DESENVOLVIMENTO EM ÁREAS DE MONTANHA

DESENVOLVIMENTO EM ÁREAS DE MONTANHA

Paulo Carvalho (CV)

2. Políticas e intervenções em ambientes de montanha: o exemplo da Ação Integrada de Base Territorial (AIBT) da Serra da Estrela

2.1 As AIBT como instrumentos inovadores de gestão territorial
Como referimos, foi bastante frequente nas últimas décadas e de certa maneira persiste na atualidade, a conotação das áreas de montanha com as áreas rurais, de tal modo que os principais instrumentos de intervenção e as vias de aproximação vinculam estas áreas a organismos e instâncias relacionadas com a agricultura (e mais recentemente com o desenvolvimento rural).
Ao mesmo tempo, importa sublinhar que as políticas públicas de desenvolvimento da União Europeia, desde os meados dos anos 80 (século XX) até ao final da primeira década do século XXI, refletem algumas dimensões inovadoras designadamente a territorialização das intervenções, o desenho de novas lógicas de relacionamento dos atores e de articulação dos lugares (como, por exemplo, a criação de redes territoriais), a gestão participada e descentralizada, a valorização dos recursos territoriais mais diferenciadores e a sua integração em estratégias de desenvolvimento sustentável. O património (natural e cultural) é um dos recursos de maior visibilidade e alcance nas tentativas de (re)integrar e tornar mais atrativos (e competitivos) os territórios através de estratégias com forte ligação às novas utilizações e apropriações do espaço por parte da sociedade urbana, em particular no âmbito dos lazeres turísticos. A estruturação e a implementação de instrumentos territorializados e integrados é o rosto mais visível de uma nova estratégia e caminhos inovadores para o desenvolvimento das áreas de montanha, em estreita articulação com mecanismos de participação efetiva dos atores nas diversas fases do processo de planeamento e implementação das ações (incluindo a monitorização).
Em Portugal, no contexto desta atmosfera de novos instrumentos para a gestão integrada do território, no período de vigência do Quadro Comunitário de Apoio III (2000-2006), destacamos as Ações Integradas de Base Territorial (AIBT), cuja génese decorre do objetivo de integrar territórios de baixa densidade (população, atores, instituições, recursos e organização), como acontece com especial incidência nas áreas rurais e de montanha, com afinidades e proximidade geográfica, no novo modelo de desenvolvimento do país. As AIBT integram as “intervenções em espaços específicos onde se identificam oportunidades estratégicas de desenvolvimento, quer pelos recursos e dinâmicas que importa valorizar, quer pelas insuficiências a corrigir e ultrapassar” (CCRC, 2000: 7).
No caso da Região Centro, o Programa Operacional Regional (2000-2006) configura a estruturação dos objetivos de desenvolvimento regional segundo eixos prioritários e, de modo inovador, pretende integrar as políticas sectoriais a um nível territorial. Inserido neste contexto, e tendo como principal alicerce a coerência territorial, foram definidas políticas programáticas para a Serra da Estrela, através da respetiva Ação Integrada de Base Territorial (AIBTSE), as quais assentavam, fundamentalmente, numa estratégia fomentadora da multifuncionalidade e da sustentabilidade, que visava potenciar os recursos patrimoniais naturais e culturais.
As linhas de ação da AIBTSE foram direcionadas para a qualificação e valorização ambiental e paisagística (LA1); a recuperação do povoamento rural e qualificação dos aglomerados tradicionais (LA2); as acessibilidades e circuitos turísticos (LA3); o reforço do potencial turístico e ambiental (LA4); as ações de ordenamento e planeamento (LA5), e a valorização e animação turística e ambiental (LA6), revelando uma grande convergência em torno das questões relacionadas com o ambiente, o património e o turismo, que foram definidos como os setores estratégicos a desenvolver na Serra da Estrela.
No que diz respeito aos beneficiários (potenciais promotores de projetos), a AIBTSE privilegiou os municípios e as associações de municípios; a administração central; os institutos públicos; as agências de desenvolvimento regional; as associações de desenvolvimento local e outras entidades sem fins lucrativos; as instituições do ensino superior e politécnico; os centros de investigação; os centros tecnológicos; as empresas municipais e intermunicipais; os órgãos regionais de turismo; as organizações de produtores, e os privados e suas associações.

