MODELO DE DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL PARA LA DIVERSIFICACIÓN DE LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA Y LA ARTICULACIÓN DEL TEJIDO EMPRESARIAL EN BAJA CALIFORNIA SUR

POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO DE BAJA CALIFORNIA SUR.

I.1. Marco Referencial de las Políticas de Desarrollo Local.

I.1.1. Antecedentes y Aspectos Generales.

De manera amplia, es posible aseverar que la teoría del desarrollo local comienza a gestarse en los años ochenta y su aplicación responde –básicamente- a las siguientes circunstancias:

• El cambio en la formación e integración de los mercados a nivel nacional e internacional.
• Los efectos del proceso de globalización de la economía mundial.
• La irrupción, incremento y economías de escala en las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones.
• Los cambios económicos, sociales, culturales, tecnológicos y ambientales que han generado un nuevo impulso al desarrollo económico, el cual se orienta –principalmente- al papel que juegan los agentes locales en el mismo.

En general, el desarrollo local constituye un nuevo enfoque basado y fundamentado  en el aprovechamiento de los recursos con que se cuenta en una zona o región. Realizando un análisis de las diferentes posiciones que existen en cuanto al desarrollo local, se debe tomar en consideración lo expresado por Vázquez Barquero quien lo define como:

Un proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que conduce a una mejora en el nivel de vida de la población local, en las que se pueden identificar tres dimensiones: una económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados; otra, sociocultural, en la que los valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y, finalmente, una dimensión político-administrativa, en que las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlo e interferencias externas e impulsar el desarrollo local. (Vázquez Barquero, 2005, pág. 2).

Tomando como base los conceptos referidos  por Vázquez Barquero, se puede establecer que el desarrollo económico local, para el caso que nos ocupa en este proyecto de investigación, implica un proceso en el que un gobierno local (llámese estados y municipios) pueda impulsar y/o concertar con el sector privado y con todos los agentes sociales (incluyendo los otros niveles de gobierno), iniciativas de proyectos conjuntos tendientes a generar y fortalecer sus propias dinámicas, mediante la promoción de actividades de índole económica y/o social con un objetivo previamente definido; para ello es preciso no solo reestructurar el sistema económico, sino también ajustar el modelo institucional, cultural y social de cada territorio a los cambios del entorno y de la competencia.

El análisis del concepto “Desarrollo Local” se remonta a los inicios de década de los años ochenta, cuando se introduce -por primera vez- la noción de localidad en la Teoría del Desarrollo, surgiendo así el modelo de desarrollo “desde abajo” o modelo de “Desarrollo Local Endógeno”, según el cual el crecimiento se lleva a cabo aprovechando el conjunto de recursos humanos  y materiales propios de una zona determinada.  Aun cuando el modelo surge como alternativa al modelo “desde arriba” (o de concentración/difusión), ambos modelos presentan un elevado grado de compatibilidad, por lo que es necesario incorporar ambos elementos en el proceso de desarrollo local. De esta manera, el modelo de desarrollo local presentaría las siguientes características (Pike et al, 2011):

• El territorio es un agente de transformación social y no simplemente un soporte físico del desarrollo; del espacio funcional al espacio activo.
• El desarrollo potencial de una zona depende de sus propios recursos.
• Ofrece una perspectiva, además de territorial (y no funcional), microeconómica (y no macroeconómica) y de producto (no sectorial).
• Se muestra relevante el protagonismo y actuación de las administraciones públicas, sobre todo de la local, pero también de la regional y central.
• Es necesaria la actuación conjunta de los gestores públicos y los agentes privados, a través de una interacción colectiva.

El desarrollo local es un proceso orientado por la acción de los actores, por lo que rara vez se presenta de manera espontánea de un territorio (OCDE, 2004).  Si bien la teoría del Desarrollo Local no tiene una estructura monolítica y admite una variedad de enfoques, su corriente latinoamericana pone énfasis en los procesos endógenos referidos a la capacidad de los actores locales para definir sus políticas de desarrollo aprovechando las oportunidades externas e internas del territorio; desde un punto de vista económico, la creación de un entorno productivo que favorezca este proceso, es el objetivo fundamental de las iniciativas del desarrollo local.  Es por esto que –necesariamente- dichas iniciativas incluyen las políticas públicas relacionadas, poniendo mucho énfasis en un acuerdo entre los sectores público y privado y la necesidad de liderazgos compartidos (Boisier, 2005).

Otros especialistas en el tema, coinciden en resaltar la importancia que tienen los agentes locales en la formulación de las iniciativas para el desarrollo local (Madoery, 2005), para lo cual analizan tres tipos de politicas: las de primera generacion, que se caracterizan por el intento de mejorar el atractivo de la localidad (mejorar infraestructura, captar inversiones, desarrollos de mega proyectos turísticos, etc.); las de segunda generación, que pretenden mejorar la capacidad emprendedora, creación de entornos innovadores y movilizar los recursos exógenos y endógenos disponibles; y las de tercera generación, que se orientan a generar procesos de asociacionismo y de colaboración para el desarrollo.  

