FORTALECIMIENTO DEL SECTOR ORGÁNICO DE MÉXICO: APRENDIENDO DE LA EXPERIENCIA DE LA UNIÓN EUROPEA

CAPÍTULO IV. EVOLUCIÓN DEL SECTOR ORGÁNICO DE LA UE

El capítulo cuatro representa un primer acercamiento a la evolución que ha tenido el sector orgánico de la Unión Europea (UE), mediante una revisión de tres componentes: (i) la Política Agrícola Común (PAC), (ii) la política de la UE en materia de agricultura orgánica y (iii) la dinámica del mercado de productos orgánicos. Así, se busca hacer hincapié en algunas experiencias que ha tenido la UE en su desarrollo de las cuales México pudiese aprender e incorporar para su sector orgánico.

Trayectoria de la Política Agícola Común

La Política Agrícola Común (PAC) de la Unión Europea, es considerada una de las políticas más importantes no sólo por su peso en el presupuesto comunitario sino también por el gran número de personas a las que afecta y la extensión de territorio donde se aplica (CE-DGA, 2012b:7). Sus objetivos principales son garantizar un nivel de vida adecuado para los agricultores y proporcionar a los consumidores una oferta de alimentos, estable, segura y a precios asequibles.

De tal modo, la PAC se  plantea cuatro prioridades fundamentales: (i) garantizar la calidad y seguridad de los alimentos, (ii) proteger el medio ambiente y el bienestar de los animales, (iii) lograr que los agricultores europeos sean competitivos en los mercados internacionales, sin distorsionar el comercio mundial y, (iv) proteger las comunidades rurales y fomentar su dinamismo y sostenibilidad (Cuadro 16).
El desarrollo de la PAC ha transcurrido a través de cuatro grandes fases: primero llevó a Europa de la escasez a la abundancia de alimentos, luego cambió y se adaptó para hacer frente a nuevos retos ligados a la sostenibilidad y el medio ambiente, posteriormente se abrió al mundo y, más recientemente, ha ampliado el papel de los agricultores en el desarrollo rural, más allá de la simple producción de alimentos.

 Del desabasto a la sobreproducción de alimentos

Finales de los cincuentas y década de los sesentas: Los primeros años. El origen de la PAC se remonta a finales de los años cincuentas, en una Europa occidental en cuya población todavía permanecía fresco el recuerdo de la penuria alimenticia tras la Segunda Guerra Mundial, la agricultura había quedado paralizada y el abastecimiento de alimentos no podía garantizarse (CE-DGA, 2012b:12). Por ello, el objetivo central de esta primera fase de la PAC fue fomentar la mejora de la productividad agrícola, de forma que los consumidores dispusieran de un suministro estable de alimentos a precios asequibles, y garantizar un sector agrícola viable en la UE.

Décadas de los setentas y los ochentas: La gestión de la oferta. Entre los años setenta y ochenta, la PAC alcanzó sus objetivos iniciales, al asegurar el abastecimiento de alimentos y desarrollar el tejido productivo agrícola de la UE. Sin embargo, este éxito trajo consigo también una serie de efectos colaterales en cierta medida negativos: incremento excesivo de los principales productos agrícolas, mala gestión de los excedentes 1, saturación y distorsión en algunos mercados mundiales y, aumento del gasto agrícola (CE-DGA, 2012b:14). Como resultado se dieron importantes críticas desfavorables tanto internas como externas.

 Los nuevos retos ligados a la sostenibilidad y el medio ambiente

1992: Del sostenimiento del mercado al apoyo a los productores. En los años noventas se realizó la reforma denominada MacSharry. Su razón de ser era sin duda, el contrarrestar los daños colaterales de los años previos de crisis, por eso se planteó como objetivos: reducción de excedentes, estabilización del ingreso y del presupuesto. Para su consecución impuso respectivamente: límites a la producción mediante cuotas nacionales y primas de abandono, ayudas directas al agricultor desligadas de la producción y, distribución equitativa del presupuesto entre todos los Estados miembros. Pero más allá de estos ajustes, lo que resultó sumamente relevante fue que por primera vez se hizo hincapié en una agricultura respetuosa del medio ambiente 2 (EC-DGA, 2010b:7).

