LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA MUNICIPAL Y SU PAPEL EN LA CONSTRUCCIÓN DE CIUDADES PROSPERAS EN MÉXICO

El Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD).

Considerando que el problema a tratar gira en torno a la reforma de la administración pública que continúa en el proceso iniciado en los años 80´s, específicamente son de mi interés aquellos cambios en el proceso de planear el futuro de México por lo que será importante identificar las ideas básicas.
Carrillo (citado por Sánchez, 1998) señala que:
            "Se concibe a la Reforma Administrativa como un proceso permanente que       persigue incrementar la eficacia y la eficiencia del aparato administrativo     gubernamental en la consecución de todos los objetivos del Estado. Tanto            de los que coyunturalmente resultan prioritarios como de los que son         circunstanciales a su propia existencia; bien sea que competan a la             administración pública en su conjunto, o bien algunas de sus áreas          principales de acción o de sus instituciones específicas."

México desde la colonización ha venido cambiando constantemente la forma de gobierno y administración, estos cambios han obedecido a un proceso de adaptación a las circunstancias y en los que han influido factores externos como las crisis económicas y factores internos como los cambios políticos internos, sin embargo hasta 1983 todos los cambios habían mantenido la centralización como el eje de la toma de decisiones. La crisis económica que enfrentó el país a principios de los años 80´s hizo que el gobierno se encontrara limitado de recursos económicos y ahogado en un sin fin de obligaciones lo que originó que el Estado limitara su presencia en muchos ámbitos, uno de ellos fue el municipal dando inicio al proceso de descentralización.

Arcudia (2012) divide el proceso de descentralización "en dos etapas principales:
la de los grandes cambios constitucionales hacia una mayor autonomía al municipio; y la etapa de cambios políticos al interior del sistema que han ocasionado una mayor demanda de autonomía a los gobiernos locales." Este proceso de descentralización, sin embargo ha tenido un eje integrador: la planeación democrática.

En la etapa de los cambios constitucionales hacia una mayor autonomía al municipio destacarán las reformas a los Artículos 26 y 115, la promulgación de la Ley de Planeación y con esta, la formación del Sistema Nacional de Planeación Democrática. Desde entonces el Sistema Nacional de Planeación Democrática se ha visto como la columna vertebral que guía el desarrollo del país.

La Constitución reconoce, en el Artículo 26, un proyecto nacional al que la Ley de Planeación ha denominado Plan Nacional de Desarrollo que visualiza un futuro y marca la línea de acción a seguir a través de objetivos y estrategias.

Pero, ¿qué es y cómo funciona el Sistema Nacional de Planeación Democrática?
Para esto es importante acudir al ex Presidente De la Madrid (1983, p. 40), su promotor, quien lo concibe como un "sistema ordenado de toma de decisiones y por ello debe ser centralizado, sin romper la congruencia del conjunto".  Milkos (1998, p. 19), lo define como "un marco integral de congruencia, para dar rumbo, orden y racionalidad al esfuerzo colectivo, dar certidumbre a la sociedad sobre las acciones del gobierno y avanzar hacia el cabal cumplimiento del proyecto nacional."

El sistema está conformado por niveles que transitan desde lo vertical a lo horizontal, es decir, el gobierno, los sectores y las instituciones, contemplando las formas en que se ha dividido el gobierno de la nación: federal, estatal y municipal, cada uno con diferentes responsabilidades. El punto de partida del Plan es el diagnóstico que reconoce la realidad económica, política y social en que se vive,  fundamental para prever impactos en el desarrollo nacional; además del recuento de los recursos financieros, técnicos, humanos, institucionales, etc., disponibles para su realización. La parte medular del sistema es la voluntad de los mexicanos de trabajar en colaboración con el gobierno, encaminando al país hacia el rumbo trazado; el plan contempla que la voluntad del pueblo debe ganarse a través de la atención a sus demandas, por ello, desde la concepción y puesta en marcha del sistema se está prevista la consulta popular mediante la cual el pueblo expresa sus problemas y sus necesidades para que estos sean atendidos por el gobierno.
El motor que pone en marcha al sistema son los recursos económicos empleados en atender tanto las demandas sociales como aquellos destinados al impulso de la economía, trayendo con ello el desarrollo.

