MODELO DE DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL PARA LA DIVERSIFICACIÓN DE LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA Y LA ARTICULACIÓN DEL TEJIDO EMPRESARIAL EN BAJA CALIFORNIA SUR

II.6. Actores del Desarrollo Local

La perspectiva del desarrollo local es el resultado de la voluntad de actores sociales, políticos y económicos de intervenir de manera activa en los procesos de desarrollo que se generan en un territorio organizado (Klein, 2005).  Cuando se analizan los procesos de desarrollo local, un elemento primordial a considerar es la negociación y concertación entre los agentes.  En  gran medida el diseño de las estrategias de desarrollo local implica, necesariamente, la identificación de loa actores que intervendrán en dichos procesos.  De acuerdo a Alburquerque (2002), los actores del desarrollo local se pueden clasificar en tres grandes grupos:

• Las instituciones locales y las redes institucionales a las que se articulan (nacionales e internacionales);
• La sociedad civil; es decir la fuerza de trabajo a movilizar en el proceso de desarrollo y el resto de la población (como beneficiaria directa de dicho proceso).
• Las empresas, tanto locales como las que por medio del fomento de las inversiones, eventualmente, puedan instalarse en el territorio.

La forma de articular la concertación entre los “actores”, dependerá del grado de consolidación institucional de cada uno de ellos.  Sin embargo, en la mayor parte de los países, el diseño y aplicación de nuevas políticas y estrategias de desarrollo local suponen, al mismo tiempo, la “creación” de una nueva “institucionalidad” local, capaz de llevar adelante el proyecto de esta manera su adecuado diseño es clave para su viabilidad (Alburquerque, 2007).
Por lo tanto, se está en presencia de la aparición (en muchos países, particularmente de América Latina) de una institucionalidad local, encargada de promover y coordinar el proceso de desarrollo local.
De acuerdo a Barreiro Cavestany (2000), el desempeño de los actores del desarrollo local (como agentes sociales, económicos, institucionales, etc.), se da –simultáneamente- como una causa y una consecuencia del desarrollo del territorio; mismo que está vinculado directamente a la función que cumple el territorio (como espacio delimitado) para cada actor.  Así, por ejemplo, de acuerdo a Barreiro:
Existen actores del desarrollo local, para los que el territorio es solamente una base de operaciones, que pueden encontrar bases territoriales similares y de ahí su tendencia a la alta movilidad geográfica, hasta aquellos que generan fuertes interdependencias y sinergias con los recursos y con otros actores locales. (Barreiro Cavestany, 2000, p. 3).
 Un ejemplo muy ilustrativo en relación al papel que deben desempeñar los actores del desarrollo local, se ubica en la interrogante que plantea este autor: ¿todas las prácticas de los actores locales van en dirección del desarrollo local? refiriendo –a manera de ejemplo- el caso de las grandes empresas “enclavadas” en el espacio local, mismas que–incluso- utilizan recursos humanos que no provienen de la población local o bien que corresponden a decisiones del estado (gobierno) en cuanto a inversiones o instalaciones de equipamiento en el espacio local. "Entre los elementos básicos que permiten definir las iniciativas de desarrollo económico local, resalta la importancia de la movilización y participación de los actores locales, lo cual supone la construcción de un capital social territorial" (Alburquerque, 2007, p. 75).
Por lo tanto, el proceso para implementar estrategias del desarrollo local, requiere de una visión que necesariamente incorpore los siguientes elementos respecto de los actores del desarrollo local:

1. La comprensión de los intereses a corto y largo plazo de un amplio espectro de actores locales.
2. Una percepción clara de los equilibrios existentes en las relaciones  institucionales locales.

• Una conciencia suficiente de los impactos que las tendencias de cambio actual y futuras van a tener sobre el territorio y sobre sus principales actores.

De lo antes enunciado, se desprende que para el impulso a nuevas políticas de desarrollo territorial y local, no es suficiente con mejorar las capacidades gerenciales y de management, sino que también es imprescindible introducir conceptos como los de gobernabilidad y liderazgo, que son factores críticos para enfocar con éxito la transformación y la adaptación que exige el nuevo contexto del desarrollo.
Como ya se estableció anteriormente, una de las condiciones en las que debe apoyarse el proceso de desarrollo local es la concertación, lo que implica un  proceso de negociación entre los diversos actores socioeconómicos, es decir, un proceso de desarrollo que exige la movilización de cada uno de los actores 1 locales con un alto nivel de compromiso por parte de los integrantes de la población; planteamiento que, según García Docampo (2007), reconoce en la colectividad la capacidad de elaborar, programar y asegurar su crecimiento y desarrollo.  Para este autor, el ejercicio colectivo posibilita iniciar y mantener un proceso de desarrollo a largo plazo; por ello, son los actores locales quienes deben ser los protagonistas de las iniciativas de acción.  El desarrollo local requiere la implicación de la sociedad local, por lo que esta sociedad se incorpora como protagonista del proceso intentando generar sinergias a través de su actuación conjunta.  Por ello es importante identificar correctamente a los actores potenciales del desarrollo.
Según Madoery (2007) existen diversos actores en una localidad vinculados de una u otra forma con las dinámicas económicas, entre ellos:

• Los gobiernos locales: llamados a liderar los procesos de desarrollo local.
• Las empresas, de todo tipo y tamaño.
• Los centros de formación y/o capacitación, ya que son los formadores del capital humano de los territorios.
• El Gobierno Central, determinante para la articulación de las dinámicas económicas locales con las nacionales.
• La sociedad civil organizada en distintas expresiones y/o instituciones, como por ejemplo las ONG’s.

La actuación en conjunto de cada uno de los referidos actores es vital para "asegurar mayor eficiencia, eficacia y flexibilidad del funcionamiento, incorporando nuevas formas de organización alejadas del burocratismo y cercanas al territorio" (Alburquerque,          2002, p. 11).  La preparación y consolidación de las competencias estratégicas de las administraciones locales y su capacidad para conocer la realidad económica social y cultural, entre otras, constituyen los elementos claves para la capacidad de aprendizaje.  De los referidos actores locales.
Por tanto, el desarrollo local requiere una concertación institucionalizada entre los actores públicos y privados locales más relevantes, esto con el objetivo de compartir una estrategia de desarrollo común.  En este sentido, Alburquerque (2004) establece que es importante la descentralización, ya que al permitirse la autonomía de los niveles locales, esta descentralización puede constituirse en una herramienta fundamental para el fomento del desarrollo local, por cuanto las autoridades locales se transforman en importantes actores al liderar, muchas veces, las iniciativas e impulsar la movilización y concertación entre otros  actores a fin de impulsar (por ejemplo) el desarrollo económico y la creación de empleo local.  Destaca el autor que, en otras ocasiones son otros los actores de los cuales surgen estas iniciativas, pero pronto requieren la incorporación y participación de los gobiernos locales para obtener el grado de institucionalidad necesaria para continuar su proceso de desarrollo.
El diagrama I.2 muestra los diferentes actores del desarrollo local, mismos que se clasificaron  en tres grupos: los correspondientes a la administración pública, a los organismos privados y a otras instituciones.
El papel de cada uno de estos actores se resume a continuación, sin embargo, la clasificación y el rol que cada uno de ellos tiene sobre el proceso, se presenta en detalle en Alburquerque (2002) e ILPES- CEPAL (1998), entre otros.
1.- Administración Pública.
a) Las autoridades locales.
Este actor es de gran importancia dentro de las estrategias locales, debido a su proximidad con los problemas, inquietudes y necesidades del territorio sobre el que actúa, convirtiéndolo en un actor necesario para la consecución del desarrollo a nivel local, dado que tiene ventajas en el conocimiento de los recursos del territorio y en la gestión local, junto con su control (administrativo) y transparencia.  En muchas ocasiones, las instituciones locales no cuentan con los recursos necesarios para llevar a cabo acciones concretas; sin embargo, considerando la cantidad de infraestructura que manejan, así como de los rápidos efectos que tienen sus decisiones para con su entorno inmediato, es posible que influyan en el cambio de actitudes básicas de la población (Alburquerque, 2003).
En general, la autoridad local (particularmente en el caso de México) son las más adecuadas para despertar el espíritu de iniciativa colectiva e individual, destacar el sentimiento de pertenencia al territorio, y enfatizar que en muchas ocasiones es necesario potenciar y re-dinamizar las actividades tradicionales ya existentes en el territorio.  Por otra parte, García Docampo (2007) aclara que la mayor autonomía y competencias de los municipios en materia de organización, gestión y financiamiento para estimular y mantener el desarrollo local, es un medio de ayudar a la sociedad local a responsabilizarse de sí misma y –de esa manera- aumentar sus posibilidades de encontrar actividades productivas.
Según clasificación de la OCDE, expuesta en ILPES-CEPAL (2011) las acciones para promover el empleo por parte de las autoridades locales pueden dividirse en tres grandes categorías:

• La primera corresponde a actividades que afectan la oferta de los factores necesarios para el establecimiento y/o expansión de las empresas, tales como: la promoción de espacios para localización,  ayuda financiera, formación y educación para estimular las capacidades locales, apoyos en la gestión empresarial, subsidios y estímulos fiscales (del nivel local o municipal), asistencia técnica e información.
• La segunda comprende actividades que ayudan a la creación, apertura o identificación de oportunidades de mercado para las empresas, tales como compras y contrataciones públicas, desarrollo de empresas locales y promoción de nuevas instituciones o empresas privadas que se integren en una cadena de valor (que no solo estimulen la demanda, sino que también tengan positivos efectos sobre el empleo y las finanzas públicas).
• La tercera, y última categoría, incluye actividades que ayudan a la creación del ambiente necesario para el buen desarrollo de las empresas, tales como la promoción de una cultura empresarial favorable al autoempleo, la animación sociocultural, una mayor flexibilidad y accesibilidad administrativa, así como un marco regulatorio e impositivo que favorezca el desarrollo económico.