Mediados de los noventas: La calidad de los alimentos. La PAC introduce nuevas medidas para apoyar la inversión en explotaciones agrícolas, la formación, las mejoras en el procesamiento de los alimentos y la comercialización. Además se toman medidas para proteger los alimentos tradicionales – regionales y se aplica la primera legislación europea en materia de agricultura ecológica (CE-DGA, 2012a:3).

2000: El desarrollo rural. La PAC pone más énfasis en el desarrollo económico, social y cultural de la Europa rural. Asimismo, las reformas iniciadas en la década de los noventa siguen adelante con el objetivo de conseguir una mayor orientación al mercado de los agricultores (CE-DGA, 2012a:3). Ahora el desarrollo rural constituye un elemento escencial de la vertebración del medio rural europeo, debido a las políticas ambientales y de desarrollo rural que incluían los conceptos de zona desfavorecida y los pagos agroambientales condicionados (ecocondicionalidad), entre otros (CE-DGA, 2012c:20).

2003: Eliminación de la relación subsidios - producción. En esta etapa de la PAC, los productores presentan una mayor orientación al mercado al tener la posibilidad de producir lo que el mercado demandaba sin perder el derecho a la percepción de las ayudas a la renta otorgadas debido a las limitaciones específicas de la agricultura europea. Así, la mayor parte de las subvenciones fueron independientes al volumen y tipo de producción (modelo de ayudas desacopladas), y con tal de impedir el abandono de determinadas producciones, se podía realizar excepciones bajo circunstancias y dentro de límites claramente definidos (desacoplamiento parcial). A cambio de eso, deben respetar estrictas normas de seguridad alimentaria, medioambientales y de bienestar animal (pago único). Además, en esta reforma se hace un especial énfasis en el consumidor y en los contribuyentes (EC-DGA, 2010b:6).

 Los retos de la apertura y expansión

Mediados de la década de 2000: La PAC se abre al mundo. La UE se convierte en el principal importador del mundo de productos agrícolas procedentes de países en desarrollo, importando más que Estados Unidos, Japón, Australia y Canadá juntos. De acuerdo con la iniciativa “Todo menos armas”, la UE dio libre acceso a su mercado a todos los países menos desarrollados (CE-DGA, 2012d:14).

2007: Los nuevos miembros. La población agrícola de la UE se duplica con los doce nuevos países que se incorporan a la Unión tras las ampliaciones de 2004 y 2007. Ahora la UE cuenta con 27 Estados miembros y más de 500 millones de ciudadanos. El paisaje rural y agrícola de la UE también cambia (CE-DGA, 2012c:27).

 El papel de los agricultores en el desarrollo rural

2008: La revisión médica de la PAC. Esta etapa giraba en torno a consolidar el compromiso, por parte de la Comisión Europea y sus Estados miembros, de reducción de aquellas ayudas reconocidas en el marco internacional como elementos de distorsión del comercio, mostrando así su fuerte grado de implicación en las negociaciones comerciales multilaterales (CE-DGA, 2012b:31). A pesar de las propuestas planteadas, algunas institituciones como la OECD (2009:8), realizaron fuertes críticas en las que señalaban: una constante tendencia de disminución presupuestal a subsidios, y como consecuencia, un vislumbramiento de pocos logros en la orientación de mercado. Desde el punto de vista del organismo internacional en el largo plazo la disminución del apoyo y protección serán los caminos adecuados pero todavía un gran número de sectores se encuentran aislados del mercado internacional.