2.2 A AIBT da Serra da Estrela: contexto geográfico
A Ação Integrada da Base Territorial da Serra da Estrela (AIBTSE) abrangeu dez municípios (Aguiar da Beira, Belmonte, Celorico da Beira, Covilhã, Fornos de Algodres, Gouveia, Guarda, Manteigas, Oliveira do Hospital e Seia), repartidos por cinco sub-regiões (Beira Interior Norte, Cova da Beira, Dão-Lafões, Pinhal Interior Norte e Serra da Estrela) – figura 1. Este conjunto ocupa uma área total 3.065,9 Km2, que corresponde a cerca de 10,8% da Região Centro e 3,3% da área do País. De acordo com o Anuário Estatístico de 2007, residiam no território abrangido pela AIBTSE 192.679 habitantes (menos 6522 habitantes em relação a 2001 – situação que mitiga a evolução positiva registada entre 1991 e 2001, com um acréscimo de 549 habitantes), que representam 8% da população residente na Região Centro e cerca de 1,9% da população residente no País.
Na área geográfica da AIBTSE, em 1991-2001, apenas os municípios de Belmonte (+ 2,4%), Covilhã (+ 0,9%) e Guarda (+13,6%) registaram uma evolução positiva da população. Para a maioria dos concelhos, o decréscimo populacional é uma realidade inolvidável, definindo uma tendência consolidada (desde meados do século passado), que conduziu em certos casos (Aguiar da Beira, Celorico da Beira, Fornos de Algodres e Gouveia) a uma perda igual ou superior a 40% da população residente. Desta circunstância resulta um maior distanciamento destes territórios em relação à coesão económica, social e territorial, quer à escala regional quer à escala nacional.
Uma análise mais pormenorizada, incidindo nas freguesias e nos lugares, permite compreender a dimensão destas dinâmicas demográficas diferenciadas, destacando-se a capacidade polarizadora dos principais lugares urbanos em especial as sedes de município (gerando sinergias que induzem novas dinâmicas de desenvolvimento) e o esvaziamento demográfico de outros lugares nomeadamente os mais marcados pelos efeitos negativos da montanha (em alguns casos, persistem freguesias com menos de 150 habitantes e com taxas decenais negativas superiores a 15%). Por outro lado, acentuou-se o envelhecimento (bastante superior ao que se verificou em Portugal, em especial nos concelhos com maior decréscimo demográfico, com índice de envelhecimento superior a 163%) e a terciarização da população da Serra da Estrela (o setor terciário registou um crescimento de 13% em 1991-2001, bastante superior ao valor registado na Região Centro e no País, ocupando a maioria da população ativa com emprego em 2001).
A principal singularidade do território que serve de matriz para esta AIBT decorre da presença ou proximidade da Serra da Estrela, a mais importante unidade de montanha em Portugal continental. A Serra da Estrela, elevando-se a quase 2000 metros na Cordilheira Central (espinha dorsal da Península Ibérica), destaca-se pela variedade e contraste das suas paisagens, e pelo enorme potencial em termos de património e recursos naturais e culturais, que lhe conferem condições únicas nomeadamente para o lazer e o turismo. Diversos estatutos de proteção (nacionais e internacionais) reconhecem o seu valor excecional no âmbito da conservação da natureza e da biodiversidade. Esta diversidade de recursos configura um fator decisivo para as estratégias de requalificação dos territórios e revitalização económica e social, centradas nas suas paisagens, como foi assumido pela AIBTSE e por outros instrumentos de gestão territorial como, por exemplo, os planos sectoriais para o turismo e o desenvolvimento rural.

