V.6. La tributación en el sistema rentístico

La política tributaria se enfocó en los tiempos tempranos sobre el sector petrolero, como se ha comentado, al crecer la conciencia nacionalista de defensa del recurso no renovable, siendo las corporaciones trasnacionales los principales sujetos de tributación. Al madurar con el tiempo la legislación relativa al impuesto sobre la renta 1, que complementó la renta absoluta sobre los yacimientos, el Estado logró progresivamente una mayor cuota sobre la renta petrolera y mayor eficacia para percibirla en su totalidad como propietario del recurso. Esto condujo a un notorio enanismo tributario por parte de los demás contribuyentes, incluyendo grandes propietarios del capital, amén de una práctica bastante tolerada de evasión y elusión fiscal.2

Con la nacionalización llega a su punto máximo en el siglo XX la captación de la renta diferencial y el dominio directo sobre los ingresos de divisas, todo lo cual sucedió en paralelo a una modificación de la estrategia de las empresas petroleras para seguir maximizando sus ganancias, incluyendo, con bastante seguridad, un significativo plus rentístico. Aunque precariamente y con una quintacolumna bien instalada por las corporaciones, el Estado armó su andamiaje para la exploración, explotación,  administración y comercialización directa de los hidrocarburos, controlando en lo formal esta fundamental fuente tributaria. El reforzamiento de la dependencia fiscal sobre el recurso es un lugar común de nuestra cultura económica, asunto aducido para entender la debilidad tributaria del sector no petrolero, sentando con ello la conclusión trivial de ausencia de la necesidad de financiamiento endógeno para complementar el apalancamiento del desarrollo y sobrellevar adicionalmente el gasto corriente. Ya referimos la observación de Baptista y Mommer en cuanto a la baja tributación como mecanismo de distribución de la renta.

El Estado moderno goza de un amplio espectro de ingresos ordinarios que incluye, entre otros, rentas de la propiedad 3, tasas por servicios públicos, timbres fiscales, impuestos indirectos, e impuestos sobre los ingresos excedentes de personas jurídicas y naturales (obtenidos al descontar los respectivos costos y gastos). Las rentas de la propiedad abarcan ingresos por regalías, concesiones mineras o agrícolas, arrendamientos inmobiliarios, dividendos sobre acciones en entidades públicas, e intereses y rendimientos sobre activos financieros. Estos ingresos son no tributarios. Los impuestos, que constituyen normalmente la fuente principal de ingresos fiscales, suelen ser prolijos, y por la incidencia del gravamen ex post o ex ante, serán directos o indirectos.

Las fuentes de recursos tributarios y no tributarios conforman una estructura de ingresos fiscales en la forma de una ecuación útil para dimensionar el alcance de la eficacia fiscal sobre el proceso de valorización y la interrelación de las categorías en examen. Tomaremos un esquema general simplificado, considerando las fuentes conspicuas de la estructura general, que definimos así:

Yf = yP + T,

siendo los ingresos fiscales (Yf) la agregación de los ingresos sobre la propiedad (yP) más los ingresos tributarios (T). Éstos últimos se desagregan en los tributos del ámbito mercantil (entidades con fines de lucro) que grava la ganancia bruta (GB), y los tributos sobre los ingresos netos de los contribuyentes no mercantiles4 (O):

Yf = yP + tB·GB + tO·O.     (V-12)

El factor “t” representa la tasa efectiva que grava cada base.

Los ingresos fiscales petroleros se encuentran distribuidos entre los dos primeros términos, como ingresos de la propiedad y como impuesto sobre la renta, es decir, impuesto sobre la ganancia bruta. Comprenden, por lo tanto, la regalía, el canon territorial, el impuesto sobre la ganancia bruta y los dividendos después del impuesto. Como se mostró en la tabla de distribución de la renta diferencial (ver sección III.2), podrían abarcar, asimismo, las porciones rentística (renta diferencial) y no rentística (ganancia del productor de mayor costo). El Estado es simultáneamente dueño de los yacimientos y empresario capitalista, con lo cual la separación de las personificaciones del arrendador y el arrendatario han quedado sin efecto por la nacionalización, permaneciendo las figuras de la regalía y canon territorial como rentas absolutas de la propiedad soberana. Parte de la renta diferencial en los tiempos de las concesiones devenía del impuesto sobre la ganancia bruta, como vimos en la sección III, por cuanto el Estado progresivamente ganó terreno sobre las trasnacionales que fungían veladamente como terratenientes de hecho.5 Sobrevenida la nacionalización, las personificaciones pasaron a ser sólo formales (institucionales), pero la ganancia bruta petrolera continuó arropando parte de la renta diferencial.

