ACCIONES DE GOBIERNO Y SU IMPACTO EN EL INDICE DE DESARROLLO HUMANO DE LA COMUNIDAD DE TORIM, GUAYMAS SONORA, 1997-2009

CAPÍTULO 2
MARCO TEÓRICO CONCEPTUAL

2.1  LAS POLTICAS PÚBLICAS

            Las organizaciones indígenas demandan tanto la igualdad de derechos como derechos especiales y no verse obligadas a elegir entre unos derechos y otros.

Las culturas y formas de vida indígenas han cambiado permanentemente a lo largo del siglo XX, tanto de modo voluntario como por la fuerza. Por lo tanto, la disyuntiva entre el apoyo organizativo a los pueblos indígenas, por un lado, y el impulso de políticas públicas para los pueblos indígenas, por el otro, han perdido vigencia. Tampoco resulta ya pertinente elegir entre dos opciones: la integración de las sociedades indígenas o su desarrollo y progreso autónomo. Ambas alternativas podrían darse simultáneamente, dado que se puede lograr mucho más a través de la interacción, siempre y cuando ambas partes estén interesadas en una mejora real del intercambio cultural.

Las políticas públicas contemporáneas tienden a orientarse hacia la lucha contra la pobreza con medidas y “recetas” para todos, en lugar de orientarse hacia los pueblos indígenas con esfuerzos especiales para garantizar sus derechos ciudadanos en igualdad de condiciones, así como sus derechos específicos respetando su lengua y cultura propias.

Al mismo tiempo, alrededor del tema de la explotación de los recursos naturales no existen hasta ahora conceptos sostenibles que otorguen especial atención a los intereses de los pueblos y comunidades indígenas.

Bajo el término ‘políticas públicas’ entendemos como  una intervención o un conjunto de medidas estratégicas, continuas y coherentes (procedente de las entidades públicas) que han sido formuladas explícitamente a través de procedimientos establecidos y que implican un determinado grado de obligatoriedad. Roth, A. (2006), Políticas Públicas: Formulación, Implementación y Evaluación, Bogotá, Aurora.
Puede tratarse de una intervención o de una serie de acciones estratégicas de uno o varios poderes del Estado o sus respectivas instancias, con participación de la ciudadanía. Su objetivo es transformar la realidad para el beneficio de la población o de un determinado grupo de ciudadanos y ciudadanas, en un sentido específico.

Las políticas públicas se operativizan mediante la gestión pública, es decir cuando las instituciones públicas realizan procesos productivos para generar bienes y prestar servicios, en consecuencia es necesario conocer los aspectos mas relevantes de la gestión pública. Los resultados de estos procesos productivos, en cuanto a su calidad y cantidad vienen a justificar si las políticas públicas diseñadas se están cumpliendo de acuerdo a lo previsto.

Las políticas públicas tienen una misión básica que justifica su existencia y que se explica por la forma en que ha sido concebido un problema. Generalmente, la formulación de objetivos consiste en la priorización de unos resultados que se persiguen en el marco de esta misión fundamental. De la misma manera que se formula una misión y objetivos básicos para la política, existen objetivos del sistema que operan como condicionantes de la intervención pública.

En la aplicación práctica la formulación de las políticas tiene que ver con el proceso de inclusión de un tema o problema en la agenda de las instituciones, y el proceso de consideración de distintas alternativas de acción pública en relación con este problema y de opción por una de ellas.

Las últimas décadas arrojan una generosa producción  de lo que son las políticas públicas, por lo tanto hay un número de definiciones similar al de autores. Describimos las definiciones de algunos de ellos que se consideran importantes:

Para Cardozo Brum (2006), las políticas públicas son un fenómeno social, administrativo y político específico, resultado de un proceso de sucesivas tomas de posición, que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones, asumidas fundamentalmente por los gobiernos, mismas que traducen, en un lugar y periodo determinado, la respuesta preponderantemente del mismo frente a los problemas públicos vividos por la sociedad civil.

Para Aguilar Villanueva (1993), las decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes.