2.3 Resultados das intervenções no âmbito da AIBTSE
No contexto da AIBTSE foram apoiados 73 projetos, o que perfaz um investimento de 33,5 milhões de euros (quadro 1). Os dados disponibilizados pela Unidade de Gestão desta AIBT, indicam, de forma muito clara, a primazia dos projetos relacionados com a valorização e animação turística e ambiental (33%), o reforço do potencial turístico e ambiental (25%), a recuperação de povoamentos rurais e a qualificação dos aglomerados tradicionais (18%). Estas três linhas de ação foram responsáveis por 76% do total de projetos aprovados pela AIBTSE (e encaixaram 83% do investimento total).
Em termos de dimensão financeira dos projetos, por linha de ação, pode-se também observar no quadro 1, que foi a Linha de Ação 4 que absorveu a maior percentagem do total do envelope financeiro da AIBTSE. De facto, 64% do investimento total realizado por esta AIBT é bastante expressivo, tendo esta circunstância viabilizado a execução de projetos com uma dimensão financeira média acima de um milhão de euros, o que é mais do dobro da dimensão média de todos os restantes projetos apoiados pelas restantes linhas de ação. Em situação oposta, com menor número de projetos aprovados, encontramos a Linha de Ação 5. Esta Linha de Ação viabilizou a execução de projetos relativos a ações de ordenamento e planeamento, tendo no total sido apresentados somente três projetos, que representam 4% do número total de projetos aprovados nesta AIBT. Contudo, se atentarmos à dimensão média do apoio concedido por projeto constata-se que os projetos da Linha de Ação 5 tiveram uma dimensão média superior aos 33 projetos apoiados no âmbito da Linha de Ação 6, que foram os que tiveram uma menor dimensão financeira média (cerca de 15,4 mil euros), do total de 73 projetos.
No que diz respeito ao tipo de projetos apoiados pela AIBTSE, constata-se que 68% do total corresponderam a ações do tipo material, às quais foi agregado 94% do investimento total. As ações do tipo imaterial (32%) absorveram, somente 6% do investimento total realizado por esta AIBT (Caeiro, 2009). Estes dados indiciam que os atores locais apostaram fundamentalmente em operações cuja visibilidade irá perdurar no espaço e no tempo, ou seja são investimentos com capacidade para alavancar a dinamização económica das áreas em causa, a médio e a longo prazo.

Quadro 1. Número de projetos e investimento da AIBTSE, por linha de ação

Linha de Ação

Projetos

Investimento Total

Dimensão média (€)

N.º

%

%

LA1

8

11

2.974.620,74

9

371.827,59

LA2

13

18

4.029.524,65

12

309.963,43

LA3

7

10

2.383.313,35

7

340.473,34

LA4

18

25

21.407.650,10

64

1.189.313,89

LA5

3

4

416.817,25

1

138.939,08

LA6

24

33

2.289.339,60

7

95.389,15

Total

73

100

33.501.265,68

100

458.921,45

LEGENDA: LA1 – Qualificação e Valorização Ambiental e Paisagística; LA2 – Recuperação do Povoamento Rural e Qualificação dos Aglomerados Tradicionais; LA3 – Acessibilidades e Circuitos Turísticos; LA4 – Reforço do Potencial Turístico e Ambiental; LA5 – Ações de Ordenamento e Planeamento; LA6 – Valorização e Animação Turística e Ambiental.
Fonte: CAEIRO (2009), com base na Unidade de Gestão da AIBTSE (2008)

Em relação aos promotores dos projetos aprovados (quadro 2), destacam-se as entidades do setor público, que em conjunto foram responsáveis por 87% (68% – Câmaras Municipais; 15% – Entidades Públicas; 4% – Institutos Públicos) dos projetos executados ao abrigo da AIBTSE, tendo absorvido 98% do apoio financeiro total concedido por esta medida do Programa Operacional da Região Centro. Em relação aos promotores privados, estes foram responsáveis pela promoção dos remanescentes 13% dos projetos aprovados, aos quais corresponde uma parte insignificante (2%) do montante financeiro total.
Por outro lado, constata-se que os Municípios foram os principais dinamizadores da AIBTSE, tendo as ações executadas absorvido 81% do total do envelope financeiro adstrito a esta medida, circunstância que fez com que os 50 projetos promovidos por estas entidades tivessem uma dimensão financeira média acima de quinhentos mil euros.
No grupo das entidades públicas (quadro 2), foi onde se verificou um maior equilíbrio entre a percentagem de projetos aprovados (15%) e a percentagem financeira absorvida por estes mesmos projetos (16%), o que fez com que o valor médio de cada projeto executado pelas entidades públicas se aproximasse bastante do valor médio atribuído por projeto no conjunto geral da AIBTSE. Contudo, não se pode deixar de salientar que existiu uma grande variabilidade na dimensão média dos projetos, atendendo a que foram realizados projetos cujo custo médio rondou os 65 mil euros que contrastam com os projetos executados pelas Câmaras Municipais que tiveram um orçamento médio de 545 mil euros.