Habíamos definido antes la renta diferencial (que hemos venido manejando como renta petrolera internacional - RPI), obtenida en un momento “m” dado, mediante la ecuación

RPIm = (pR – cu) q – G.

Refrescando los términos, tenemos aquí el precio medio de realización de la cesta petrolera (pR), el costo unitario medio de operación (cu), la producción fiscalizada (q), y la ganancia bruta obtenida por el productor de mayor costo (G) perteneciente a un universo de oferentes petroleros activos en el momento “m” dado. Esta ganancia “G” es la mínima tolerada por los inversionistas, debiendo coincidir o aproximarse a la ganancia media para el capital en su conjunto de acuerdo a las condiciones impuestas por la demanda solvente. Se trata de la ganancia que debería pechar el impuesto sobre la renta, y así habrá de suceder para el caso del productor de mayor costo, cuyo límite máximo es aquél en el cual la RPI es nula, aunque pueda gozar de renta absoluta. Desde luego, para los restantes oferentes petroleros la ganancia mínima es desconocida, pechando éstos la ganancia bruta obtenida una vez descontadas las rentas absolutas como ingresos de la propiedad. Traemos de nuevo a colación el concepto de excedente bruto petrolero (EB)6 como la agregación de la RPI y la ganancia equivalente a la del productor de mayor costo, no otra cosa que la agregación de la ganancia extraordinaria (es decir, renta diferencial) y la ganancia capitalista determinada en el precio de realización:

EB = RPI + G.

Esta es la “base” de los ingresos fiscales petroleros, que son, en primera instancia, ingresos de divisas que pasan a administrarse en calidad de reservas monetarias internacionales. No hay que perder de vista que una porción de ingresos pasa a manos de los socios privados que participan de la actividad extractiva, hoy en calidad de empresas mixtas, con lo cual sólo una fracción de los dividendos es enterada a las arcas públicas. El límite entre la RPI y G es, en la práctica, impreciso, no resulta mesurable o discernible salvo que se aplique algún criterio técnico de ponderación, como por ejemplo la aplicación de una estructura de costos asociada a un yacimiento tipo con el peor factor de recobro, dado un precio máximo para la cesta del crudo en cuestión.

El excedente bruto petrolero se reparte formalmente entonces entre los siguientes conceptos fiscales: a) las rentas absolutas, que llamaremos RA; b) el impuesto a la ganancia bruta (GBP) (impuesto sobre el excedente neto petrolero); y c) los dividendos que le corresponden a la república, obtenidos de una fracción de la diferencia entre la ganancia bruta y los impuestos. La estatal PDVSA actualmente vende al Banco Central la mayor parte de las divisas recibidas, las cuales se agregan a las reservas internacionales.7 El Banco Central, a través del sistema financiero, pone en oferta las divisas necesarias para realizar las importaciones, tanto públicas como privadas. De este modo los conceptos fiscales petroleros son traducidos a la moneda nacional según el tipo de cambio oficial y así se calcula el presupuesto de ingresos.

Una vez que la tesorería recibe los fondos en bolívares sella el potencial adquisitivo interno, que pasará a depender de la efectividad nominal de la moneda. Los ingresos fiscales reales se subsumen así al juego impuesto por la dinámica mercantil de los agregados. El puente entre la percepción fiscal de la renta, su conversión monetaria y ulterior distribución, constituye el delicado proceso de asimilación cuyo equilibrio es muy inestable. Desde los años 70 el capitalismo funciona en el contexto de deformaciones monetarias de carácter crónico. Las deformaciones se hacen patentes bien por apreciación estructural del tipo de cambio, bien por eventos de devaluación fiscal, en un proceso alterno. El comportamiento histórico muestra una muy precaria estabilidad monetaria. La efectividad de la tributación pasa entonces por un primer estatus, escrito en divisas, definido por la siguiente ecuación que expresa una fórmula simplificada de los ingresos fiscales petroleros:

RA + tP · GBP + a · D = RPI + G – D (1 – a),

siendo RA la renta absoluta, tP la tasa de impuesto sobre la ganancia bruta petrolera (GBP), D los dividendos (ganancia neta), y a un factor de participación fiscal sobre los dividendos. La ganancia bruta petrolera no es más que

GBP = EB – RA.