Tamayo Sáenz (1997) considera que las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios.

Heclo y Wildavsky (1996) consideran a la política pública como una acción gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma. ("The Private Government of Public Money", Macmillan, London)

María Gracas Rua (2006) define las políticas públicas como el conjunto de decisiones que se traducen en acciones, estratégicamente seleccionadas (dentro de un conjunto de alternativas, conforme a una jerarquía de valores y preferencia de los interesados). Su dimensión es pública por el tamaño del agregado social sobre el cual coinciden, pero sobre todo por su carácter imperativo, siendo este revestido de la autoridad legítima y soberana del poder público. (BID 2006)

La CEPAL considera que la estructuración de las políticas debe ser comprendida como el producto de un intenso proceso político a través del cual emergen y toman forma los proyectos e intereses de agentes (individuos), agencias (instituciones) y discursos (síntesis de la interacción entre agentes y agencias) en pugna por imponer un determinado proyecto de dirección política y de dirección ideológica sobre la sociedad y el estado que son gobernados (Medellín, 2004).

La política pública puede referirse a distintos niveles de actuación de los poderes públicos: desde el nivel estratégico orientador de un conjunto de intervenciones en un ámbito de actividad política hasta un programa concreto, esto es, la aplicación de recursos humanos y materiales a actividades específicas con metodologías conocidas con el objeto de conseguir unos objetivos.

En consideración a que las Políticas Públicas se traducen en el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental, que su gestión que ha estado delegada a las instancias estatales y que el ámbito de las políticas públicas se ha ampliado y fortalecido, por la participación ciudadana y el posicionamiento de sociedad civil organizada, es posible aseverar que para calificar la eficacia de las Políticas Públicas las mismas deben ser plasmadas en acciones concretas mediante una adecuada gestión pública.

Las políticas son el diseño de una acción colectiva intencional; el curso que toma la acción como resultado de las decisiones e interacciones que comporta son los hechos reales que la acción produce. En este sentido, las políticas son “el curso de acción que sigue un actor o un conjunto de actores al tratar un problema o asunto de interés. El concepto de políticas presta atención a lo que de hecho se efectúa y lleva a cabo, más que a lo que se propone y quiere. Las políticas se conforman mediante un conjunto de decisión, y la elección entre alternativas” (Aguilar, 2003:25).

Las políticas se entienden como una declaración de intenciones, una declaración de metas y objetivos. Para Pressman y Wildavsky: “las políticas son una cadena causal entre las condiciones iniciales y las futuras consecuencias: si X, entonces Y” (Pressman y Wildavsky citado en Aguilar, 2000:44).

 Es decir, las políticas públicas son hipótesis: si implementamos éste curso de acción (X), tendremos estas metas y objetivos cumplidos (Y).

Las políticas son cursos de acción destinados a la solución de problemas, donde inclusive el no hacer nada es una acción que se tiene que tomar en consideración y poner en práctica o no. Para (Rose, 1967; Pressman y Wildavsky, 1973), las políticas denotan también las intenciones de las fuerzas políticas, particularmente las intenciones de los gobernantes, las consecuencias de sus actos; tiende a significar intenciones más que consecuencias. Las políticas se convierten en el resultado de una serie de decisiones y acciones de numerosos actores políticos y gubernamentales.  (Rose, Pressman y Wildavsky, citados en Aguilar, 2003a:25)

En otras palabras, se trata de un acuerdo oficial formulado explícitamente sobre procedimientos que resultan vinculantes. Dicho acuerdo incluye una interpretación consensual de un conjunto de condiciones (marco), dadas por la propia situación o el entorno institucional (diagnóstico), que se refieren a problemas o necesidades concretas. También comprende  una definición de objetivos y una estrategia general basada en los medios y recursos disponibles. Para una intervención estatal dirigida, se requieren pautas generales que orienten las medidas a fin de lograr una respuesta pertinente ante las necesidades y problemas identificados. Asimismo, una política pública puede incluir un plan de acción para la implementación concreta de las pautas generales de la misma, en el cual se determinan las áreas priorizadas, los objetivos, las estrategias de implementación, las acciones, los resultados, la división de tareas y funciones, los presupuestos y cronogramas, los indicadores, etc.
            Para nuestro estudio, las políticas públicas y la relación que esta tiene con la problemática indígenas, lo encaminamos agarantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la representación jurídica, usos y costumbres de sus comunidades y la posesión y propiedad  de las tierras que tradicionalmente ocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; que ninguna de ellas sea enajenable, transmisible ni susceptible de embargos. Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten.

