CAPÍTULO  VIII

PROGRAMA OPERATIVO ANUAL (POA)

Instrumentación de programa operativo anual
El Programa Operativo Anual (POA) es un instrumento de planeación a través del cual se expresan los objetivos y metas a alcanzar en un período anual. Mediante la ejecución del POA es posible organizar las actividades a realizar en el ANP durante el periodo seleccionado1, considerando para ello los recursos financieros a ejercer, los recursos humanos, los recursos técnicos y los recursos materiales. Este instrumento constituye también la base sobre la cual la CEPANAF y el Ayuntamiento del Municipio de Naucalpan deberán negociar el presupuesto para cada ciclo, considerando las necesidades y expectativas de cada una de las barrancas. Con este proceso, también será posible realizar el seguimiento y la evaluación de las actividades y acciones, lo cual será útil para hacer adecuaciones y actualizaciones al respecto.

Metodología
Para la elaboración del POA, el equipo de trabajo, la coadministración del ANP y las dependencias participantes deberán considerar las actividades y acciones contenidas en los componentes de los subprogramas, en donde se expone la variable tiempo, que puede ser a corto, mediano, largo o plazo permanente, esto con el fin de seleccionar las acciones que deben realizarse inmediatamente y durante el primer año. Es importante tener presente, que aunque algunas acciones deben cumplirse a mediano o largo plazo, éstas deben iniciarse de inmediato.

Para el diseño, instrumentación y desarrollo de las acciones y actividades de un programa existen muchas técnicas y metodologías, para el caso del programa del ANP se propone utilizar la metodología conocida como “Enfoque del Marco Lógico” (EML), la cual se caracteriza por presentar una secuencia lógica y coherente entre las acciones, los objetivos, las metas, los indicadores, los resultados esperados y los supuestos o hipótesis. Enseguida se expone de manera concreta la importancia de integrar el POA con base en la Metodología del Enfoque del Marco Lógico.

El Enfoque del Marco Lógico (EML) es un método de planificación por objetivos que se utiliza de manera especial, en la gestión de los proyectos y programas, éste propone una serie de procedimientos para las discusiones y una manera de visualizar los acuerdos alcanzados, estas técnicas de visualización de los consensos tienden a ser los rasgos más conocidos del método: árbol de problemas y árbol de objetivos, discusión de alternativas y matriz de planificación.

De acuerdo  con Ibáñez (2003) y Camacho ( 2001), el Enfoque del Marco Lógico  (EML)  y su aporte a las etapas de diagnóstico, diseño y evaluación de los proyectos dicen que “los programas y/o proyectos no existen principalmente para llevar a cabo ciertas actividades, sino para generar un efecto en una situación inicial identificada como problemática”. El EML se define como una herramienta metodológica y analítica para la planificación y la gestión de proyectos orientados por objetivos. Es una manera de estructurar los principales elementos de un proyecto, subrayando los lazos lógicos entre los insumos, las actividades planeadas y los resultados esperados (Camacho, 2001). Este enfoque es una metodología de gestión para proyectos de desarrollo y programas sociales que pueden aplicarse en cualquier tipo de comunidades, y constituye un referente obligado para los profesionales de la planificación.

La aplicación de cada una de las características del EML depende de las condiciones donde se plantea desarrollar el proyecto o programa específico. Algunas de las más importantes son las siguientes:

• El enfoque del marco lógico es un método de planificación por objetivos que se utiliza de manera esencial en la gestión de proyectos de cooperación para el desarrollo (tiende a ser utilizado en desarrollo local y problemas del ambientes asociados con la sociedad).
• Es un sistema de toma de decisiones que permite tomar mejores decisiones y más razonadas.
• Es un método de planificación participativa: las técnicas que propone son de discusión en grupo y es fundamental que los beneficiarios ocupen un lugar preferente.
• Es un método de discusión secuencial donde cada fase se construye sobre las bases de los acuerdos alcanzados en los pasos anteriores.
• Este enfoque se aplica a grupos organizados.

De acuerdo con (Ibáñez, 2003) la aplicación del Enfoque del Marco Lógico para el desarrollo y operatividad de proyectos o programas consta de cuatro fases o categorías: 1) identificación, 2) diseño o formulación, 3) ejecución y seguimiento y 4) evaluación. Cada una de estas categorías contiene otras etapas, categorías internas y otras fases complementarias. Enseguida se describe de manera concreta en qué consta cada una de las características del EML.