Se desprende de estas relaciones que la masa de divisas formalmente equivalente a los ingresos fiscales petroleros puede diferir por exceso o déficit de la RPI. Vale decir que, si parte de la ganancia neta es apropiada por los privados que participan del negocio petrolero, no necesariamente la tributación alcanzará el 100 % de la renta, con lo cual podría no enterarse tampoco ninguna porción de la ganancia media. En la actualidad podemos tener bastante seguridad en afirmar  que el Estado venezolano ha logrado captar, en divisas, casi el 100 % de la renta y ocasionalmente una fracción de la ganancia media. Desde este punto de vista la nacionalización de renta petrolera internacional estaría garantizada, salvo que haya un giro en los términos de participación de los privados favorable a éstos, similar a lo sucedido después de 1976 y especialmente en los 90.

Partiendo de la ecuación de los ingresos fiscales petroleros, la tasa de impuesto a la ganancia bruta que establece el límite a partir del cual el Estado recibe la totalidad de la RPI en divisas (tP (L)) se determina mediante la relación

En este punto el Estado percibe el 100 % de la RPI y los privados el 100 % de la ganancia media, con la ventaja para ellos de que se encuentra libre de gravamen. Si el Estado fuese exclusivamente arrendador y las empresas extractoras puramente concesionarias, aquél obtendría toda la renta diferencial mientras el impuesto efectivo sobre la ganancia media sería nulo. Para cobrar este impuesto la tasa integral debe ser mayor a tP(L). Este primer estatus de los ingresos fiscales petroleros debe sortear la presión del capital privado trasnacional y de sus allegados internos por sobrepasar el límite de absorción directa de renta, que se traduce en la expatriación de sus ganancias. Es la razón por la cual una política tributaria laxa termina por hacer que el capitalista sume renta diferencial a su ganancia contable, perdiéndola el Estado, fundamento del gran negocio petrolero del siglo XX.

El segundo estatus escribe la ecuación de ingresos fiscales petroleros en bolívares (in arca, para la tesorería). Aquí la situación delicada tiene que ver con el equilibrio distributivo interno. La traslación nominativa de los ingresos fiscales es de suyo una metamorfosis del potencial adquisitivo internacional proyectado a la escala de la esfera mercantil interna. La tributación en bolívares deviene en un espejo deformado de las mismas proporciones tributarias en divisas. Sólo las importaciones directas que realiza el Estado mediante la re-compra de divisas al Banco Central conserva potencial adquisitivo externo proveniente de los ingresos petroleros. En contraste, las divisas vendidas al ámbito mercantil privado entran en el dominio del proceso de valorización, obligando al Estado a depender en alto grado de la política cambiaria. La defensa del potencial rentístico estatal consiste en mantener estable el tipo de cambio, evitando la sobrevaluación. Al haber necesidad de devaluar, la contradicción implícita es la alimentación de la presión inflacionaria por los mecanismos que ya hemos descrito. En condiciones de restricción de divisas, el sistema mercantil capitalista ejerce presión por apreciar la moneda local. La aberración rentística es entonces reforzada con una ideología conservadurista fundada en el fetichismo nominal de nuestro signo monetario, patentizado en la sensación de fortaleza y estabilidad. Al asegurar la divisa barata como correlato de la presunción de fortaleza, se estimula la vocación consuntiva, la privatización de renta y la debilidad financiera del Estado, socavando lo único que puede dar fortaleza a cualquier moneda, que es el fomento de la productividad. La fortaleza nominal del bolívar es su principal debilidad.

Prosigue ahora cerrar el paréntesis y hacer la conexión con la fórmula (V-12), para hacernos de la visión sintética completa de los ingresos fiscales que nos sirva para valorar su alcance real. Con arreglo a la definición hecha sobre los conceptos tributarios petroleros, se ofrece la siguiente proposición:

Yf = yP + p · r · RPI + tB·GB + tO·O.     (V-14).

Aquí se deja explícito el aporte fiscal petrolero mediante la introducción de un factor r situado entre 0 y un valor a > 1 tal que

aRPI = RPI + G – D (1 – a).