Tomando como punto de partida el análisis de los planes de desarrollo económico que se han implementado en BCS en los últimos 20 años, y dado el incipiente y reciente intento de aplicación de un modelo de desarrollo local en el estado, se considera que BCS pudiera ubicarse aun en las políticas de primera generación, las cuales aún están sin consolidar, pero se observa la posibilidad de un intento por avanzar a las políticas de segunda generación.

Es importante destacar, que la aplicación de políticas públicas basadas en el modelo de desarrollo económico local, deben (necesariamente) incluir una visión estratégica de desarrollo a largo plazo, por lo que se trata de políticas que requieren de la modernización en tres aspectos:

• “La modernización de empresas y localizaciones. Si bien la dinámica propia de los mercados desempeña un papel central en la creación de espacios económicos y complejos (clusters) industriales, la transformación de las estructuras económicas orientadas hacia la competitividad de las empresas y localizaciones exige una política proactiva de creación de externalidades territoriales positivas.  Es decir, la creación de entornos territoriales favorables a la innovación y desarrollo productivo no deriva espontáneamente de las fuerzas del mercado, sino que es resultado de decisiones políticas. Por ello se dice que la región o el territorio pasan a convertirse en actores fundamentales del desarrollo económico.
• La modernización de las administraciones públicas. Constituye una respuesta a los problemas de eficiencia y eficacia de la gestión político–administrativa. Por ello, cuando se presenta una crisis fiscal en las entidades públicas, estas se obligan a racionalizar la organización administrativa y la oferta de servicios en desmedro del desarrollo local. Asimismo, la prestación de bienes y servicios públicos de carácter económico, supera a menudo las competencias y capacidades de determinados municipios.  Por otra parte, la interrelación de los centros urbanos con su entorno da origen a incentivos para fortalecer las relaciones de coordinación y cooperación.  En suma, la regionalización de las funciones permite obtener economías de escala territoriales, facilitando la formulación de modelos estratégicos de desarrollo local.
• La modernización de la gestión política. Tiene lugar en el marco de la revisión de los instrumentos estatales tradicionales y de la reorganización de las relaciones entre actores públicos y privados.  En este contexto, los servicios de mediación y moderación pasan a ser un elemento cada vez más importante dentro de las prestaciones de las instituciones políticas, ya que para alcanzar el desarrollo económico local es necesario gestionar políticamente el cambio estructural en cada ámbito territorial (Von Haldenwang, 2000).

Las políticas de desarrollo local cumplen una función muy importante en los procesos de desarrollo económico, ya que actúan como catalizador de los mecanismos de interacción a través de las iniciativas locales, otorgan un importante papel a las empresas, a las organizaciones, a las instituciones locales en los procesos de crecimiento y cambio estructural en los que se trata de impulsar un proceso de desarrollo económico de “abajo hacia arriba”.

Madoery (2005) señala algunos aspectos comunes de las experiencias de los modelos de desarrollo local que se han aplicado en Europa y algunos países de América latina, entre los que sobresalen los siguientes:

• El territorio es concebido como un conjunto organizado de agentes y de instituciones (tanto públicas como privadas, del sector científico-tecnológico, organizaciones gremiales, etc.) y recursos que interactúan dialécticamente con el entorno.
• Se remarca la importancia de la calidad, dotación, y orientación de las infraestructuras básicas y los servicios avanzados de apoyo a la producción existentes en el entorno territorial.
• Se rescata la importancia de los factores históricos, sociales, institucionales y ambientales sobre el proceso de transformación socioeconómica de un territorio.
• Se adoptan nuevos modelos de organización y gestión en las organizaciones competitivas, donde se impulsa la flexibilidad y la descentralización operativa, favoreciendo la constitución de “unidades estratégicas” de actuación y negocios.
• Otro que marca la diferencia de las políticas tradicionales (desde arriba) y las políticas de desarrollo económico local, lo constituyen las iniciativas que se proponen mejorar los aspectos cualitativos del desarrollo, es decir aquellas que están orientadas a estimular la capacidad empresarial y organizativa del territorio y que se orientan a la capacitación de los recursos humanos, el desarrollo tecnológico, innovación empresarial, capacidad emprendedora y la asociatividad de los actores de desarrollo económico.