2011: La encrucijada de retos. Una nueva reforma de la PAC persigue reforzar la competitividad económica y ecológica del sector agrícola, fomentar la innovación, luchar contra el cambio climático, mejorar la gestión del agua, la protección de la biodiversidad, la producción de energía verde y apoyar el empleo y el crecimiento en las zonas rurales tomando en cuenta la multifuncionalidad de la agricultura (MFA) 3 (CE-DGA, 2012a:3). Por ello, en los próximos años la PAC se plantea ser más equitativa, verde y eficaz (CE-DGA, 2012d:16).

Política de la UE en materia de agricultura orgánica

El aumento en la demanda de productos orgánicos por parte de los consumidores y de la aceptación de este tipo de agricultura en la UE ha hecho que la normativa oficial, los planes y los programas relacionados con este sector se generalicen y sofistiquen.

 Normatividad y apoyos al sector orgánico

En 1991 los Ministros del Consejo Europeo de Agricultura adoptaron el reglamento (CEE) No 2092/91 sobre agricultura ecológica y el correspondiente etiquetado de productos y alimentos agrícolas. En un inicio, el reglamento ecológico regulaba sólo la producción de origen vegetal. Luego, se introdujeron disposiciones adicionales para la producción de productos de origen animal4 . Así mismo, fue explícitamente excluidos de la producción ecológica el uso de organismos genéticamente modificados (OGM) y de sus derivados; y se aprobó la importación de productos ecológicos de terceros países cuyos criterios de producción y sistemas de control podían ser reconocidos como equivalentes a los de la UE. El nivel de importancia del que gozó el reglamento ecológico original de la UE se basaba en el hecho de que creó estándares mínimos comunes para toda la UE. Otorgando así, confianza a los consumidores de adquirir productos ecológicos de otros Estados miembros con la certeza de que dicho producto cumplía con los requisitos mínimos. Y se dejó a cargo de los Estados miembros y de organizaciones privadas el establecer estándares propios adicionales más estrictos (EC-DGA, 2013b).

Posteriormente a este reglamento inicial (CEE 2092/91) siguió el reglamento 1991/2006 del Consejo modificando a su antecesor sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios. Y finalmente el reglamento 834/2007 del Consejo sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos, derogó a su antecesor.

Los tipos más importantes de apoyo que son proporcionados al nivel de la UE para el sector orgánico provienen de dos fuentes: medidas dirigidas al sector orgánico y otras formas de apoyo (EC-DGA, 2010a:47). Respecto a las medidas dirigidas al sector orgánico, éstas se integran por: (i) pagos agroambientales destinados a cubrir los costos adicionales incurridos y las pérdidas de ingreso (por ejemplo, debido a la disminución de los rendimientos), como resultado de los métodos de producción orgánica. Adicionalmente, en caso necesario pueden ser cubiertos los costos de transacción (los costos asociados con la administración de las medidas); y (ii) otras medidas destinadas al sector orgánico (mediante el eje 1 y 3 de la Política de Desarrollo Rural así como cofinanciamiento). Además de las medidas específicas al sector orgánico, se tienen otras formas de apoyo; éstas se componen por: pagos directos de la PAC (Pilar 5 I y II), pagos directos, apoyo a áreas menos favorecidas, medidas de desarrollo rural, entre otros.

El apoyo al sector orgánico puede variar substancialmente dentro de un Estado Miembro, por ejemplo, proporcionar el pago sólo a las áreas bajo conversión o a las áreas bajo conversión y áreas convertidas. De esta manera, la heterogeneidad del apoyo entre los Estados miembros proporciona un elemento de explicación de las diversas dinámicas del sector (EC-DGA, 2010a:51).

 Logotipo orgánico, programas de promoción y productos especiales

En 2010 la UE introdujo un nuevo logo para productos orgánicos: el logotipo ecológico de la UE el cual garantiza la autenticidad de los productos agrícolas orgánicos. Es decir, garantiza a los consumidores la calidad y fiabilidad de los productos ecológicos que adquieren. El logotipo puede ser utilizado por los agricultores orgánicos y productores de alimentos orgánicos si así lo desean e indica que: (i) al menos el 95% de los ingredientes del producto han sido producidos ecológicamente; (ii) el producto cumple las normas del sistema de control oficial y; (iii) el producto lleva el nombre del productor, el transformador o el vendedor, y el nombre y el código del organismo de inspección (Kilcher et al., 2011:86).