Como conclusión, se puede afirmar que la principal tarea a realizar por los poderes locales son: el diseño de los programas y actuaciones necesarias para potenciar un desarrollo económico de la comunidad local y establecer un marco que facilite la integración de los actores locales en materia económica.
b) La Administración regional y/o estatal.
La necesidad de un nivel intermedio de planeación regional, que se ubique (administrativa y financieramente) entre el centro y el municipio, es necesario debido a la multiplicación de funciones y a la necesidad de una coordinación territorial entre los municipios, más aun si se considera que en el noroeste de México, las distancias geográficas entre cabeceras municipales es bastante grande.
La realidad indica que no todos los municipios en México tienen la posibilidad de competir en igualdad de condiciones, de ahí la necesidad de un organismo (como los gobiernos estatales) que asuman la coordinación, racionalización y evaluación y ajuste de las estrategias de desarrollo local, a fin de dotarlas de coherencia (social y administrativa) y complementariedad económica.  Tal nivel intermedio, se encarga de diseñar la planificación estratégica de los espacios supramunicipales, así como sus directrices económicas básicas.  Sin la participación de los gobiernos estatales, los programas de desarrollo local están sometidos a restricciones financieras y de competencias que los hacen más difíciles.  Por tanto, no sólo es necesaria la coordinación entre los diferentes niveles estatales y locales, sino también entre la política regional y la nacional.  "Puede darse, por tanto, una eficiente complementariedad entre la atención prioritaria de la administración central a las políticas macroeconómicas, mientras los niveles estatales y locales aumentan su protagonismo en la políticas micro y meso económicas, ambientales y de ordenación del territorio" (Alburquerque, 2002, p. 181).
c) La Administración Central/Federal.
A fines de los años 70, el agotamiento del modelo fordista y, posteriormente, la mayor concientización de las autoridades locales y estatales acerca de su papel en el desarrollo social y económico, así como el surgimiento de nuevas prioridades de carácter nacional, redujeron la presencia del estado en las iniciativas para el desarrollo local.  El objetivo de la descentralización no ha sido otro que dotar a las administraciones estatales, y en ocasiones a las locales, de una mayor autonomía y flexibilidad para que pudieran hacer frente a los problemas que no atendía adecuadamente la administración central (en opinión de las autoridades locales y estatales).  No obstante, ello no implica que al estado no le compete desempeñar ningún papel en el ámbito municipal; por el contrario, el mayor protagonismo de los gobiernos locales, requiere del desempeño de funciones importantes por parte de la administración central (Alburquerque, 2003).  El autor menciona, entre estas funciones, la fijación de una estrategia global de desarrollo, la dotación de infraestructura básica, el establecimiento de un marco jurídico e institucional de carácter nacional, una visión integral de temas ambientales, ayuda financiera para Mi pymes, apoyos para enfrentar las desigualdades sociales, entre otras muchas funciones.
La intervención conjunta de autoridades locales y federales (en el caso de México) es necesaria, sin embargo es difícil determinar una relación óptima entre ellas, variando en función de los factores políticos, económicos y sociales, propios de cada espacio.