I.1.2. Políticas de Desarrollo Local en América Latina.
Para comprender –de mejor manera- que es lo que caracteriza al Desarrollo Local (DL), respecto de las Políticas Tradicionales de Desarrollo (PTD) que se han aplicado en América Latina, en particular en México, conviene describir –de manera sucinta- las principales diferencias entre ambos conceptos.  En la PTD, el enfoque se da por medio de una relación vertical de arriba hacia abajo; de esta manera, las decisiones sobre las políticas y la gestión de los programas de desarrollo viene desde arriba (con el gobierno federal como responsable), a diferencia del DL en el cual se proponen proyectos desde el nivel territorial (siendo los municipios la instancia político administrativa que le compete este ámbito de acción), es decir desde abajo hacia arriba; esto implica una administración del desarrollo descentralizada y horizontal, entre los diferentes actores públicos y privados.  En general, la PTD se enfoca en lo sectorial, priorizando los sectores que podrían ser importantes para llevar adelante los planes, políticas y programas de desarrollo nacionales.  Por su parte, el DL propicia el desarrollo a partir de la realidad, las necesidades, vocaciones y ventajas de un territorio, promoviendo –de manera progresiva- la utilización de las potencialidades económicas de una zona.
En definitiva, a nivel federal el gobierno gestiona recursos y promueve programas de fomento, subsidios y estímulos de diversa índole, como mecanismos de impulso de las actividades económicas.  En cambio, los gobiernos locales buscan generar las condiciones más idóneas para el desarrollo de las actividades económicas emplazadas o con potencial en su territorio.  En general, el enfoque del DEL genera las siguientes ventajas respeto de las Políticas Tradicionales de Desarrollo:

1. A nivel social, fortalece a la sociedad a partir de la generación o fomento del diálogo social.
2. Contribuye a la transparencia y responsabilidad de las instituciones públicas (entendiendo como tal a los tres niveles de gobierno en México).
3. A nivel económico, al fomentar la actividad económica en un territorio, permite que las estrategias sean ajustadas y dependientes de las características de cada espacio (determinación y uso de la ventaja competitiva y el potencial de recursos).
4. Genera empleos y mejora su calidad, al involucrar de manera activa a las instituciones que conforman el tejido social en los territorios (municipales).

Pero también es necesario referir algunas desventajas que presentan los modelos de DEL (respecto de los PTD), tales como:

1. La agenda del DEL –al ser concertada- requiere de más tiempo para su formulación; por lo tanto, la visión común del desarrollo que pueden llegar a tener los diferentes actores económicos y sociales de un territorio, puede llegar a tener un elevado costo.
2. La canalización de las demandas que presentan los diferentes sectores o grupos sociales, a veces resulta difícil de resumir o concretizar en acciones o servicios específicos para responder a esas demandas.
3. Al diseminarse la política económica según las necesidades territoriales, existe el riesgo de perder su control a nivel nacional.

