ACCIONES DE GOBIERNO Y SU IMPACTO EN EL INDICE DE DESARROLLO HUMANO DE LA COMUNIDAD DE TORIM, GUAYMAS SONORA, 1997-2009

 3.1.1 Políticas públicas en las comunidades indígena en el país 

            Las políticas públicas para los pueblos indígenas deben orientarse necesariamente en los convenios internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas, sobre la lucha contra el racismo, la discriminación y la pobreza. El Convenio 169 de la OIT sobre los pueblos indígenas y tribales del año 1989, que reemplazó al Convenio 107 del año 1957, es hasta hoy el único acuerdo internacional promulgado y vinculante, en el que se reconoce el derecho de la población indígena a ser objeto de consultas, mas no el derecho a su autodeterminación. En las Naciones Unidas (ONU) y la Organización de Estados Americanos (OEA) se debate ya desde hace décadas sobre los acuerdos y convenios internacionales en torno a los derechos especiales de los pueblos indígenas.

A pesar de que la Asamblea General de la ONU declaró el año 1993 como el primer Año Internacional de los Pueblos Indígenas, y que luego se estableciera el Primer Decenio Internacional de los Pueblos Indígenas (1995-2004), las negociaciones en Ginebra, Nueva York y Washington mostraron pocos avances. Durante años desde su nombramiento en 1971, la ONU contaba con sólo un Embajador Especial para los Derechos Indígenas. En 1982 se instaló finalmente un Grupo Internacional de Trabajo para los Derechos Indígenas con sede en Ginebra.

            “La Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas prescribe claros ámbitos de responsabilidad para los Estados, que dan por sentado el nuevo rol de los mismos en lo referente a la protección, intermediación y redistribución. Entre otros, se mencionan, por ejemplo, los siguientes:

• La prevención de todo tipo de amenaza a las culturas e identidades indígenas;
• La protección frente a todo tipo de intento por parte de terceros de ocupar tierras, territorios o recursos indígenas, o de explotarlos sin consentimiento expreso bajo condiciones libres e informadas;
• La realización sistemática de consultas y la cooperación cordial con los pueblos indígenas para consentimientos previos con respecto a modificaciones de las normas legales o acciones administrativas bajo condiciones libres e informadas;
• La salvaguardia del derecho al trabajo y la protección frente a condiciones laborales, formas de pago o trato discriminatorio o irrespetuoso;
• El pago de indemnizaciones justas a las comunidades indígenas en el caso de una pérdida involuntaria de las bases de su supervivencia en la misma medida y por el mismo valor;
• La protección especial de las mujeres indígenas contra toda forma de violencia y discriminación;
• La implementación de medidas especiales para pueblos indígenas, sobre todo hacia la atención de los requerimientos de las mujeres indígenas y también de los niños, jóvenes y ancianos.” CDI (2008) Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

México es el único país frente a Guatemala, Ecuador, Perú y Bolivia que cuenta con políticas públicas para los pueblos indígenas dignas de ese nombre, y que desde 2001 fueron incluidas en la Constitución. Por muchas razones, la experiencia  mexicana no es del todo comparable con la de los otros países.

 Se trata del país más grande, moderno y rico de ellos, dispone de cuantiosos ingresos petroleros y de una ubicación geopolítica especial, en directa  vecindad con los Estados Unidos. Tiene una población mucho mayor, más de 113 millones de habitantes, y es el único de los países compuesto por 32 estados federados, los Estados Unidos Mexicanos. Si bien en el año 2000 la población indígena de México representaba oficialmente alrededor del 12% del total, en cifras absolutas se trata de aproximadamente 13,6 millones de personas. Con ello, los pueblos indígenas mexicanos constituyen en cifras absolutas la población indígena más numerosa de todos los países que hemos mencionado, aunque en términos de proporcionalidad respecto de la población total, los demás países cuentan con porcentajes mayores con excepción del caso de Ecuador, en el que las cifras oficiales hablan de un controversial 6,4%.