La agricultura orgánica se impulsa en los diferentes países de la UE mediante los programas de promoción, dirigidos tanto a la sociedad en su conjunto como a los diferentes públicos prioritarios dentro de ella. El objetivo primordial es facilitar la información sobre las ventajas que representan estos alimentos en cuanto a características nutritivas y sanitarias. De esta manera, se realizan tanto campañas promocionales a escala de la UE como campañas nacionales de los Estados miembros (EC-DGA, 2013a).

El carácter y la calidad excepcional de algunos productos se deben tanto a su lugar de producción como a los métodos utilizados para elaborarlos. Los consumidores y las empresas del sector alimentario están cada vez más interesados en el origen geográfico de los alimentos, así como en otras características. La UE es consciente de ello y ha creado tres etiquetas de calidad (Cuadro 17).

Grupos consultivos de expertos, información e investigación

Debido a que la Comisión Europea requiere tomar decisiones en asuntos en constante evolución y de alta especialización relativos a la agricultura ecológica, consulta con expertos independientes temas de implicación científica y aspectos tecnológicos relacionados con la legislación ecológica. Para su consecución se mantienen ciclos de trabajo en el Comité Permanente de Agricultura Ecológica, que están  compuestos por representantes de los Estados miembros. Y también con otros organismos adicionales: (i) el grupo de expertos para la promoción de la agricultura ecológica, que asesora, por su parte, a la Comisión en cuestiones relacionadas con la información y las campañas de promoción para la agricultura ecológica y, (ii) el comité consultivo sobre agricultura ecológica, conformado por: la Federación Internacional de Movimientos de Agricultura Orgánica (IFOAM), la Organización del Consumidor Europeo (BEUC), el Comité de las Organizaciones Profesionales Agrarias de la UE (COPA), la Confederación General de Cooperativas Agrarias en la Unión Europea (COCEGA) y, la Confederación de Fabricantes de Levadura de la UE (COFALEC), entre otros (EC-DGA, 2013c).

En cuanto a la generación datos y estadísticas, la UE cuenta con el Sistema de Información sobre Agricultura Ecológica (OFIS, por sus siglas en inglés) que proporciona un resumen sobre tres temas: (i) productos importados de terceros países, (ii) ingredientes actuales autorizados y (iii) organismos de control o autoridades públicas encargadas de inspección (EC-DGA, 2013d). Y ofrece cifras de producción, transformación, venta y consumo de los productos ecológicos en la UE. Adicionalmente, dado que la utilización de semillas es un principio fundamental de este tipo de agricultura, se tiene una base de datos de semillas ecológicas, que permite el enlace con proveedores (EC-DGA, 2013a).

En la UE ha habido un creciente cuerpo de investigación especializado para proporcionar soluciones a los agricultores y ayudar a afrontar sus retos, ya sea con mejores variedades adecuadas, mejora de prácticas agronómicas o prácticas de manejo de plagas, es decir, innovación agro-ecológica (EC-DGA, 2010a:61). Las actividades de investigación científica de carácter formal se remontan a los años setenta. Posteriormente, durante los años setenta y ochenta, se fundaron varias instituciones de investigación en Europa y en Estados Unidos. La investigación sobre alimentación y agricultura ecológica se ha desarrollado en cuatro vertientes: (i) a través de agricultores y científicos pioneros; (ii) por medio de instituciones privadas de investigación precursoras; (iii) con apoyo de cátedras de agricultura ecológica en universidades; y (iv) a través de proyectos de agricultura ecológica en instituciones estatales de investigación (Niggli y Willer, 2001:194).