Cuando r ≤ 1, G = 0; si r > 1, G > 0, con lo cual el producto r · RPI comprenderá una fracción no rentística. Sin embargo, para simplificar el análisis, bastará con asumir que r estará situado entre 0 y 1 y suponer que se recibe sólo renta diferencial por los distintos conceptos tributarios que, al tipo de cambio oficial p, montará los ingresos petroleros calculados en moneda nacional. Como se torna irrelevante segregar los conceptos tributarios petroleros, los restantes componentes sólo afectan al ámbito no petrolero de la economía y los contribuyentes no mercantiles. Nuestro interés recaerá sobre los componentes segundo y tercero: en la renta y en el impuesto sobre la ganancia bruta mercantil no petrolera, a la que se reduce GB de aquí en adelante. La ecuación (V-11) constituye el puente para avanzar hacia la determinación de la distribución rentística real, que estará distribuida entre los componentes segundo y tercero. Empecemos por enfocar lo que sucede con el segundo componente, que llamaremos RFP (renta fiscal petrolera):

RFP = p · r · RPI.

La renta fiscal petrolera que apalanca el presupuesto de gastos comprende una porción que permanece o retorna bajo la forma divisa, usada por el Estado para acumular reservas y efectuar importaciones directas, mientras la porción restante se realiza como renta fiscal convertida o monetizada (RFm). Ambas deben aun expresarse en la forma monetaria interna:

RFP = p · b · r · RPI + RFm,

donde b es el factor incremental de reservas, con lo cual

RFm = p (1 – b) r · RPI.     (V-15)

Para simplificar, diremos que p · b · r · RPI = RD, escribiendo ahora la ecuación (6-14) como

Yf = yP + RD + RFm + tB·GB + tO·O.     (V-16)

Esta es la expresión acabada de los ingresos fiscales donde hacemos explícitos dos de los componentes de la renta. En términos efectivos, la ecuación (V-16) expresa el equilibrio distributivo de la tributación, pero es menester reconocer la necesidad de una condición de homogeneidad adquisitiva que dependerá del equilibrio de la paridad. Para ello introduciremos el concepto de pérdida fiscal cuando la paridad real es mayor a la nominal. El primer paso consiste en definir, a partir de la ecuación (V-11), la condición de sobrevaluación fiscal, asumiendo el coeficiente de sobrevaluación con signo positivo:

Empleando esta ecuación podemos definir la pérdida fiscal mediante la relación

Df = Sv · RFm.

Nos encontramos así en capacidad de elaborar la noción de eficacia tributaria de la renta al contraponer la pérdida fiscal a la recaudación de la ganancia capitalista. Bajo la condición de equilibrio distributivo, Df = 0 y las masas adquisitivas interna y externa de la renta son idénticas, así como los precios de producción contrastados según el tipo de cambio balanceado. El problema planteado es que en la medida que se produzca pérdida fiscal por la distorsión nominal del gasto, la recaudación tenderá a recuperar renta disminuyendo la eficacia tributaria sobre el valor agregado. En otras palabras, al pagar el impuesto a la ganancia, los capitalistas devolverán renta apropiada antes que ceder plusvalía. Esto puede ser especialmente importante si la deformación nominal alcanza proporciones considerables, produciendo desbalances significativos entre los términos adquisitivos interno y externo. Pronto veremos algunos indicios empíricos de esta sospecha. Por lo tanto, la tributación sobre la ganancia empresarial no es necesariamente aditiva en el transcurso de procesos de reactividad inflacionaria.

La condición extrema de una eficacia tributaria nula sobre la ganancia empresarial se da cuando se cumple la igualdad

tB·GB = Sv · RFm,

de modo que el tributo neto es equivalente a la pérdida real. Luego, es dable concebir la tasa que, en condiciones de sobrevaluación de la paridad fiscal, recupera la magnitud de renta transferida en el proceso mercantil:

Esto sirve para construir un indicador de eficacia de la tributación sobre la ganancia empresarial, tal que

El indicador de eficacia es, pues

Visto este aspecto sigue replantear la relación (V-16) para completar la idea general sobre la estructura tributaria en el sistema rentístico:

Yf = yP + RD + RFm + tB·GB + tO·O – SV · RFm =

Yf = yP + RD + RFm (1 – SV) + tB·GB + tO·O.     (V-18)

En (V-18) se expresan los dos puntos de vulnerabilidad de los ingresos fiscales, ubicado uno en la porción externa de la determinación de la RPI, esto es, el factor r (en RD), y el otro en la porción interna una vez se ha convertido la fracción de RPI enterada para soportar el gasto público, cuando SV > 0.