A pesar del federalismo, los pueblos indígenas de México no han logrado hasta ahora contar con regiones o territorios propios y autónomos. Si bien México no forma parte de los países latinoamericanos con mayor gasto social en comparación con el PBI, se encuentra en un rango medio y, por lo tanto, mantiene un gasto social per cápita muy superior de entre los países antes mencionados. Por otro lado, el indigenismo mexicano tiene una larga historia y diversas vertientes políticas e ideológicas culturales. En México, el concepto del indigenismo no sólo se refiere a una corriente intelectual, sino también a toda una etapa de políticas públicas para los pueblos indígenas (Stravenhagen 2000).A

La larga era del PRI en el gobierno a pesar de sus inconveniencias para la democracia trajo consigo una relativa continuidad de políticas indigenistas explícitas. México ha contado con políticas públicas indigenistas desde 1936, de modo ininterrumpido. Asimismo, México es sede del Instituto Indigenista Interamericano (I.I.I.) de la Organización de Estados Americanos desde 1940, que en determinados momentos ha promovido políticas indigenistas a nivel continental. Diversos  gobiernos mexicanos impulsaron políticas públicas para los pueblos indígenas de otros países con el apoyo de fondos internacionales del I.I.I., y aportando ocasionalmente hasta el 90% de todos sus recursos. A su vez, el indigenismo oficial mexicano fue influenciado por el enfoque internacional de la política del I.I.I., luego de que, en los años 70, la política nacional indigenista y el Instituto Nacional Indigenista, INI, entraron en crisis. México fue el primer país latinoamericano en suscribir el Convenio 169 de la OIT, el mismo  año de su promulgación (1989), aunque tal hecho no tuvo mayores implicaciones.

En relación con las reformas legislativas para los pueblos indígenas, México se situaba en 2004 en el sexto lugar, por las reformas en el estado de Oaxaca, y en el undécimo, por su legislación a nivel nacional, por lo que era superado por los países andinos. Con ello, el país fija estándares en gran medida inalcanzables para los demás países citados con anterioridad, y aporta una experiencia especialmente importante en cuanto a fases, conceptos, éxitos y fracasos de los enfoques de las políticas públicas para las comunidades y pueblos indígenas. A principios de 1994, México fue uno de los primeros países latinoamericanos en ser incluido en un Tratado de Libre Comercio, el TLC con los Estados Unidos y Canadá; ello trajo consigo la implementación de un modelo de desarrollo neoliberal a expensas de los pequeños campesinos y la población indígena rural. Por esta razón, y a pesar de décadas de políticas públicas indigenistas en México, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) convocó a un levantamiento armado en Chiapas a fin de llamar la atención, una vez más, sobre la problemática indígena. Sería recién a partir de ese momento que el tema adquiere relevancia para el conjunto de la sociedad mexicana. Ya no se trataba sólo de las condiciones de vida concretas en las regiones apartadas, o de las consecuencias directas del Tratado de Libre Comercio, sino de la identidad del país como Estado multiétnico, con una gran diversidad cultural, lingüística y biológica. A ello se suma el cuestionamiento del modelo de desarrollo basado predominantemente en el mercado, el libre comercio y la explotación de materias primas, con repercusiones directas sobre todo para la población indígena en mayor desventaja. Asimismo, también entra en debate el proceso de democratización del país y la demanda por mayores espacios para la participación política de los sectores sociales excluidos. A

            En 1936, durante el gobierno de Lázaro Cárdenas, presidente de 1934 a 1940 se creó la primera instancia estatal encargada del tema indígena, el Departamento de Asuntos Indígenas (DAI), una dependencia de la Presidencia que tuvo por objetivo la mexicanización del indígena a través de la reducción de la pobreza y el fomento de la educación. Los indígenas debían integrarse a una nación homogénea, con un idioma oficial del país.

