LA RED NATURA 2000. SU EVOLUCIÓN Y AN�LISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL EN ESPAÑA

3. PLANES DE GESTIÓN RED NATURA 2000

Los planes de gestión son una de las formas que puede adoptar las medidas de conservación que aparecen en el apartado 1 del artículo 6 de la Directiva Hábitats. Los planes deben abordar las acciones previstas en los apartados 1 y 3, y las no previstas en los apartados 3 y 4. Hay que decir que los Estados no están obligados a aprobar planes de gestión para cada espacio pero sí son convenientes para realizar una buena regulación del espacio. Los planes pueden ser específicos para cada espacio de la Red Natura 2000 o estar integrado en otros planes de desarrollo. Entre los preceptos de la Directiva Hábitats no aparece ninguna indicación sobre el contenido específico de los planes de gestión, por ello se han establecido una serie de consideraciones como resultado de seminarios y conferencias sobre la materia1 , que pueden ser muy útiles para la realización de planes de gestión:

1. Metodología.
- ¿Es realmente necesario un plan de gestión para el lugar? ¿Por qué?
- ¿Quién va a elaborar el plan? ¿Quién va a ser el responsable?
- ¿Por qué es importante el lugar? (valor natural y contexto socioeconómico)
- ¿Cuáles son sus principales amenazas?
- ¿Qué es lo que se quiere conseguir?
- ¿Cómo se pretende conseguirlo y con qué calendario preciso?
- ¿Cuánto va a costar? ¿Será capaz de optimizar los beneficios para la conservación de la naturaleza?

2. Objetivos.
Los objetivos del plan de gestión del lugar deben responder a las necesidades ecológicas de los hábitats naturales y especies que tienen una presencia significativa en ese espacio para que su estado de conservación sea favorable. Tienen que ser lo más claros posible, realistas, cuantificados y manejables.

- ¿Cuál es el estado de conservación favorable para cada tipo de hábitat y especies presentes en el lugar?
- ¿Cómo contribuye a la integridad del lugar y a la coherencia de la red?
- ¿Se evalúa de forma dinámica de acuerdo con la evolución del estado de conservación de esos hábitats o especies?

3. Consulta y ejecución.
Se trata de una parte fundamental del proceso de elaboración de un plan de gestión que requiere un planteamiento multidisciplinar y profesional.
- ¿Se han identificado los agentes locales?
- ¿Se les ha hecho participar según un enfoque ascendente?
- ¿En qué momento se les ha hecho intervenir?

4. Seguimiento y evaluación.
Esta es una de las partes más importantes del plan, sobre todo para determinar si se han conseguido los resultados previstos. Al igual que los objetivos del plan de gestión, el seguimiento debe ser claro y haberse establecido con precisión, y debe incluir un análisis de los aspectos financieros.

En el caso de España, la obligación de tomar medidas de conservación  en los espacios de la Red Natura 2000 la establece el apartado 1 del artículo 45 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. Dispone que “respecto de las Zonas Especiales de Conservación y las Zonas de Especial Protección para las Aves, las Comunidades autónomas fijarán las medidas de conservación necesarias, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales y de las especies presentes en tales áreas”, que implicarán “adecuados planes o instrumentos de gestión…”. Como marco orientativo para la planificación y la gestión de los espacios Red Natura 2000, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, establece en su apartado 3 del artículo 41, que el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, con la participación de las Comunidades Autónomas, debe elaborar unas Directrices de conservación de la Red Natura 2000.

En estas Directrices se marcan unos principios que hay que cumplir y se establece que el instrumento de gestión contendrá, al menos:
- Delimitación geográfica de su ámbito territorial.
- Diagnóstico de los elementos de la biodiversidad de interés comunitario presentes en el lugar:
            1. Estado de conservación
            2. Presiones y amenazas.
            3. Objetivos explícitos de conservación y/o restauración,
            4. Actividades de gestión para la consecución de esos objetivos,
            5. Seguimiento y evaluación.
- Valoración económica y las prioridades de la gestión.

Adicionalmente, los instrumentos de gestión podrán incorporar, en su caso, aspectos relacionados con la zonificación espacial o referidos a la coherencia de la Red, así como mecanismos contractuales que pudieran establecerse.

Corresponde a la Comunidad Autónoma, a través de la Consejería competente en materia de medio ambiente, y posteriormente, a los órganos gestores y asesores  la administración y gestión general de los Espacios Naturales Protegidos de la comunidad autónoma.