1) La identificación, consiste en detectar y ubicar cuáles son los problemas que han de resolverse o las oportunidades que pueden aprovecharse considerando algunas preguntas que nos permitirán enfatizar hacia quien va dirigido el programa de conservación y manejo ¿Para quién?, ¿Con quién? Esta etapa trata de responder otras preguntas ¿Qué sucede? ¿Por qué sucede? ¿A quiénes y Cómo afecta? ¿Cómo se puede solucionar? “Esta primera etapa implica aproximarse a un cierto análisis de la realidad en la que se desenvuelven la eventual intervención a poner en marcha”. Para las tres barrancas del ANP se retomaron problemáticas que se observaron directamente en su entorno.

2) El diseño o formulación, consiste en formalizar y organizar los resultados obtenidos durante el proceso de identificación, estableciendo estrategias, plazos, recursos, costos; y preguntas que nos permitan saber ¿qué queremos hacer? ¿Cómo pretendemos realizarlo? ¿A quién se dirige la acción? ¿Por qué y para qué actuar? ¿Con quién, dónde, cuándo y con qué recursos? Esto constituye el diseño  del documento, donde se expresa la lógica de la intervención, es una guía para la acción y constituye el elemento de comunicación entre los actores sociales y las instituciones involucradas. El elemento importante en esta fase es la estructura denominada matriz de planificación del proyecto. Esta matriz constituye la estructura básica del diseño y contiene de manera lógica, clara y secuencial los elementos centrales del programa o proyecto que se propone. Los elementos que integran esta fase son: matriz de planificación, programación de actividades, programación de recursos, factores de viabilidad y documento del proyecto.

3) Ejecución y seguimiento, consiste en la aplicación del instrumento (programa o proyecto). En esta etapa se incluyen el POA, realización de operaciones, sistema de información e informes de seguimiento.

4) La evaluación, consiste en la apreciación y valoración de las actividades para obtener conclusiones. Esta etapa del proceso se deberá realizar antes, durante y después de la ejecución (previa, simultánea, final y posterior). Como elemento básico de atención en la etapa de la evaluación es importante tomar en cuenta los componentes pertinencia, eficacia, impacto, viabilidad y eficiencia. El diseño adecuado de un POA marca la pauta para la evaluación que se realiza durante las distintas etapas del programa. La evaluación no consiste en informar y/o preparar una lista de actividades que se han realizado, sino, es necesario comparar lo que se hizo con lo que se había planificado originalmente, además, de valorar cual ha sido el impacto del programa.

De acuerdo con Camacho (2001), e Ibáñez (2003), la forma clásica de aplicación y utilización del Enfoque del Marco Lógico consta de cinco pasos de discusión que sistematizan las tareas durante las categorías descritas anteriormente.

Análisis de participación
Lo que pretende el análisis de participación básicamente son dos propósitos, en primer lugar, se trata de tener una visión, lo más precisa posible de la realidad social sobre la que el futuro proyecto pretende incidir. Además, se debe pretender, antes que nada, establecer “quién es quién” dentro de una realidad determinada. Es importante definir quiénes serán los beneficiarios directos del proyecto o programa.

Los criterios para la selección de los beneficiarios son específicos en cada ocasión y dependiendo de las prioridades que cada persona o cada institución establezcan. Las preguntas generales que deben valorarse en cada caso son: ¿Quién o quiénes se encuentran en situaciones de mayor necesidad?, ¿Quién o quiénes tienen mayores posibilidades de aprovechar los beneficios generados por la intervención? y ¿Qué conflictos puede suponerse que ocurrirán al apoyar a determinados grupos? Una de las reglas básicas a la hora de identificar un proyecto es que éste debe tener como beneficiarios a un colectivo concreto de personas y no a una institución, por lo tanto, hay que saber a quién queremos mejorar, antes de determinar qué es lo que queremos hacer.

Análisis de problemas
Los problemas van siempre con las personas o dicho de otra manera no hay problema sin personas. Por lo tanto, el llamado análisis de la situación es de hecho el análisis de la participación más el análisis de los problemas. Se deben identificar los problemas que afectan a los grupos inicialmente priorizados, establecer las relaciones que existen entre esos problemas y elaborar un diagrama de causas y efectos entre los distintos problemas identificados. A este diagrama se le llama árbol de problemas. Éste permite tener una visión parcial de la realidad estructurada en torno a los problemas de un grupo, estableciendo las relaciones de causalidad entre éstos. Para representar este diagrama se debe considerar lo siguiente:

• Identificar los problemas existentes.
• Escribir cada problema.
• Determinar cuál de los problemas identificados ocupa un lugar central.
• Determinar las causas que provocan el problema, preguntándose porqué se produce esa situación considerada indeseable.
• Explicar las causas de las causas.
• Establecer los efectos provocados por el problema central.
• Comprobar las relaciones causales.

