LOS DELITOS CONTRA EL NORMAL TRÁFICO MIGRATORIO Y OTRAS FIGURAS AFINES, DESDE UNA PERSPECTIVA CUBANA

El fenómeno migratorio en Cuba un análisis imposible de eludir

Cuba, que en las primeras décadas del siglo XX había sido un país esencialmente receptor de migrantes procedentes, fundamentalmente de los Estados Unidos y de Europa1 , aunque aunque siempre tuvo un flujo de migratorio hacia los Estados Unidos y otros países a lo largo de su historia como nación. A partir de la llamada gran depresión económica, de los años 1929 -1933, se convirtió en emisor, como resultado de la incidencia negativa de la crisis del sistema capitalista  en nuestro país y con posterioridad, se mantuvo esa tendencia por la persecución política y la represión desatada por la dictadura de Fulgencio Batista, entre 1952 y 1958.

Al triunfo de la Revolución cubana, el primero de enero de 1959, el país mantuvo la condición  emisor. Las primeras oleadas migratorias fueron eminentemente políticas, después de los ochenta comienzan a aparecer los motivos económicos, una tendencia, que se mantiene hasta nuestros días, incrementada a partir de las dificultades que tuvo que enfrentar nuestro país, después de la caída del muro de Berlín, el 9 de noviembre de 1989 y de la Unión Soviética, el 25 de diciembre de 1991, el recrudecimiento del bloqueo económico, financiero y mercantil impuesto por el Gobierno de los Estados Unidos por más de cincuenta años, unido su política de restringir las migraciones legales desde nuestro país y a favorecer las ilegales, con el objetivo de crearle dificultades al Gobierno cubano.   

Desde los primeros años de la Revolución cubana, los emigrantes cubanos fueron admitidos en los Estados Unidos como «refugiados que huían del comunismo», bajo los auspicios de la Ley Walter Mc Carran, con derecho a acogerse al Programa para los Refugiados Cubanos establecido en 1961 por el presidente John F. Kennedy, en la creencia de que con esta política debilitaban al Gobierno cubano 2.

1.5.1. Los primeros años. Camarioca  

En las condiciones de Cuba la migración ilegal, fundamentalmente hacia los Estados Unidos, a partir de 1959, estuvo vinculada a la beligerancia de su gobierno frente a la revolución cubana 3, el que, ha desarrollado  una política de estímulo y asistencia a la emigración ilegal desde Cuba, que es el reflejo de una manipulación política, estrechamente vinculada a los intereses de las organizaciones contrarrevolucionarias radicadas en el sur de la Florida.   

A lo largo de más de cuarenta años, se han firmado diversos acuerdos entre ambos gobiernos para tratar de normalizar el tráfico migratorio entre los dos  países, pero los intereses de la ultraderecha conservadora y fundamentalista de ese país, en estrecha alianza con los grupos terroristas y anexionistas de origen cubano radicados en la Florida, han provocado reiteradas suspensiones e interrupciones, que se han convertido   en nuevos estímulos a las salidas ilegales. 

En el segundo semestre de 1960 se organizó, con la participación de la Iglesia católica en Cuba y en Miami, una de las agresiones más criminales contra  nuestro el pueblo, en un tema de tanta sensibilidad como la protección de la niñez, la denominada “Operación Peter Pan”, que con el objetivo de salvar a los niños cubanos del comunismo, con el absurdo pretexto de que el Gobierno cubano les quitaría a sus padres la patria potestad, fueron trasladados 14.000 niños y niñas para los Estados Unidos4 . Muchos de esos niños demoraron años para rencontrarse con sus padres y otros no lo lograron. 

A finales de 1962, el Gobierno de los  Estados Unidos suspendió los vuelos normales y las salidas legales hacia su territorio, lo que de inmediato se convirtió en un estímulo a la emigración ilegal. El primer acuerdo entre ambos países para organizar el flujo migratorio, denominado Memorandum de entendimiento se firmó en el año 1965, como consecuencia de la decisión de nuestro gobierno de habilitar, en ese año, el puerto de Camarioca, al norte de la provincia de Matanzas,  para que los emigrados pudieran recoger a sus familiares en la Isla, emigrando por esta vía, cerca de 2.900 personas 5.

El  pequeño puerto de Boca de Camarioca  estuvo abierto para todos los emigrados que quisieran llevarse a sus familiares desde el 28 de septiembre, en que se anunció la decisión del Gobierno Revolucionario, hasta  el 15 de noviembre de 1965.

