LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA EN AMÉRICA LATINA. Cooperación Hispano- Venezolana

LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA EN AMÉRICA LATINA. Cooperación Hispano- Venezolana

Francisco José Tomás Moratalla (CV)

5.2.b- Los donantes utilizan los sistemas reforzados de los países

Un aspecto fundamental del alineamiento exige a los donantes que utilicen “las propias instituciones y los sistemas nacionales, donde haya bastante garantía de que se utilizará la ayuda en los objetivos aprobados, aumenta la eficacia de la ayuda reforzando la capacidad sostenible del país socio para desarrollar, aplicar y responder de sus políticas ante sus ciudadanos y sus parlamentos”. (OCDE 2005:4). Lo anterior implica el cumplimiento de cuatro compromisos, a saber:

  1. En primer lugar que los países socios y donantes trabajan conjuntamente para establecer “Sistemas nacionales fiables” mediante el “establecimiento de marcos comúnmente convenidos que aporten evaluaciones fiables del desempeño, transparencia y responsabilidad de los sistemas nacionales” (OCDE 2005: 5). Como ya hemos mencionado anteriormente la falta de una Comisión Mixta actualizada es un indicador indirecto de las dificultades en el diálogo de políticas de cooperación y de la falta del marco común para la evaluación fiable de los sistemas nacionales. La fiabilidad de los sistemas nacionales de gestión está ligada con el indicador 2 de la DP “Número de países socios cuyos sistemas de gestión de las finanzas públicas y de aprovisionamiento (a) cumplen con las buenas prácticas generalmente adoptadas o (b) tienen instaurado un programa de reformas para conseguirlo.” (OCDE 2005: 11). Dicho indicador se relación a su vez con dos metas para 2010: .2.a- (Gestión de Finanzas Públicas) por la que se esperaba que “la mitad de los países socios avanzarán, como mínimo, un nivel (0,5 puntos) en la escala de desempeño de la gestión de las finanzas públicas (PFM)/ CPIA (Evaluación Institucional y Política del País)”; y 2.b- (Aprovisionamiento): “Un tercio de los países avanzará, como mínimo, un nivel (es decir, del D al C, del C al B o del B al A) en la escala de cuatro puntos utilizada para valorar el desempeño con respecto a este indicador”.(CEMLA 2008). Como ya mencionamos anteriormente, Venezuela no fue objeto de las encuesta de monitoreo a la Declaración de París, por lo que no disponemos de datos directos para valorar el cumplimiento de ambas metas. Sin embargo sí podemos utilizar otros datos disponibles como los “Indicadores Globales de Gobernanza”, para valorar de manera indirecta, el cumplimiento de las dos metas.

En cuanto a la primera de las metas, la evaluación institucional y política del país que se desprende de los IGG nos muestra un panorama de sostenido deterioro en todos los indicadores propuestos, ver anexo 1. Si bien los IGG se construyen sobre la base de las percepciones de distintas ONG, Institutos, Organizaciones Internacionales, etc. son una base útil, aunque insuficiente, para medir el cumplimiento de la meta. En todo caso y teniendo en cuenta lo anterior, se podría decir que a la luz de los datos de los IGG, Venezuela no habría logrado cumplir la meta propuesta, antes bien, presentaría un retroceso en su desempeño de la gestión de las finanzas públicas de un nivel débil (2.5) a uno muy débil (1.5). Este dato podría justificar, en buena medida, que la AOD española no fuera canalizada, de manera mayoritaria, a través de instituciones públicas nacionales. Sin embargo lo anterior no explicaría por qué no se propuso o se puso en marcha un fuerte programa de apoyo a la mejora de la gestión de las finanzas públicas venezolanas. Quizá las razones tuvieron que ver la mala calidad del diálogo político o con el hipotético desinterés del gobierno nacional en recibir cooperación en la materia.

En cuanto a la segunda de las metas, también sobre la base de los IGG, en concreto, del indicador de “Efectividad Gubernamental” y del indicador del “Control de la Corrupción”, ver anexos 1; se podría concluir que en el período estudiado, también se produjo un deterioro de la efectividad gubernamental y por extensión de la capacidad de gestión del aprovisionamiento, sólo mejorado durante el año 2009, pero que vuelve a caer de manera notable en el 2010, pero siempre muy por debajo de los niveles de efectividad alcanzados por países del entorno de parecidos niveles de desarrollo. Además la disminución sostenida en el control de la corrupción también pudo tener efectos nocivos sobre la buena gestión del aprovisionamiento, con lo que parece lógico pensar que se pasó de un nivel C al D, el más bajo de la escala.

Frente a estas dos mencionadas situaciones, no consta que el GBV tuviera instaurado y en ejecución un plan para mejorar los sistemas de gestión de las finanzas públicas y de los mecanismos de aprovisionamiento.

  1. En segundo lugar que los donantes se comprometen a la utilización de los sistemas nacionales y “cuando no sea viable el uso de sistemas nacionales, a establecer salvaguardias y medidas adicionales con vistas a reforzar en vez de socavar los sistemas y procedimientos de los países”. (OCDE 2005:5). Al respecto el Indicador 5 de la DP se centra en el “porcentaje de donantes y flujos de ayuda que utilizan sistemas nacionales de aprovisionamiento y/o gestión de Finanzas Públicas en los países socios” (OCDE 2005:11).