Incluso a través de diversas Secretarias, como ejemplo la de Medio Ambiente y Recursos Naturales, se han hecho planes, que buscan equidad, igualdad de oportunidades, debido a la gran problemática referente a su marginación, respeto a sus usos y costumbre, haciéndoles participes, mediante la creación de proyectos productivos con grupos vulnerables de las comunidades indígenas, la creación de condiciones para su desarrollo sustentable con la finalidad de lograr un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza; ahí reviste la importancia de dictar políticas públicas en beneficio de las Comunidades Indígenas, la realidad, nos dice otras cosas. A decir verdad, las distintas y numerosas necesidades, de este sector social tan, como lo es el indígena, requieren de atención por distintas instancias de gobierno, sea federal o estatal. Nuestro país, es en relación a otros países de América Latina que cuenta con políticas públicas, para los pueblos indígenas, lo cual demuestra el interés del Gobierno Mexicano que inclusive lo incorpora a su constitución política alrededor del 2001.

La detección anticipada de los problemas no asegura el éxito de la política, pero coloca a sus responsables en mejor posición para lograrlo. De ahí la importancia de la evaluación permanente en lo que respecta la implementación de una política pública.
 “La evaluación de las políticas y de los programas en funcionamiento, la utilidad de la evaluación es producir información de calidad para orientar nuevos procesos de decisión, aprendiendo de los éxitos y los fracasos. La evaluación es un recurso fundamental para detectar problemas de eficacia, evaluación de impacto, de eficiencia, evaluación de rendimiento y de gestión del programa”. (Cardozo Brum, 2006:370)

La evaluación de políticas no es un simple instrumento técnico, es también un mecanismo político de primer orden, en los sistemas democráticos tiene distintas utilidades políticas entre las que se puede destacar:

a) El control de las cámaras, (Senadores, diputados)
 b) La presentación de resultados a los usuarios y ciudadanos,
 c) La legitimación de los acciones de rediseño y ajuste de recursos,
 d) El mantenimiento de la confianza y cooperación entre actores públicos y no públicos participantes de la política pública, y;
 e) El reforzamiento o destrucción de la reputación de eficacia, eficiencia y oportunidad de una política.

Sin embargo es relevante aclarar el concepto de investigación evaluativa, que tiene como objetivo evaluar los resultados de uno o más programas que hayan sido o estén aplicados dentro de un contexto determinado. La intención de la investigación evaluativa es medir los efectos de un programa por comparación con las metas que se propuso lograr, a fin de tomar decisiones subsiguientes para mejorar la ejecución futura. (Tamayo T. Mario 2004:196)

 

¿Qué permite la investigación evaluativa?
Obtener información sobre problemas, expectativas y necesidades de la sociedad para contribuir de una manera eficaz a las decisiones de política social. Producir información para disminuir la incertidumbre sobre las consecuencias de las decisiones tomadas, y sobre las alternativas menos costosas de decisión futura. Por lo anteriormente dicho, la investigación evaluativa posee en si criterios que confirman su validez, es decir desarrolla una correspondencia entre la información disponible y una realidad que estamos evaluando a través de un proceso. Este proceso, fue el de hacer una recopilación de información, lectura crítica de programas federales, estatales, que orientara un panorama sobre las acciones de gobiernos en los periodos mencionados en el trabajo materia de nuestro estudio.