Dinámica del sector orgánico de la UE

El sector orgánico asciende a un estimado de 10 millones de ha, es decir, el 5.1% de tierra agrícola de la UE-27. La superficie de cultivo orgánico se cultiva en más de 186 000 explotaciones agrícolas de toda Europa 6 (EC-DGA, 2013e). Los países con la mayor superficie de agricultura orgánica son España (1.5 millones de ha), Italia (1.1 millones ha) y Alemania (0.99 millones de ha). El 41% del total de las tierras de cultivo orgánico se utilizan para los cultivos herbáceos (donde los cultivos clave son los cereales y las verduras), el 45% para pastizales 7 (utilizados para los piensos), y el 10% para los cultivos permanentes (especialmente aceitunas, uvas y nueces) (Willer y Kilcher, 2012). Algunas de las principales estrategias que han incorporado los países de la UE son: (i) la formación de cooperativas de supermercado donde se centralizan las labores de marketing y comunicación, financiación y compras con el fin de distribuir y reducir así sus costos de operación; y (ii) la introducción de menús orgánicos en los comedores escolares, restaurantes y en servicios de banquete públicos (i.e. catering).

El inicio de la venta de productos ecológicos tuvo un marcado carácter ideológico, ya que los primeros consumidores reflejaban en la compra de este tipo de productos un cierto rechazo a la sociedad capitalista e industrializada y pretendían crear una alternativa a los comercios convencionales. Las primeras tiendas estaban muy relacionadas con los alimentos naturistas y herbolarios, siendo muy importantes los mercadillos al aire libre donde los productores acudían directamente a vender sus mercancías. Con la relativa masificación en el consumo de este tipo de alimentos y el incremento de las consideraciones de tipo sanitario y medioambiental sobre las ideológicas, se tiende hacia un sistema de comercialización minorista distinto y cada vez más similar al de la alimentación convencional (IEC, 2005:8).

Resumen del capítulo

La Política Agrícola Común (PAC) de la Unión Europea, es considerada una de las políticas más importantes en el mundo. Sus objetivos principales son garantizar un nivel de vida adecuado para los agricultores y proporcionar a los consumidores una oferta de alimentos, estable, segura y asequible. Así, la PAC se plantea cuatro prioridades fundamentales: (i) garantizar la calidad y seguridad de los alimentos, (ii) proteger el medio ambiente y el bienestar de los animales, (iii) lograr que los agricultores europeos sean competitivos en los mercados internacionales, sin distorsionar el comercio mundial y, (iv) proteger las comunidades rurales y fomentar su dinamismo y sostenibilidad. El desarrollo de la PAC ha transcurrido a través de cuatro grandes fases: primero llevó a Europa de la escasez a la abundancia de alimentos, luego cambió y se adaptó para hacer frente a nuevos retos ligados a la sostenibilidad y el medio ambiente, posteriormente se abrió comercialmente e incorporó nuevos miembros y, más recientemente, ha ampliado el papel de los agricultores en el desarrollo rural, más allá de la simple producción de alimentos.

La política de la UE en materia de agricultura orgánica contempla por una parte, el otorgamiento de apoyos al nivel de la UE para el sector orgánico consistentes en: (i) pagos agroambientales destinados a cubrir los costos adicionales incurridos y las pérdidas de ingreso (v.gr. debido a la disminución de los rendimientos), como resultado de los métodos de producción orgánica. Adicionalmente, pueden ser cubiertos los costos de transacción (asociados con la administración de las medidas); (ii) cofinanciamiento y (iii) pagos directos, apoyo a áreas menos favorecidas, medidas de desarrollo rural, entre otros. Por otra parte, ésta también incluye la introducción del logotipo orgánico y de etiquetas de productos especiales (denominación de origen protegida, indicación geográfica protegida y especialidad tradicional garantizada), programas de promoción a escala de la UE, conformación de grupos consultivos de expertos y generación de datos y estadísticas e investigación. Los principales cultivos orgánicos de la UE son los herbáceos (esencialmente cereales y verduras), los pastizales (utilizados para los piensos), y los cultivos permanentes (especialmente aceitunas, uvas y nueces).