Quadro 2. Projetos e investimento aprovados pela AIBTSE, por promotor

 

Projetos

Investimento

Dimensão

Entidades Promotoras

N.º

%

Total (€)

%

Média (€)

Câmara Municipais

50

68

27.286.717,77

81,45

545.734,36

Associações Desenvolvimento Local

8

11

516.278,14

1,54

64.534,77

Institutos Públicos

3

4

310.754,46

0,93

103.584,82

Entidades Públicas

11

15

5.233.241,16

15,62

475.749,20

Outros

1

1

154.274,15

0,46

154.274,15

Total

73

100

33.501.265,68

100,00

458.921,45

Fonte: CAEIRO (2009), com base na Unidade de Gestão da AIBTSE (2008)

 

Ainda em relação aos promotores, através da figura 2, podemos constatar que foram as Câmaras Municipais de Fornos de Algodres, de Seia, de Aguiar da Beira e a Universidade da Beira Interior (UBI) que executaram os projetos de maior dimensão atendendo a que a percentagem dos investimentos é substancialmente superior à percentagem de projetos realizados. Situação inversa ocorreu nos projetos da Câmara Municipal de Gouveia, da Associação de Desenvolvimento Rural da Serra da Estrela (ADRUSE), da Liga de Amigos de Conímbriga (LAC), do Núcleo Empresarial da Guarda – Associação Empresarial (NEGRA), do Instituto de Conservação da Natureza e da Biodiversidade (ICNB), do Instituto Nacional para o Aproveitamento dos Tempos Livres dos Trabalhadores, I. P. (INATEL) e pela Região de Turismo da Serra da Estrela (RTSE).
Por último, importa analisar a distribuição geográfica (incidência territorial) dos projetos. De acordo com os dados do quadro 3, é possível verificar que foi nos Municípios da Covilhã (21%) e de Gouveia (21%) que ocorreu a maior percentagem de projetos (42%). A seguir a estes foi nos territórios dos Municípios de Manteigas (12%) e da Guarda (10%) que se verificou uma maior percentagem de projetos aprovados. Todo o restante território da AIBTSE foi responsável pelos restantes 36% de projetos, sendo de destacar, de entre estes, o Concelho de Aguiar da Beira por ter rececionado somente 1% do total de projetos da AIBTSE.
O Município onde a AIBTSE teve maior impacto financeiro foi a Covilhã. De facto, este Concelho absorveu 25% do investimento total da AIBTSE (cerca de 8,4 milhões de euros) – e nele se localizaram 21% dos projetos aprovados. O inverso, ou seja o território que menos beneficiou com a AIBTSE, foi Celorico da Beira, área onde no total foi investido, de forma direta, menos de um milhão de euros. No que diz respeito à repartição financeira pelos restantes territórios, a seguir à Covilhã, surgem os Municípios de Seia (14%), Fornos de Algodres (13%) e Manteigas (11%), como territórios que absorveram de forma individual mais de 10% do investimento total feito por esta AIBT. Em cada um dos restantes Municípios ocorreram projetos que envolveram quantias que correspondem a menos de 10% do total financiado pela AIBTSE, de entre os quais se destaca o caso do Concelho de Gouveia pelo facto de, como já tivemos oportunidade de referir anteriormente, ser a par com a Covilhã, um dos concelhos com mais projetos aprovados, situação que não foi acompanhada no que diz respeito ao financiamento.
Numa análise mais fina da localização dos projetos, constata-se que a maior percentagem dos projetos e do investimento (60% e 57%, respetivamente) se localizou em freguesias que não são sede de concelho (CAEIRO, 2009) – situação com maior incidência em Celorico da Beira, Guarda e Manteigas.

Quadro 3. Localização geográfica dos projetos aprovados pela AIBTSE

Localização (Município)

Projetos

Investimento

Dimensão média (€)

N.º

%

%

Aguiar da Beira

1

1

1.060.067,89

3

1.060.067,89

AIBT Serra da Estrela

3

4

299.618,83

1

99.872,94

Belmonte

4

5

2.055.989,77

6

513.997,44

Celorico Beira

3

4

863.782,49

3

287.927,50

Covilhã

15

21

8.448.902,63

25

563.260,18

Fornos Algodres

6

8

4.464.929,94

13

744.154,99

Gouveia

15

21

2.712.414,15

8

180.827,61

Guarda

7

10

2.768.999,48

8

395.571,35

Manteigas

9

12

3.794.478,28

11

421.608,70

Oliveira Hospital

5

7

2.494.865,86

7

498.973,17

Seia

5

7

4.537.216,36

14

907.443,27

Total

73

100

33.501.265,68

100

458.921,45

Fonte: CAEIRO (2009), com base na Unidade de Gestão da AIBTSE (2008)