La evaluación es una nueva disciplina pero una antigua práctica. La defensa de la evaluación como disciplina descansa en sus características científicas, en contraste con las evaluaciones subjetivas o no sistemáticas. La evaluación es considerada como ciencia por estar comprometida con la producción de conocimiento. Debemos considerar que la evaluación tiene como propósito, una mejora de una situación previamente determinada por lo que su función como se menciona, es determinar un patrón de medida, de ahí que su utilidad es por consecuencia dar a conocer a los afectados por una situación, y; su máximo fin el de tomar decisiones que mejoren su estado actual. La evaluación se entiende como la actividad realizada con el propósito de apreciar mayor o menor efectividad en un proceso, en cuanto al cumplimiento de los objetivos, en correspondencia con el contexto en el cual el evento ocurre.

Según Briones(1991), el término evaluación se utiliza para referirse “al acto de juzgar o apreciar la importancia de un determinado objeto, situación o proceso en relación con ciertas funciones que deberían cumplirse, o con ciertos procesos de valoración, explícitos o no”, otra de sus definiciones señala que “la investigación evaluativa es aquella que analiza la estructura, el funcionamiento y los resultados de de un programa con el fin de proporcionar información de la cual se puedan derivar criterios útiles para la toma de decisiones con respecto a la administración y desarrollo del programa evaluado”.

La investigación evaluativa se utiliza fundamentalmente con la intención de:

• Tomar decisiones acerca de la aplicación o continuación de ciertos programas en determinados contextos sociales.
• Mejorar las prácticas y procedimientos de los programas que están siendo aplicados.
• Establecer programas semejantes en otras entidades.
• Asignar o no recursos a programas que compiten entre sí.
• Aceptar o rechazar un enfoque o teoría para el programa, etc.

 

En otras palabras la investigación evaluativa permite estimar la efectividad de uno o varios programas, propuestas, planes de acción o diseños, los cuales han sido aplicados anteriormente con la intención de resolver o modificar una situación determinada. La investigación evaluativa se usa para la toma de decisiones, las preguntas surgen del programa a evaluar, la hipótesis común de la evaluación es que el programa esté logrando lo que se propuso hacer.

Los estudios de implantación de políticas comienzan a desarrollarse al final de los años 60 y su desarrollo se expande en las siguientes dos décadas, hasta ese momento la reflexión teórica y los estudios de caso se habían centrado en la fase de formulación. Se hacía coincidir el concepto de política pública con el de adopción de decisiones, de modo que la implantación entendida como puesta en marcha de la decisión, no formaba parte de la política.
A todos los efectos de un programa público, la implantación de políticas públicas no es más que el resultado de la combinación de determinados elementos. La implantación puede entenderse, por tanto como la sucesión de actividades para ensamblar los distintos elementos del programa. Esos elementos, recursos financieros, recursos humanos, normas, decisiones y capacidades administrativas, están en manos de diferentes actores relativamente independientes entre sí, con sus propios objetivos e intereses.

Las políticas públicas acaban implantándose en cientos de oficinas públicas repartidas por el territorio y por millares de empleados públicos en contacto con demandas de ciudadanos particulares y concretas, por lo tanto lo importante a la hora de implantar una política es no olvidar que la atención a las demandas de los ciudadanos es el objetivo principal, de modo que el diseño de la implantación debe combinar razonablemente, lo mejor de la decisión individual y lo mejor de la iniciativa local, destacando la importancia del logro de objetivos.

Existen políticas públicas de distinto rango y vigencia. A menudo, una política pública nacional forma parte del acervo jurídico (ya sea por estar incluida en la Constitución o porque fue promulgada como ley) www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/59.pdf

Por lo que, debe ser cumplida por todos los gobiernos y poderes del Estado. Suelen tener una vigencia de mediano a largo plazo, y con frecuencia son ilimitadas en el tiempo. Sin embargo, no es raro en América Latina que las políticas públicas sean propias de un gobierno, promulgadas por el presidente respectivo y su gabinete, por lo que no suelen sobrevivir a dicho período presidencial. Tales políticas pueden referirse a uno o varios de los poderes del Estado. También a nivel regional o local es posible que los gobiernos locales dispongan, por ejemplo, de documentos propios sobre políticas de diversos tipos. www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/59.pdf