Análisis de objetivos
El análisis de objetivos es dónde se identifica y se desarrolla el proyecto o programa que se construye a partir de los resultados obtenidos en el análisis de  los problemas y dándoles una solución parcial a los problemas en concreto que afectan a terceros. Se trata de construir un árbol de objetivos que en principio es una copia en positivo del árbol de problemas, donde la relación causal pasa a convertirse en una relación de carácter instrumental. El árbol de objetivos se diseña bajo tres condiciones: a) Los problemas se expresan como objetivos; b) se comprueba la relación medios-fines, la pregunta clave es ¿Cómo? y c) Se dibuja el diagrama que será el inverso en positivo del árbol de problemas.

Análisis de alternativas
El análisis de las alternativas es un paso fundamental dentro de la gestión de una investigación, proyecto o programa aunque inevitablemente presente un nivel de identificación que resulta incómodo a la hora de planear una explicación de carácter más bien esquemático y superficial. La función básica del análisis de alternativas también llamado discusión de estrategias según la Comisión Europea, consiste en comparar diferentes opciones que puedan identificarse en el árbol de objetivos rechazando las que no nos parezcan deseables o presentan un grado excesivo de incertidumbre. La alternativa que parece optima se convertirá en el objetivo del futuro proyecto de desarrollo, en este caso, el objetivo general del POA. El análisis de las alternativas cierra, por lo tanto, la etapa de la identificación y da paso al diseño o formulación de la intervención.

Matriz de planificación
La matriz de planificación del proyecto es el elemento herramienta metodológica del EML, donde se presentan sistemáticamente los principales componentes del diseño de un proyecto o programa (en este caso, el POA), existiendo una relación vertical y horizontal entre todos los elementos. La matriz se estructura con hileras y columnas, en la primera columna se describe lo que hacemos en el proyecto y la lógica interna que vincula a cada uno de sus elementos, debe haber un objetivo específico para cada matriz (en el caso del programa de conservación y manejo, cada componente tiene un objetivo específico).

Otros elementos complementarios del POA deben obtenerse de los criterios establecidos por la Dirección de Evaluación y Seguimiento (DES) de la CONANP y de la CEPANAF, que en términos generales son los siguientes:

• Datos generales del ANP.
• Características generales del ANP.
• Antecedentes de lo que se ha realizado en el ANP.
• Diagnóstico del ANP (incluyendo un análisis FODA).
• La matriz de planificación del proyecto (objetivos, actividades, acciones, estrategias, metas, indicadores, tiempo).
• Descripción de actividades y acciones para cumplimiento de los objetivos.
• Actividades para cada componente.
• Recursos financieros, técnicos, materiales y humanos.
• Participación de las dependencias, instituciones, universidades y ONGs.
• Costo aproximado para cada actividad.

Proceso de aprobación y autorización del poa
El POA será remitido a la CEPANAF para el análisis de su estructura y contenido, esto con la finalidad de  atender posibles sugerencias, recomendaciones o adecuaciones, y al mismo tiempo obtener su aprobación y autorización correspondiente. Este proceso es importante, toda vez que, permite retroalimentar o incluir algunas acciones o procesos que hayan pasado desapercibidos por los integrantes y responsables de la elaboración del POA.

Con la finalidad de evitar incumplimiento en las acciones y procesos, es recomendable incluir una organización y cronograma de trámites entre las dependencias y actores sociales participantes en el POA. Al respecto se sugieren las siguientes estrategias:

1ª. La coadministración, el equipo de trabajo y dependencias participantes en el programa de conservación y manejo deben entregar el POA a la CEPANAF.
2ª. La CEPANAF revisa y analiza la estructura y contenido del POA.
3ª. La coadministración, el equipo de trabajo  y dependencias participantes en el programa de conservación y manejo reciben de la CEPANAF la autorización para iniciar las actividades (siempre y cuando, no haya emitido observaciones, sugerencias y recomendaciones para adecuar o corregir el POA).
4ª. La coadministración, el equipo de trabajo  y dependencias participantes en el programa de conservación y manejo del ANP inician la ejecución de las actividades de acuerdo al cronograma establecido.
Seguimiento y evaluación del programa operativo anual
Con la finalidad de hacer un seguimiento y evaluación del POA, es conveniente establecer un cronograma para elaborar informes y realizar evaluaciones al respecto. Para el cumplimiento de esta fase, es conveniente considerar lo establecido en la metodología del EML, y entregar a la CEPANAF la evaluación correspondiente. A manera de propuesta se sugiere que los informes y evaluaciones parciales sean trimestrales. Los informes y evaluaciones deberán ser precisas y concretas, y por supuesto, firmadas por el responsable del equipo de trabajo o coadministrador del ANP. En cada año se integrará un informe y evaluación, los cuales también será analizados y avalados por la CEPANAF.