3. Conclusão
Os ambientes de montanha são um excelente laboratório para analisar as tendências atuais em matéria de desenvolvimento dos territórios e das populações. Apesar das preocupações com as montanhas, as orientações e os quadros normativos associam de forma recorrente os territórios de montanha aos problemas gerais da agricultura e do mundo rural, de que resulta, invariavelmente, para além da degradação destes espaços, em algumas situações, o acentuar das diferenças sociais e económicas entre os territórios de montanha e os demais territórios, circunstância que contribui para o despovoamento e o abandono destas áreas.
As Ações Integradas de Base Territorial constituem instrumentos específicos dirigidos para o interior do país no âmbito do QCA III e a sua apresentação insere-se no âmbito de uma política de discriminação positiva de territórios em que são manifestas as dificuldades endógenas de provir ao seu desenvolvimento sustentado (CRISTÓVÃO et al., 2003), como acontece com a Serra da Estrela.
Em termos práticos, a AIBTSE apoiou projetos que assentaram numa estratégia fomentadora da multifuncionalidade e da sustentabilidade, que visava potenciar os recursos patrimoniais naturais e culturais, em ligação com o ambiente e o turismo, que como tivemos oportunidade de referir foram definidos como os setores estratégicos a desenvolver na Serra da Estrela. Neste sentido, a AIBTSE aprovou um conjunto de projetos que permitiram projetar e consequentemente atrair visitantes para a região, com especial destaque para os de maior dimensão (como o Centro de Interpretação da Serra da Estrela e o Centro de Interpretação do Ecomuseu dos Lanifícios da Serra da Estrela) que tiveram uma relação direta com a valorização das potencialidades do território e também no âmbito da qualificação dos fatores de competitividade da economia regional. Contudo, a participação dos stakeholders privados foi pouco relevante, com pouco mais de 2% do investimento total aprovado pela AIBT (33,5 milhões de euros). De igual modo, mereceu pouca atenção a formação de redes temáticas, que permitissem integrar e valorizar o seu potencial de recursos naturais e culturais.
A matriz conceptual e operativa da AIBT é uma referência importante que deveria continuar de modo a consolidar, aprofundar e alargar as ações já efetuadas, devendo nesta continuidade ser atribuída uma especial atenção aos fatores que dinamizassem a participação de agentes económicos e de outros atores da sociedade civil.
Perspetivando a integração da Serra da Estrela no atual período de programação e execução das políticas públicas (2007-2013), destacam-se novas janelas de oportunidade para o desenvolvimento desta região de montanha, nomeadamente no âmbito dos programas PRODER (Programa de Desenvolvimento Rural do Continente) e PROVERE (Programa de Valorização dos Recursos Endógenos), embora mais exigentes em matéria de integração, cooperação, parcerias e gestão.
No que diz respeito ao PRODER, destacamos o eixo 3 (designadamente as medidas direcionadas para diversificação da economia e criação de emprego, e a melhoria da qualidade de vida das áreas rurais), cuja implementação decorre através da metodologia LEADER.
Em relação ao PROVERE, que pretende estimular iniciativas de melhoria da competitividade territorial dos territórios de baixa densidade, através de um consórcio formado por entidades públicas e privadas, a partir de recursos singulares como o património natural e o património cultural, enfatizamos a iniciativa “BuY NATURE – Turismo Sustentável em Áreas Classificadas”. Esta iniciativa, coordenada pelo Instituto de Conservação da Natureza e da Biodiversidade (com base numa rede de parceiros públicos e privados dos territórios envolvidos), pretende potenciar os recursos endógenos do património natural das áreas classificadas de montanha da Região Centro – complementados pelo respetivo património cultural – através da implementação de uma estratégia de base territorial alicerçada no turismo de natureza, no desporto de natureza e no turismo ativo, que se afirme como uma iniciativa que reforce a competitividade do território, com características de inovação e sustentabilidade.
           
Referências Bibliográficas
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