1.5.2.  El puente aéreo y la Ley de Ajuste Cubano

Con la firma del “Memorandum de Acuerdo entre el Ministerio de Relaciones Exteriores del Gobierno de Cuba y la Embajada de Suiza en La Habana, como representante de los intereses del Gobierno de Estados Unidos respecto al traslado a Estados Unidos de Cubanos que deseen vivir en Estados Unidos”, se propició un puente aéreo6 por el que emigraron más de 268 000 personas,  hasta el año 1973, cuando el presidente Nixon decidió suspender el puente aéreo y los acuerdos que le dieron origen7 . 

En 1966, un año después del inicio del puente aéreo  a partir del Memorandum, se firma en Estados Unidos la Ley de Ajuste Cubano8 que reafirma el tratamiento particular para la emigración cubana, al concederle asilo político de forma casi automática,  eximiéndole de las cuotas por países que establecía su Ley Inmigratoria desde 1965 y la posibilidad de ajustar es estatus migratorio al año y un día de permanecer en territorio estadounidense  optando por la residencia sin tener que salir de Estados Unidos, tal y como lo establece la Ley Inmigratoria para el resto de los inmigrantes9 .

1.5.3. La crisis de los ochenta. El Mariel y los acuerdos migratorios de 1984
En 1980, el Gobierno cubano informó a los emigrantes cubanos residentes en los Estados Unidos, que podían recoger a sus familiares que quisieran abandonar la Isla  y abrió el puerto de Mariel para ese fin. Los Estados Unidos decidieron admitir a 125.000 cubanos, que fueron trasladados a la Florida en embarcaciones privadas, de forma similar a lo ocurrido en el caso de Camarioca en 1965, con la particularidad de que a partir del Mariel, comenzó a surgir, dentro del gobierno estadounidense cierto consenso en el sentido de evitar las oleadas masivas de cubanos hacia las costas de la Florida y en consecuencia, en 1981, en pleno proceso de ubicación de los denominados “marielitos”,  se cerró el Programa para Refugiados Cubanos10 .

En diciembre de 1984, como resultado de la crisis migratoria generada en 1980, se firman acuerdos migratorios, en una etapa en la que la composición y el grado  de relación con familiares residentes en los Estados Unidos de la migración cubana habían cambiado radicalmente11 . Durante los años 1986 y 1987, el acuerdo quedó suspendido por decisión de nuestro Gobierno, en respuesta a la creación por parte de la administración Reagan  de la mal llamada radio Martí. En 1988, se puso en vigor nuevamente y hasta el año 1994, el grado de cumplimiento por parte del Gobierno de los Estados Unidos fue muy inferior a lo pactado, siguiendo la política provocadora de siempre, de reducir la inmigración legal y ordenada y continuar estimulando la ilegal.

 1.5.4.   La crisis de los balseros y los acuerdos migratorios de 1992

Entre 1991 y julio de 1994, cuando se desató la denominada  crisis de los balseros, Estados Unidos recibió 13 275 inmigrantes ilegales cubanos, mientras sólo aceptaba 3794 solicitudes de entrada legal.

La causa fundamental de esta grave crisis migratoria, estuvo relacionada con el incumplimiento reiterado de las visas prometidas, la Ley de Ajuste Cubano, la grave crisis económica que afectó a nuestro país,  provocada por la caída del socialismo en Europa del Este y la desaparición de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, el endurecimiento del bloqueo económico, financiero y comercial, y la propaganda subversiva procedente de Estados Unidos, estimulando la indisciplina social y las salidas ilegales, junto a la falta de medidas eficaces por parte del Gobierno de los Estados Unidos, para evitar la emigración ilegal y eliminar el contrabando de personas.   

A diferencia de lo ocurrido en 1965 y 1980, con las salidas desde Camarioca y Mariel, en 1994, dos semanas después de iniciado el flujo, la administración Clinton revocó la admisión de balseros cubanos en los Estados Unidos y ordenó a la Marina y al  servicio de Guardacostas que los trasladaran a la Base Naval de Guantánamo y a campamentos de refugiados en Panamá, con lo que, al menos durante la crisis, se continuó la política de restringir la inmigración cubana, iniciada en 1980 12.

