EL SECTOR COOPERATIVO EN EL MERCOSUR DURANTE LA PRIMERA DÉCADA DEL SIGLO XXI

4. Uruguay
4.1. El Instituto Nacional de Cooperativismo (INACOOP)

El Instituto Nacional de Cooperativismo (INACOOP) fue creado como persona jurídica de derecho público no estatal, por el artículo 186 de la Ley General de Cooperativas 18.407, del 24 de octubre de 2008, siendo su función la de “proponer, asesorar y ejecutar la política nacional de cooperativismo (…) promoviendo el desarrollo económico, social y cultural del sector cooperativo y su inserción en el desarrollo del país” (www.inacoop.org.uy).
Sus atribuciones -emanadas de la mencionada Ley-, se relacionan con “el asesoramiento al Estado, la promoción de los principios y valores de la cooperación, la formulación y evaluación de planes de desarrollo cooperativo, el desarrollo de procesos asociativos, integradores y participativos entre las cooperativas, así como  la coordinación e implementación de investigaciones, creando un sistema nacional de información de carácter público sobre el sector”.
Sus responsabilidades incluyen también el impulso a la “formación de los cooperativistas para la gestión socio empresarial, el fomento de la enseñanza del cooperativismo en todos los niveles de la educación pública y privada”, la evaluación de la incidencia del cooperativismo en la economía y en la sociedad, la comunicación pública de la temática cooperativa y el impulso, investigación y propuestas para el desarrollo de procesos asociativos e integradores, considerando las diversas manifestaciones de la economía social y solidaria” (www.inacoop.org.uy).
El INACOOP cumple con su labor mediante dos herramientas fundamentales, por un lado el Fondo de Promoción y Educación (FOMCOOP) y por otro,  el Fondo Rotatorio Especial (FRECOOP) destinado a financiar proyectos enfocados al desarrollo cooperativo. Ambos Fondos surgen de aportes mixtos por parte del Estado y las propias cooperativas (prestación anual a través del paratributo creado para esos fines).
El Instituto Nacional del Cooperativismo está integrado por un Directorio de cinco miembros, formado por tres delegados del Poder Ejecutivo y dos delegados del sector cooperativo propuestos por la Confederación Uruguaya de Entidades Cooperativas (www.inacoop.org.uy).
La elaboración y desarrollo de programas y políticas de fomento al sector cooperativo por parte de INACOOP en tanto organismo encargado de tales funciones, es muy acotado. Su reciente creación y la falta de una estructura previa dan cuenta de esta situación.
Con anterioridad a esta institución Uruguay no contaba con un organismo central público encargado de la articulación, regulación y promoción del sector cooperativo. Cada modalidad cooperativa tenía sus organismos de contralor por parte del Estado, concentrados en la Auditoría Interna de la Nación, organismo dependiente del Ministerio de Economía y finanzas.
De esta manera, en el caso uruguayo los ministerios respectivos, según modalidad, tenían algún tipo de injerencia en el contralor cooperativo: las cooperativas de Vivienda estaban controladas por el Ministerio homónimo; las de Consumo por la Auditoría Interna y por los organismos encargados de controlar el expendio de comestible (Bromatología municipal); o las de salud, por el ministerio respectivo (Bertullo, 2003:67).
Pese a la ausencia de un organismo público con atribuciones de fomento, Soria,  Dabezies y  Martí (2006)  mencionan que algunos elementos en la legislación han oficiado en esa dirección, aunque mitigados por las voluntades políticas de las distintas administraciones, y debilitados por la escasez de recursos. Este es el caso de la Ley de Viviendas de 1968 que determina un estímulo para el desarrollo de esta modalidad, y del Plan Nacional de Silos que a través del Fondo Nacional de Silos otorga participación a las cooperativas agropecuarias (Cibils y Sarachu, 2007:142).
En base a esta realidad, Rodriguez,Soria,  Dabezies y  Martí (2006) caracterizan los impulsos de la legislación nacional en el área de la promoción como “espasmódicos, registrándose en distintos momentos y con distinto grado de profundidad según la modalidad, (...) hecho que guarda estrecha relación con la ausencia de una política nacional”.
A su vez, con anterioridad a la promulgación de la Ley de Cooperativas de 2008 y a la creación del INACOOP, los programas públicos de fomento, asistencia técnica y capacitación en Uruguay no distinguían a las cooperativas como un actor social y económico específico, por lo cual estas competían en igualdad de condiciones con otras empresas. Las excepciones eran muy puntuales y no diferían del tratamiento público otorgado a las Pequeñas y Medianas Empresas. En particular, fueron las administraciones comunales y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social quienes promovieron acciones en este sentido hacia las cooperativas con cierto nivel de especificidad (Rodriguez, Soria,  Dabezies y  Martí, 2006).
Los citados autores reconocen la relevancia de la creación -a instancias del gobierno de Tabaré Vázquez (2005-2010)-, del Ministerio de Desarrollo Social en el año 2005. Su importancia radica en que a través de la implementación del Plan de Asistencia Nacional para la Emergencia Social, y específicamente mediante el programa de creación de empleo “Trabajo por Uruguay,” se presenta una clara oportunidad para la introducción de  lineamientos en torno a la herramienta asociativa como forma de generación de puestos de trabajo. En forma similar a lo que ocurrió en Argentina, las nuevas autoridades uruguayas perciben al sector cooperativo como un valioso instrumento para la “generación de empleo e integración social” (Rodriguez, Soria,  Dabezies y Martí, 2006:90).
El ansiado nuevo régimen jurídico para las cooperativas en Uruguay fue aprobado por unanimidad, dando paso a la  Ley General de Cooperativas, promulgada por el Poder Ejecutivo el 24 de octubre de 2008. Como se adelantara previamente, esta Ley vino a enfrentar grandes obstáculos para el crecimiento y desarrollo del sector cooperativo uruguayo. Entre sus principales contribuciones, Moreno (2009:76-78) rescata las siguientes:

• Claridad Conceptual: La ley aporta elementos conceptuales que hacen a la esencia de la figura cooperativa, se recoge el concepto de cooperativa aportado por la ACI y  la O.I.T., y se consagran como fuente de derecho los principios universales del cooperativismo formulados por la ACI en Manchester 1995. Se define al acto cooperativo ampliando su alcance al contemplar “no sólo aquellos actos realizados entre las cooperativas y sus socios, sino también por éstas y los socios de las cooperativas socias o por las propias cooperativas cuando estuviesen asociadas, siempre y cuando se realicen en cumplimiento del objeto social y su función económica sea la ayuda mutua.”
• Autonomía del Derecho Cooperativo: se diferencia a las cooperativas de las empresas capitalistas tradicionales, y se consagra la autonomía del derecho cooperativo.
• Políticas de Promoción: El artículo 185 establece que “El Estado promoverá la aprobación de políticas públicas orientadas al sector cooperativo y de la economía social en general, facilitará el acceso a fuentes de financiamiento públicas y privadas y brindará apoyo a los ministerios y áreas en todo programa que sean compatibles con los contenidos en los planes de desarrollo cooperativo”.        Más allá de esta definición programática, Moreno (2009) considera la creación del           Instituto Nacional de Cooperativismo (I.NA.COOP.) - y su vinculación con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social- como garantía de la misma.
• Contralor: se produce una concentración de atribuciones en la Auditoría Interna de la Nación, por lo que los distintos ministerios relacionados con las cooperativas pierden su competencia sobre ellas, a excepción de las cooperativas sociales que son controladas por el Ministerio de Desarrollo Social.

Sin lugar a dudas el sector cooperativo uruguayo en conjunción con el Estado, han dado pasos importantes hacia la consolidación y el desarrollo armónico y sustentable del sector, sin embargo, es indiscutible también que ambos tienen un largo camino que recorrer.