En 1940, el DAI fue transferido a la Secretaría de Educación Pública, con lo cual perdió su autonomía y su amplio radio de acción, para concentrarse sólo en el tema educativo. En los años 50s, el DAI se convirtió en el Departamento de Educación Indígena (DEI), y décadas después, en la Dirección General de Educación Indígena (DGEI) al interior de la Secretaría de Educación Pública, dependencia existente hasta el día de hoy.

En forma paralela, se creó a fines de 1948 el Instituto Nacional Indigenista (INI), que sirvió de modelo a muchos otros países y tuvo una historia institucional inusualmente larga: el INI existió durante 55 años y recién fue disuelto en 2003, año en que fue reemplazado por un nuevo organismo estatal: la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, CDI. Si bien a lo largo de décadas el INI tuvo que adecuarse a los enfoques políticos de los distintos gobiernos mexicanos, también desarrolló conceptos propios muy característicos. “Entre las principales funciones del INI figuraban: 1) La investigación científica sobre las condiciones de vida de las comunidades y pueblos indígenas; 2) El fomento de acciones específicas del Estado; 3) La asesoría a otras instancias estatales, 4) La promoción y protección de las culturas y artesanías populares en la capital y en otras ciudades de numerosa población indígena.” www.bicentenario.gob.mx/index.php

A lo largo de su historia, los enfoques conceptuales y políticos de la política pública para los pueblos indígenas de México atravesaron por distintas fases, al igual que la organización, las competencias y algunas funciones del INI, mencionadas anteriormente. En las fases iniciales, los aspectos culturales específicos fueron desplazados en gran medida por los temas educativos y la lucha contra la pobreza. Entre 1948 y 1970, el rol de las políticas públicas para los pueblos indígenas de México fue caracterizado dependiendo de la perspectiva.

No obstante, la mayoría de autores coinciden en considerar que la simple presencia del INI en las regiones indígenas y apartadas del país sobre todo en sus primeras décadas “ha cumplido un rol protector por parte del gobierno nacional frente a los grupos de poder y autoridades locales, incluyendo alcaldes, funcionarios públicos, gobiernos locales, el aparato judicial y los gobernadores estatales” (Stravenhagen 2000/Nolasco 2003/Aldaz 2007). Se afirma que estas instancias ya no tuvieron tanta facilidad como antes para explotar a la población indígena. Además, se decía que, desde la perspectiva de las comunidades indígenas, el INI era un canal de comunicación con el gobierno federal, que aportó mayor justicia, mayor comunicación con el mundo exterior y servicios públicos parcialmente mejorados (salud,  condiciones de la vivienda, educación).

A lo largo de su historia, el INI fue pasando de una instancia a otra: de la Presidencia a la Secretaría de Educación Pública, de ésta a la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y luego nuevamente a la Secretaría de Educación Pública, etc. Cada una de estas mudanzas institucionales correspondía a su vez a una visión distinta de las funciones del INI: éstas variaban entre enfoques netamente sectoriales, sobre todo del sector educación, hasta enfoques más integrales de un ámbito social.

Los momentos políticos clave de los años 90 fueron: la campaña internacional de 1992 de los 500 años del descubrimiento de América, llamados también los 500 años de resistencia indígena, y el levantamiento del EZLN a principios de 1994. Durante el período legislativo 1994-2000 se llevaron a cabo en San Andrés las negociaciones con el EZLN y otras organizaciones, para las cuales el gobierno designó una comisión especial de negociación. Al mismo tiempo, se presentaron ante el Congreso tres iniciativas para una reforma constitucional a favor de los derechos y las culturas indígenas, dos de ellas por parte de partidos políticos y una del gobierno, sin que se llegara a un consenso.
Un problema grave de la reforma constitucional de 2001 fue la anulación del reconocimiento de la personería jurídica de las comunidades indígenas como entidades de derecho público y su conversión en simples entidades de interés público. Esto repercutió directamente sobre el derecho a la propiedad colectiva de la tierra y el acceso a los recursos naturales, que a partir de esa fecha ya no contaron con garantías constitucionales: hoy en día, simplemente se otorga un trato preferencial a los indígenas, lo cual plantea una situación legal confusa. Un aspecto positivo de la reforma constitucional de 2001 es la obligatoriedad de los tres poderes del Estado de aprobar los presupuestos y ejecutar las acciones necesarias para el reconocimiento, la justicia y el desarrollo con los pueblos indígenas, como expresión de una nación pluricultural (Aldaz 2007: 39). En otras palabras, se trata de la obligación de implementar políticas públicas para los pueblos indígenas.