El 9 de septiembre de 1994, se firmaron nuevos acuerdos migratorios13 , los que a diferencia de los anteriores estuvieron orientados a controlar la emigración ilegal entre los dos países y a la vez, se llegó a un entendimiento para normalizar la migración legal, por lo que a partir de ese momento, los emigrantes ilegales que se capturan en el mar son devueltos a Cuba. Estos acuerdos incluyeron también la suspensión de la práctica de otorgar asilo automático a quienes lograrán arribar por esa vía a territorio norteamericano 14. Ambos gobiernos acordaron además el regreso a Cuba de los inmigrantes que se encontraban en la Base Naval de Guantánamo y que no cumplían los requisitos para ser admitidos en Estados Unidos.     

Los temores sobre la emigración cubana, que, como ya apuntamos, aparecieron por primera vez en 1980, con la crisis del Mariel y se manifestaron de nuevo en los noventa, ha llevado al Gobierno de los Estados Unidos a cumplir, en lo fundamental, los compromisos asumidos en los acuerdos migratorios con Cuba y también en dos ocasiones durante el año 2003, sancionaron con severidad a los autores del secuestro de un avión cubano de pasajeros y devolvieron a los secuestradores de una embarcación al ser abordada en aguas internacionales por Guardacostas norteamericanos 15.
1.5.5. La vigencia de la Ley de Ajuste Cubano y el incremento de las operaciones de tráfico de personas desde Cuba

A pesar de estar incluido en  los acuerdos migratorios firmados entre Cuba y los Estados Unidos en 1994, el Gobierno de dicho país,  movido por presiones y factores de carácter político interno, ha mantenido la vigencia de la Ley de Ajuste Cubano, estimulando de esta forma las salidas ilegales, al recibir sin exigencias ni requisito alguno a aquellos que pisan tierra en sus costas, arriban por vía aérea con documentos falsos, o logran entrar con sus documentos a través de la frontera mexicana. De esta forma personas con antecedentes penales de todo tipo, que jamás reciben visa cuando la solicitan, adquieren el derecho a trabajar de inmediato y a la residencia en territorio norteamericano, desde hace ya más de cuarenta y seis años. 
La Ley de Ajuste Cubano, de  2 de noviembre de 1966, que ha mantenido su vigencia, como una vía de estimular las salidas ilegales, en violación de los acuerdos migratorios vigentes entre ambos países, es la causante directa de elevadas pérdidas de vidas humanas, que pudieran evitarse si el Gobierno de los Estados Unidos, se decidiera a mantener una política seria y responsable en el tratamiento a las relaciones migratorias con Cuba, y le diera cumplimiento efectivo a los acuerdos suscriptos entre ambos países16 .

Con las restricciones  aplicadas a la inmigración cubana, parecía que se acercaba el fin de la Ley de Ajuste Cubano y que el Gobierno estadounidense, se decidiría a cumplir la letra de los acuerdos migratorios suscriptos, pero como ya apuntamos, la realidad de los últimos diecinueve años, ha sido la de continuar admitiendo a los que logran arribar al territorio de los Estados Unidos y devolver solamente a los que son capturados en el mar. 

Los emigrantes cubanos continúan recibiendo un tratamiento especial dentro del programa federal de reubicación de refugiados, que les concede beneficios federales, incluyendo subvenciones económicas y seguro médico. Hasta siete años después de su entrada en los Estados Unidos, los que no alcancen los niveles de ingresos y recursos establecidos, son elegibles para recibir ingresos por concepto de seguridad social suplementaria17 .

En los primeros años de la segunda década del siglo XXI, nuevamente se especula sobre el posible fin de la Ley de Ajuste Cubano, atendiendo al intenso proceso de negociaciones bipartidistas que se desarrolla, en la Cámara de Representantes y en el Senado de los Estados Unidos en torno a la reforma migratoria prometida por Obama, desde su primer mandato, que ha estado estancada durante años y  ha vuelto a resurgir, sin que hasta ahora, se conozca de la existencia de propuestas encaminadas a mantener los privilegios de que disfruta actualmente la inmigración cubana, con relación a la de otros países.

En época reciente las operaciones ilegales de tráfico de personas desde el territorio estadounidense se han incrementado y han ido ganando en complejidad, con la utilización de lanchas rápidas de matrícula norteamericana y también a través de otros países como México. Ya no se trata de actividades aisladas de personas que venían a buscar familiares ante la falta de respuesta a las solicitudes de visas, sino de una actividad delictiva organizada, que le reporta importantes ganancias a los que la practican, que ha llevado a nuestro país a adoptar medidas de índole legislativo, con la penalización a partir de marzo de 1999 del tráfico de personas18 y la captura y enjuiciamiento de más de un centenar de traficantes residentes en Estados Unidos19 .   