3.1. PLANES DE GESTIÓN EN LA PRÁCTICA.

            En la actualidad se han aprobado pocos planes de gestión de los espacios de las Red Natura 2000, algunos durante su situación como LIC pero la gran mayoría aprobados en el momento de declaración del espacio como ZEC o ZEPA, o posteriormente, incumpliendo lo dictado en el apartado 3 del artículo 42 de la Ley 47/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad:  “Una vez aprobadas o ampliadas las listas de Lugares de Importancia Comunitaria por la Comisión Europea, éstos serán declarados por las Comunidades autónomas correspondientes como Zonas Especiales de Conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, junto con la aprobación del correspondiente plan o instrumento de gestión”.

Las áreas declaradas como espacios de la Red Natura 2000 pueden encontrarse en dos circunstancias:
- La gestión se realiza a través de los instrumentos de gestión y planificación de otros espacios naturales protegidos como puede ser PORN, PRUG y PDS2 .
- No cuenta con instrumentos de gestión aprobados anteriormente y requiere de la aprobación de un plan de gestión.

3.1.1. GESTIÓN A TRAVÉS DE INSTRUMENTOS NO ESPECÍFICOS.

La integración de los espacios Natura 2000 en la legislación de las comunidades autónomas, se produce en Andalucía a través de la Ley 18/2003, de 29 de diciembre, por la que se aprueban medidas fiscales y administrativas que modifica el artículo 2 de la Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía y se establecen medidas adicionales para su protección. En el apartado 2 del artículo 121 se establece que en el ámbito territorial de un espacio natural protegido podrán coexistir varios de los regímenes de protección, si así lo requieren sus características particulares y resulta necesario para la plena consecución de sus objetivos, debiéndose en tales casos establecer las medidas necesarias que aseguren la compatibilidad de los mismos. Y en el supuesto de que la delimitación de la Zona de Especial Protección para las Aves o Zona Especial de Conservación coincidiese con el ámbito territorial de cualquier otro espacio natural a proteger, el procedimiento y competencia para su declaración y el régimen de protección y gestión será el previsto en la normativa vigente para la correspondiente figura declarativa, sin perjuicio de su necesaria identificación como Zona de Importancia Comunitaria y de determinar su régimen de protección de acuerdo con las exigencias y objetivos comunitarios.
En relación a las bases para la gestión proporcionadas por el PORN, la gestión de los lugares Natura 2000 en el territorio debe partir, en cualquier caso, de un conocimiento exhaustivo de los valores existentes y objeto de conservación respecto a la Directiva Hábitats. Esta labor de diagnóstico previo ya se ha realizado, por una parte, por el órgano encargado del proceso de identificación de lugares, mientras que el propio PORN, asimismo, recoge de forma detallada un “Diagnóstico de los recursos naturales, los ecosistemas y los paisajes”, que desde una perspectiva más o menos particular analiza el estado de conservación de determinados ambientes y especies, y las causas, favorables y desfavorables, que lo han motivado. Aunque en algunos casos este diagnóstico sea plenamente aplicable a determinados hábitats y especies de interés comunitario, no podemos considerarlo un análisis plenamente válido desde el punto de vista de las necesidades de gestión globales de la Red Natura en el territorio, que precisaría de una perspectiva más detallada en la mayoría de los casos3 .
Este tipo de gestión puede acarrear diferentes inconvenientes como:
- Compatibilizar la zonificación preexistente, por ejemplo, en el caso en que la zonificación del espacio Red Natura 2000 se realizase sobre una Espacio Natural Protegido declaración anteriormente. Se pueden producir las siguientes posibilidades:

Elaboración propia.  Posibles escenarios de relación entre un espacio natural protegido y una ZEC/ZEPA.
- Reticencia por parte de las Administraciones competentes en declarar un plan de gestión especial para los espacios Red Natura, al declarar que el área donde se encuentran esos espacios ya cuenta con instrumentos de gestión.
-  Los instrumentos de gestión con los que cuentan los espacios naturales protegidos de carácter nacional o autonómico, en ocasiones no cuentan con las medidas de protección específicas para la conservación de hábitats y especies de interés comunitario.
- Adquisición de competencias sobre más territorio de las organizaciones administrativas del ENP en los casos 1 y 4.
- La planificación de los instrumentos de gestión del ENP a veces no abarcar la totalidad de las ZEC o ZEPA.
- En cualquiera de los casos sería necesario realizar un nuevo procedimiento de tramitación de los planes en los que participaran todos los agentes implicados.
Frente a estos inconvenientes se pueden plantear diferentes soluciones:

- Establecer la relación de estas zonas con el régimen de los PORN que existan o puedan redactarse en un futuro.
- Utilizar la figura de PORN en los casos 1 al 4, ampliando sus previsiones o su ámbito de aplicación para asegurar los objetivos de conservación de las Directivas.
- Regular la integración de las medidas de ordenación y gestión de las ZEC y LIC con las figuras existentes (PORN y planes de conservación de especies y hábitats).
- Procurará armonizar ambas y no realizar una superposición que complique la gestión, siempre que la zonificación resultante cumpla con los objetivos de conservación de la Red Natura.
- Incluir las normas mínimas de participación para la tramitación de los planes.
Es necesario contar con unas directrices que marquen qué decisiones deben tomarse en estos casos, ya que son situaciones complicadas de resolver que van a producirse en multitud de áreas y que pueden llegar a deteriorar la coherencia ecológica entre los espacios.

3.1.2. GESTIÓN DE LOS ESPACIOS A TRAVÉS DE NUEVOS PLANES.

Cuando el espacio Red Natura 2000 no coincide con un espacio natural protegido ya declarado y que contenga su propio plan de gestión, es necesaria, aunque no obligatoria, la redacción de un plan de gestión adecuado a sus necesidades. Las características que debe de contener este documento las hemos comentado en páginas anteriores pero hay que decir que  estas determinaciones no se están cumpliendo en la práctica.
            En la mayoría de los casos estos planes vienen a complementar o incluso son exactamente los mismos que aquellos que fueron aprobados anteriormente como medida de gestión y conservación del LIC. En la práctica nos encontramos con tipos de planes de gestión para LIC muy diferentes; algunos de estos planes son tan completos como los propios de las ZEC, cuentan con un inventario y diagnóstico previo, plan de actuación, cronograma, presupuesto, programa de seguimiento, etc. Estos planes cuentan con todos los requerimientos necesarios para la gestión de una ZEC, así que el único paso que habría que hacer es su aprobación en el momento de declaración del espacio como ZEC. Un ejemplo de esta situación se da en el Plan de Gestión del LIC-ZEPA “Lagunas del Canal de Castilla” 4. En cambio, otros planes de gestión como los aprobados en la Comunidad Autónoma Balear5 simplemente se basan en la regulación de manera poco específica de  determinadas actividades, principalmente en el ámbito de zonas marinas, entre ellas el tránsito marino, la pesca, el fondeo, el buceo, etc.; No menciona ningún tipo de seguimiento de las actividades ni de la evolución de las niveles ecológico sino que atribuye la inspección, la vigilancia y el control, a las administraciones y organismos que lo tengan atribuidos6 .
Como posible solución a estas deficiencias se podría realizar una comparativa de asimilación entre los LIC que posteriormente van a ser declarados como ZEC y las figuras de protección de espacios naturales protegidos  ya existentes en la Comunidad Autónoma. Esto ayudará a aportar experiencia en la gestión de estos nuevos espacios, conocer el grado de protección que deben de tener, saber cuántos recursos tanto financieros como humanos se necesitan para ese espacio, qué tipo de organización administrativa  es la más adecuada para llevar ese cometido, etc.

Muchas de las deficiencias de los planes de gestión salen a relucir a través de colectivos que aportan sus conocimientos durante el periodo de alegaciones. Algunas de las alegaciones de los planes de gestión consultados7 con las siguientes:
- Carecer de objetivos de conservación para cada una de las especies y hábitats por las que el espacio protegido se declaró ZEPA o ZEC y se propuso como LIC.
- No se produce justificación de la zonificación. En ocasiones la zonificación que se presenta poco tiene que ver con las especies que se encuentran en la zona. La zonificación parece responder al intento de permitir una serie de usos e instalaciones independientemente de que sean compatibles o no con los objetivos de conservación de las especies y hábitats.
- En el caso concreto del plan de gestión del ZEC de Cuencas y Encinares de los Ríos Alberche y Cofio no se menciona especies tan importantes como el lince ibérico, a pesar de ser una de las especies por las que el espacio protegido se propuso como LIC. Tampoco se hace mención alguna a especies como el conejo o la perdiz que sin estar incluidas en las diferentes Directivas, su conservación es esencial para la supervivencia, de especies como el águila imperial y el propio lince.
- En cuanto a la participación pública, en la mayoría de los casos se alega un periodo de tiempo muy corto, el de un mes, para valorar un documento tan complejo de las características del mismo.
- No se describen las artes de pesca o caza empleadas, ni se especifican qué artes o actividades se permiten, limitan o prohíben en las diferentes zonas.
- No existe regulación de las actividades que pueden realizarse fuera de los límites del espacio natural, pudiendo producir efectos negativos en el área protegida.