Un paso adicional del gobierno de  Vicente Fox fue la implementación de una política propia para los pueblos indígenas, denominada Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006. Según se afirmaba, las experiencias históricas del indigenismo en México han demostrado que las iniciativas mal distribuidas, descoordinadas e incompletas de las instituciones públicas en las regiones indígenas no habían sido capaces de revertir las causas estructurales de las precarias condiciones de vida de la población. Por lo tanto, uno de los principales desafíos consistiría en dotarse de un enfoque transversal que garantice la presencia de objetivos comunes y una estrecha coordinación interinstitucional, y tenga como principio fundamental el respeto de la diversidad étnica y cultural. En ese sentido, se aspiraba a fortalecer la presencia del Estado en las regiones indígenas, y a optimizar los recursos financieros y humanos asignados a la lucha contra la pobreza y la exclusión. A fin de poner en marcha la política para los pueblos indígenas del gobierno de Vicente Fox, se requería de una definición compartida a nivel interinstitucional en relación a planes de acción, plazos de ejecución y prioridades. Esta definición debía ser lograda a través de un consenso entre las diversas instituciones estatales y los pueblos indígenas involucrados Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006.

Un primer paso para la reforma institucional se llevó a cabo en 2001, con la reapertura de una dependencia de asuntos indígenas en la Presidencia de la República adicional al INI. Como titular de esta nueva Oficina de Representación para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (ORDPI), se nombró a una empresaria indígena del entorno personal del entonces presidente. También el INI tenía por entonces un director indígena.

Entre otras, las funciones de la ORDPI consistían en identificar los problemas sin resolver, tanto antiguos como recientes, asegurar la participación de todas las instituciones estatales pertinentes y elaborar una política nacional de gobierno para los pueblos indígenas, integrado y coordinado.

Además recogió información sobre la situación de los pueblos indígenas en México y se desarrollaron estudios sobre el tema. Los resultados de los foros de diálogo con las organizaciones indígenas, que se realizaron a fines de los años 90 en diversos lugares del país, también fueron recopilados y procesados sistemáticamente.
Conjuntamente con el INI, la ORDPI llevó a cabo un proceso nacional de consulta y un estudio sobre las políticas públicas para los pueblos indígenas y la situación del INI. Los resultados del proceso de consulta para el diseño de políticas públicas para los pueblos indígenas y la reforma del INI, fueron presentados el 30 de septiembre de 2002 ante la Comisión de Asuntos Indígenas de la Cámara del Senado del Congreso en México D.F

A fines de 2002, la Cámara de Senadores promulgó la ley de creación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), la que fue ratificada el 30 de abril de 2003 por la segunda cámara (de Diputados) del Parlamento mexicano. Con ello se disolvieron tanto el INI como la ORDPI, y se estableció una nueva instancia. De este modo, el gobierno de Vicente Fox sepultó más de 50 años de indigenismo estatal en México. Desde entonces, la política pública para los pueblos indígenas en México ya no se denomina oficialmente indigenismo. Desde el cambio de siglo se asume formalmente el concepto de pueblos indígenas.
La ley de creación de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) se publicó el 21 de mayo de 2003, y entró en vigor el 5 de julio de 2003. La CDI fue fundada como una instancia estatal descentralizada e independiente, con personalidad jurídica propia, con presupuesto y bienes propios, y con autonomía de acción en todos los niveles.