En este sentido y como señalábamos anteriormente, en este mismo capítulo, la mayor parte de la AOD española en Venezuela fue canalizada por vías alternativas a las de la instituciones públicas nacionales, lo que implica una muy baja utilización de los sistemas nacionales, especialmente de la gestión de las finanzas públicas, pues como indicábamos también anteriormente, el porcentaje de AOD española que pudo repercutir en el presupuesto nacional fue descendiendo progresivamente hasta situarse en el 10,8% y 13,5% para el 2009 y 2010 respectivamente. Algo parecido podría decirse en relación a la utilización del sistema de aprovisionamiento nacional, aunque aquí existirían mayores dudas, pues al menos todos los fondos que efectivamente entraron en el país, estuvieron obligados, por ley, a convertirse a moneda nacional, tanto para los pagos a realizar en el país, como para la adquisición de divisas, a través de la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), en el caso de los pagos internacionales. En este sentido una de las prácticas más comunes entre los actores de la Cooperación Internacional en Venezuela, entre ellos los de la CE, fue la colocación de la AOD asignada a los distintos proyectos en cuentas internacionales desde donde realizar los pagos en divisas y proceder a las transferencias periódicas a Venezuela, para los pagos nacionales. Esta práctica podría entenderse como una suerte de “salvaguarda” en relación a la utilización de sistemas nacionales poco fiables; pero principalmente se entiende como una medida “en fraude” del sistema nacional, para evitar tanto la pérdida del poder adquisitivo de los fondos, por los altos niveles de inflación anual en la moneda nacional, como para agilizar los pagos en divisa, notablemente lentos debido al mecanismo de asignación oficial de CADIVI.

En cuanto a las metas 2010 relativas al indicador 5, no aplicarían para el caso de Venezuela puesto que la meta 5.a, estaría orientada a países con calificación mayor a 5 / entre 3.5 - 4.5 en el Sub-componente 13 del CPIA, mismo que no fue aplicado para Venezuela. En todo caso se estima que Venezuela pueda encontrarse también en un nivel inferior al rango propuesto si consideramos que el país alcanza un nivel global de 1.5, tal y como expusimos anteriormente (Indicador 2a). Lo mismo ocurriría con la meta 5.b, que aplica para países con calificación A / B (Indicador 2b).

En definitiva, ante la poca fiabilidad de los sistemas nacionales lo lógico hubiera sido, que los actores de la CE que actuaron en Venezuela, hubieran aplicado medidas adicionales para reforzar los sistemas nacionales en lugar de socavarlos, no respetándolos, o ignorándolos, como parece haber sido la práctica generalizada. Además del análisis de la AOD española en el país, no consta que haya existido apoyo sostenido y de importancia a la mejora del sistema de finanzas públicas y aprovisionamiento de Venezuela, temas ambos de gran importancia, como veremos en el siguiente capítulo, para los PRMA como Venezuela.

  1. En tercer lugar los donantes se comprometen a reforzar la capacidad evitando estructuras de implementación paralelas (OCDE 2005: 5). Lo anterior se vincula con el indicador 6 de la DP, que considera el “Número de unidades especializadas de ejecución de proyectos (PIU) por país”.(OCDE 2005:11) y con la meta a 2010 de “Reducir en dos tercios el número de unidades de ejecución de proyectos (PIU) paralelas” (CEMLA 2008).

En términos generales y dado que la mayor parte de la AOD española en Venezuela se canalizó por entidades públicas, empresas y ONG del país donante, y “contrapartes locales u otras entidades” vinculadas directamente con Canarias o España (Hogares Canarios, Fundación España Salud, Fundaciones Escuelas Taller) es preciso concluir que la tónica dominante de la Cooperación Española en Venezuela fue la utilizar de estructuras de implementación paralelas a las instituciones puramente nacionales, estructuras que sin embargo y en su mayoría, no fueron creadas “ah hoc”, sino que ya existían. En cuanto al pequeño porcentaje de la ayuda canalizado directamente a través de entidades públicas nacionales, principalmente gracias al presupuesto bilateral de la OTC, hay que señalar que tampoco en este caso se evitaron en esencia, las estructuras de implementación paralelas, puesto que tanto el IVEPLAN, como el INE, no así FONPYME, fueron meros tramitadores de los fondos, que o se ejecutaron directamente por la propia OTC, o bien fueron entregados para su ejecución a las entidades sectoriales especializadas del sector objeto de la intervención. En este sentido se puede afirmar también que tanto la OTC, como el IVEPLAN e INE, actuaron como estructuras de implementación paralela, problema que hubiera sido fácilmente evitable entregando las subvenciones de manera directa, con las lógicas salvaguardas necesarias para asegurar el buen uso de los fondos, a las entidades nacionales especializas en el sector objeto de la intervención. En este sentido parece claro que no se alcanzó la meta propuesta para el 2010, sino que las estructuras de implementación paralelas se mantuvieron constantes, si no se incrementaron, durante el período analizado.

  1. Por cuarto y último lugar “Los donantes se comprometen a: adoptar marcos de evaluación del desempeño armonizados para los sistemas nacionales”, (OCDE 2005:5), para lo que no se establecen ni indicadores ni metas, pero que sin duda es relevante para el caso que nos ocupa.

En este sentido tampoco los actores de la Cooperación Española en Venezuela adoptaron un marco de evaluación del desempeño, armonizado con los sistemas nacionales, más allá del PAE.