Esta situación justifica la penalización de estas  conductas  por el legislador del 99, que posteriormente fueron recogidas en el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por tierra, mar y aire, complementario de la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional.

1.5.6. ElPrograma de profesionales cubanos de la medicina bajo palabra

El Cuban Medical Professional Parole, por su nombre en inglés, fue establecido con el objetivo de estimular la deserción del personal médico cubano que está brindando colaboración en diferentes países y consiste en ayudarlos a llegar a los Estados Unidos con la condición de refugiados. Se trata de  un programa que afecta a la salud pública cubana y también a los ciudadanos de los países donde prestan sus servicios, que son generalmente personas de bajos ingresos de áreas apartadas de los grandes centros poblacionales, a las que generalmente no acuden los profesionales de sus propios países. Esta medida se considera como una ampliación de la Ley de Ajuste Cubano.   

De nuevo el denominado “robo de cerebros”, tantas veces aplicado contra la revolución cubana, que en 1959 dejo al país con el 50% de los médicos, ampliado ahora a Venezuela, Bolivia, Nicaragua, y otros países donde nuestros profesionales de la salud brindan su colaboración.

Estamos ante un programa bien estructurado para promover la deserción de los cooperantes médicos cubanos que es coordinado  desde el año 2006, por Departamento de Estado y el Departamento de Seguridad Nacional de  los Estados Unidos, que tal como se puede leer en su página web, ofrece tratamiento especial de las embajadas norteamericanas en cualquier país del mundo y una vía rápida para entrar a Estados Unidos, a profesionales médicos y de enfermería, fisioterapeutas, técnicos de laboratorio y entrenadores deportivos integrados en las misiones médicas cubanas20 .

1.5.7. La reforma migratoria de 2012

En el mes de octubre de 2012 el Gobierno cubano dio otra muestra de buena voluntad en la política migratoria al realizarle importantes modificaciones a la “Ley de Migración” 21, con lo que se ha actualizado la  política migratoria de Cuba, que a lo largo de todos estos años de Revolución, se ha basado en el reconocimiento del derecho de los ciudadanos a viajar, a emigrar o residir en el extranjero y en la voluntad de favorecer las relaciones entre la nación y su emigración.

Al mismo tiempo se ha fundamentado en el legítimo derecho a defendernos frente a la agresividad de Washington. Las disposiciones para regular los flujos migratorios del país, fueron adoptadas en medio de circunstancias impuestas por las agresiones que en esta esfera se han implementado por las diferentes administraciones norteamericanas, con el estímulo de sus aliados en Miami22 .

1.5.8. Consideraciones finales

Como en la mayoría de los países emisores de nuestra región, los cubanos emigran por causas económicas, razones familiares y otras motivaciones personales, asociadas a factores histórico-culturales, vinculados a la tradición migratoria cubana que está en la raíz misma de la conformación de nuestra nación23 . 
 
En el estudio realizado se evidencia que no todas las salidas desde Cuba, con destino fundamental hacia los Estados Unidos, han sido por vías irregulares, pero  en todos los casos ha estado presente, en mayor o menor medida, la política hostil del Gobierno de los Estados Unidos de estimular la inmigración ilegal y dificultar las vías legales y ordenadas, lo que también ha estimulado en los últimos años a los grupos vinculados a la delincuencia organizada a involucrarse en las operaciones de tráfico de personas desde nuestro país.

La poca voluntad demostrada por el Gobierno de los Estados Unidos para resolver con carácter definitivo el conflicto migratorio existente con nuestro país y la creciente participación de  grupos de la delincuencia organizada, en las operaciones de tráfico de personas desde Cuba, con destino directo al territorio norteamericano y también utilizando a México y otros países del área, como territorios de tránsito,  evidencian la necesidad que tenemos de contar con instrumentos jurídicos modernos y eficaces, en sede penal y también en lo administrativo.

En el enfrentamiento al tráfico de seres humanos y otros delitos relacionados, corresponde aplicar una política penal coherente y racional, que al propio tiempo que ofrezca las garantías penales y procesales previstas en nuestro ordenamiento jurídico, evite la impunidad y también la excesiva utilización del Derecho penal, cuando resulte posible enfrentarlos con otros medios.