2.- Organismos Privados.
a) La empresa
El entorno empresarial es un componente fundamental del desarrollo económico local, puesto que la atracción, impulso, creación o retención de actividades empresariales es una de las mejores formas de alcanzar una economía local saludable y beneficiosa para el entorno local.  "La estrategia de desarrollo económico local, sólo puede hacerse realidad si es protagonizada por los agentes encargados de las actividades productivas, es decir, los empresarios" (Alburquerque, 2002, p. 186).  Debe tenerse en cuenta que es en el sector privado donde se encuentra la mayor parte de los capitales disponibles; de esta manera,  la comunidad local, a través de las autoridades municipales o estatales, debe intentar influir sobre la utilización de esos capitales, esto con el objetivo de  fortalecer la capacidad de crecimiento económico y de creación de empresas a nivel local.
Especial énfasis debe ponerse sobre las Pymes y las microempresas para impulsar el crecimiento económico, la creación de empleo y –consecuentemente- su impacto en la calidad de vida de las comunidades.  Por ello, debería existir un estudio concienzudo de sus principales problemáticas, aspiraciones y limitaciones e intentar dar solución mediante la creación de un entorno favorable a la creación, desarrollo y crecimiento de tal sector.  Es necesario así, un estímulo para el surgimiento de capacidades innovadoras empresariales.  En este punto, la coordinación de acciones y el impulso de programas de fomento económico entre los gobiernos federal, estatal y los gobiernos locales, aparece como una buena herramienta de impulso económico a nivel local.
b) Otros actores privados
En el interior de las regiones conviven estructuras diferenciadas en lo económico, cultural y social; por ello es necesaria la búsqueda de participación y creciente colaboración de la colectividad, a fin de que se expresen las carencias y necesidades reales de los territorios, fomentando con ello la motivación en la búsqueda de objetivos comunes y el consenso local.  En este sentido, son también actores significativos para el desarrollo local entidades sociales y económicas que son independientes en su toma de decisiones, que representan a grupos sociales y/o económicos con intereses comunes, pero que –al final de cuentas- tienen impacto en el desarrollo local; actores como los sindicatos, los organismos del sistema financiero local, colegios profesionales, cámaras de comercio o las asociaciones de diverso tipo con una amplia base local, juegan un papel de fomento del compromiso de la población en las actividades de revitalización de los territorios, incrementando y canalizando la participación de la población en la vida socioeconómica y cultural de los municipios.

3.- Otras Instituciones.
a) Las agencias de desarrollo local.
Han nacido como consecuencia del fracaso de los poderes públicos estatales en la lucha contra el desempleo, especialmente, después de la crisis de los años 70.  "En términos generales, las agencias de desarrollo pueden ser definidas como el eje sobre el que pivotan las acciones de promoción de la economía de su zona, siendo capaces de catalizar y canalizar los intereses de la comunidad y de identificar las estrategias innovadoras que precisa el sistema productivo del conjunto local" (ILPES-CEPAL, 1998, p. 86).  Entre las funciones que la literatura detalla respecto de las agencias de desarrollo local, se encuentran: el diagnóstico e identificación de las fortalezas y debilidades de la zona; promoción de empleo y de nuevas actividades económicas; apoyo y asesoramiento a las nuevas iniciativas que surjan; estímulo de la participación y de la sensibilización de todos los actores en proyectos comunales; coordinación de políticas y recursos; formación para el empleo y marketing del entorno local (Alburquerque, 1998).  En cuanto a la tipología de agencias del desarrollo, no existe un modelo estandarizado, cada una tiene sus propias características.  Sólo la meta es común: impulsar el crecimiento económico de la región o la localidad en la que operan.  Sin embargo, cohabitan dos concepciones diferenciadas: una orientada hacia el desarrollo global e integrado, y otra orientada al desarrollo económico centrado en la empresa y el empleo.  En este aspecto destaca el agente del desarrollo local, individuo que actúa dentro de las agencias como promotor del desarrollo, catalizador, animador, informador, consejero, en el caso de México es muy poco lo que se tiene de avance en esta materia, ha sido SEDESOL quien mediante el programa HABITAT ha impulsado la creación de observatorios urbanos y Agencias de Desarrollo local, pero en realidad ha sido muy pobre el papel que han jugado en materia de impulsar iniciativas y proyectos para el DEL, no así el caso de España, que tiene una gran cantidad de prácticas exitosas que se impulsaron a partir de las  agencias DEL.
Por tanto, se puede concluir que la función principal de estos actores es promover el diseño y gestionar la ejecución del programa de desarrollo local, detectando potencialidades endógenas, animando a la colectividad, informando y formando a la población, en general, y a los empresarios, en particular.
b) La universidad y los centros de investigación.
De manera creciente, las universidades han ido (al mismo tiempo) integrando las nuevas demandas de la sociedad y desarrollando un papel más activo en la prestación de servicios a la colectividad, a las empresas y al mercado laboral.  Ello se ha concretado en iniciativas de intercambio con su entorno en el área de la docencia (formación pre y post-laboral) y en la investigación (transferencia tecnológica).  Todo lo anterior hace que las universidades y los centros tecnológicos, desempeñen un papel mucho más determinante en el desarrollo de sus respectivas áreas locales y regionales (ILPES-CEPAL,).
Alburquerque (2002) señala que la universidad puede cumplir funciones tales como: incentivar la capacidad creativa, incentivar la investigación aplicada, difundir las tecnologías, formación de recursos humanos más acordes a las necesidades reales del territorio, generar transferencia tecnológica, entre otras.  Esta última función, indica el autor, puede ser decisiva en el caso de las Mipymes.  La universidad, por tanto, es fuente de crecimiento puesto que, por un lado, constituyen entidades económicas por sí mismas, lo cual tiene efectos en el corto plazo en la economía regional, pero la formación de capital humano, la investigación y la transferencia tecnológica son esenciales en el largo plazo.