En general, un elemento adicional a considerar en la planeación de la estrategia de DEL, es la comparación que realiza (Pike et al., 2011) respecto de los elementos o factores caracterizan a las estrategias DEL (abajo-arriba) respecto de las Políticas Tradicionales de Desarrollo (arriba-abajo), lo que permite identificar cinco diferencias,  mismas que se presentan a continuación.
Tal como lo refieren diversos autores (Noguera et al, 2009; Sanchis Palacios y Joan, 2009; Berumen, 2006; Vázquez Barquero, 2005), existen múltiples y variadas razones por las cuales han fracasado las políticas tradicionales de desarrollo regional y local, entre las principales que se aplicaron a los países de América Latina en general y en particular a México están: las políticas territoriales  de desarrollo y fomento productivo, la reproducción de políticas estandarizadas y la inexistencia de un marco legal que permita la aplicación de una política económica a nivel local.
i)  Respecto de las políticas territoriales  de desarrollo y fomento productivo, en el pasado estas correspondían (casi exclusivamente) a esferas de intervención del estado (nivel central), las cuales eran implementadas a través de modelos de gestión jerárquicos tradicionales, mismos que (en la mayoría de los países de América Latina) han sido estructurados en torno a dos grandes ejes: el primer eje se orientaba a la dotación de infraestructura, como una estrategia sostenible de desarrollo (se asumía que por sí sola generaría empleos e ingresos) y que, de acuerdo a diversos estudios, en la realidad no dieron los rendimientos esperados; el segundo eje, fueron las políticas de “top down” basados en los procesos de industrialización, ya que las iniciativas territoriales para el fomento productivo y las políticas de desarrollo, se orientaban por medio de subvenciones a las regiones periféricas, esto con la finalidad de lograr “un desarrollo regional equilibrado”. Sin embargo, en la mayoría de los casos, las inadecuadas estructuras económicas e institucionales a nivel local, presentaron una barrera a la creación de redes locales de proveedores a estas grandes empresas “importadas” (mediante paquetes de incentivos ofrecidos por los gobiernos locales); como consecuencia, estos enclaves industriales permanecieron al margen de sus entornos locales y no lograron incentivar y articular a las empresas locales hacia este modelo. Es así como las políticas tradicionales de desarrollo (fundamentadas en estos dos grandes ejes) no generaron los resultados esperados, más bien propiciaron grandes desequilibrios factoriales a las economías en cuestión si:
La fuerte inversión en infraestructura, con poco o ningún énfasis en otros factores de desarrollo como son el apoyo a las empresas locales, la mejora de recursos locales o la difusión o asimilación de tecnología, a menudo solo han creado una accesibilidad imperfecta a los mercados.  Allí donde las empresas locales, como resultado de sus bajos niveles de competitividad, han luchado para ganar terreno en los mercados exteriores, empresas externas más competitivas han obtenido mayores beneficios derivados de la mayor accesibilidad a las regiones más atrasadas, ganado una mayor cuota de aquellos mercados, expulsando a muchas empresas locales fuera de sus negocios.  En muchas ocasiones, en lugar de dinamizar su entorno y fomentar los efectos multiplicadores, estos grandes claves industriales, solo atraídos por incentivos y subsidios, han favorecido una mayor dependencia de los actores económicos externos. (Pike et al., 2011).
ii)  La reproducción de políticas estandarizadas, ha sido otro factor que ha influido de manera notoria en la implementación de las PTD; en general, la tendencia a copiar políticas de desarrollo consideradas como exitosas y buenas prácticas internacionales en diferentes países y regiones, en contextos diversos en cuanto a condiciones económicas, sociales, políticas e institucionales, en la mayoría de las ocasiones han fracasado, por cuanto (en la mayor parte de los casos) fueron transferidas e implementadas –prácticamente- sin modificaciones en diferentes ámbitos regionales o locales, sin considerar el contexto y las características de la economía local.
iii)  La inexistencia de un marco legal que permita la aplicación de una política económica a nivel local, es un elemento adicional que se podría englobar como uno de los factores internos que limita o afecta los resultados de las políticas de desarrollo y que -para el caso de los países de América Latina- se ha convertido en una fuerte limitante. Al no existir un marco regulatorio adecuado, que permita a la política económica local convertirse –realmente- en un instrumento que enfrente, guie o defina los problemas de ajuste y restructuración productiva que la dinámica de la economía va generando, entonces el proceso de desarrollo económico local seguirá dependiendo de políticas económicas centralizadas. Si bien en la actualidad es posible identificar y analizar políticas de desarrollo local con estrategias, objetivos, acciones, métodos de gestión, etc., estas aun no se enmarcan en una política económica de estado, sino que más bien han surgido como respuesta de las localidades (regiones, municipios, etc.) a los problemas que se derivan de los ajustes de las estructuras productivas a la globalización. Por lo tanto, cuando se carece de un marco legal que institucionalice cierta economía para el desarrollo local y asigne los recursos presupuestarios necesarios, así como cierta descentralización a las economías locales, estos gobiernos ven reducida su autonomía de acción, ya que en la mayoría de las ocasiones las metas planeadas a nivel de gobierno federal difieren de las iniciativas de desarrollo local.
Por tanto, para que realmente las políticas de desarrollo económico local puedan resultar exitosas, es necesario que se produzca una sinergia entre las acciones del gobierno federal (de arriba) y los gobiernos locales (abajo); una sinergia que promueva el desarrollo estructural y las acciones de abajo hacia arriba, que surjan de las particularidades y contextos diversos de las economías locales y que estas acciones puedan enmarcarse en las políticas públicas a nivel federal.  Al respecto, es importante destacar que una de las limitaciones de las PTD es que frecuentemente no generan la capacidad para utilizar el potencial de desarrollo local, incluso (en ocasiones) pueden incidir negativamente sobre su propia dinámica y ajustes a la economía local.
Lo más grave podría presentarse si las políticas de desarrollo local únicamente hacen hincapié y parten de iniciativas y actuaciones locales, en tal caso existirá un divorcio o desconexión entre los sistemas productivos locales con los programas de desarrollo y metas sectoriales que se manejan  a nivel nacional; además, se podría caer en el error de pecar de “localistas” y dejar de lado el importante papel que desempeñan la globalización y los factores externos en el ajuste de las estructuras y los sistemas productivos locales. Al respecto, resulta importante destacar que en los  modelos exitosos de desarrollo económico local (Llamazares, Redondo y Berumen, 2011), las políticas DEL otorgan un significativo peso a los factores y recursos exógenos, por cuanto las empresas y economías locales (por simple lógica económica) están integradas en redes de carácter nacional e internacional.  No obstante, a diferencia de las PTD, las políticas DEL introducen elementos o factores internos para el desarrollo, con los que se marca una diferencia al reconocer y otorgar un papel fundamental al territorio y dentro él, a la articulación y coordinación de los actores y agentes del desarrollo económico de una localidad.