El Municipio Mexicano.

Se dice que el federalismo mexicano tiene su base en el municipio ya que es la división político-territorial última reconocida por el Estado Mexicano. Así lo reconoce el Artículo 115 de nuestra Constitución.

El municipio mexicano tiene sus antecedentes históricos en la herencia española y la herencia prehispánica. Del municipio español se heredó la concesión territorial dada a algunos habitantes y obtenida por el rey como premio por su lucha en la defensa del Reino Español. De los aztecas, la herencia viene del Calpulli que, de acuerdo a Moya (1978, citado por IILSE, 2001) era una comunidad de familias que compartían a los dioses, participaban en la resolución de sus problemas económicos cotidianos, ocupaban un espacio territorial, y reconocían a una autoridad que resolvía los asuntos del orden comunal. A la llegada de los conquistadores ambos conceptos se mezclaron dando paso a la conformación de un territorio concedido como recompensa al conquistador y una facultad para resolver problemas cotidianos con el fin de mantener la unidad nacional, nació así el municipio mexicano. Las Ordenanzas de Hernán Cortés en 1524 serán el antecedente  histórico de la administración pública municipal a partir de la época colonial. Pero a pesar de la grandeza del territorio sin explotar y de que este fuera otorgado como recompensa, los conquistadores no podían establecerse en cualquier parte, López Sosa (1984, citado por González, 2011, p. 23) describe las restricciones que existían para ello debían       "Ser lugares fértiles; de buen clima, lugares salubres y bien protegidos." Administrativamente el municipio nació y se desarrolló como una institución que vigilaba el interés del gobierno central; contaba con un presupuesto enviado desde este para solventar los gastos mínimos de la burocracia local necesaria para atender los problemas locales y para la recaudación de impuestos.  La Constitución de 1917 reconoció al municipio como la base de la división territorial, política y administrativa de los Estados con funciones puramente administrativas; no fue hasta que la crisis económica de los años 80´s hizo evidente que el gobierno central no podía hacerse cargo de la solución de todos los problemas surgidos en el territorio nacional, que el municipio cobró importancia como forma de gobierno y como ya se vio en el capítulo anterior, las reformas promovidas desde el gobierno federal les otorgó la autonomía para tomar decisiones políticas al interior de su territorio, es decir, tendría la capacidad para planear y decidir qué hacer con su territorio y para ello se instituyó un ayuntamiento plural donde no solo se escucharan las voces de la mayoría sino de las minorías también, y siendo que en ese momento el gobierno central ya no podía hacerse cargo de todas las responsabilidades, depositó en el gobierno municipal la responsabilidad de prestar ciertos servicios públicos básicos para la población como el agua, el alcantarillado, la recolección de basura y la pavimentación de calles y como se sabía que no podía llevarlo a cabo sin recursos también se  les ofreció un patrimonio y recursos económicos propios a través de la recaudación y administración del impuesto predial y del cobro de derechos relacionados con el desarrollo urbano.

Este reconocimiento debido al municipio desde la concepción del Estado Mexicano y que es la base del federalismo no ha sido suficiente y desafortunadamente para la vida interna del municipio este cambio se llevó a cabo de manera repentina y aunque los gobiernos estatales fueron soltando las riendas poco a poco conforme fueron adaptando sus propias legislaciones de acuerdo a las nuevas disposiciones, los municipios estaban lejos de contar con los recursos técnicos, económicos, políticos, humanos, etc., necesarios para hacerse cargo de las nuevas responsabilidades. De acuerdo al CEFP (2009), el funcionamiento del sistema federal, y por consiguiente, agregaría yo, del sistema Nacional de Planeación Democrática, solo se concretó con la implantación de un sistema de coordinación federal y el fortalecimiento del las finanzas de los gobiernos estatales. Pero es necesario no perder de vista lo que señala Pérez Correa (2008) cuando dice que:
            "La esencia de la organización federal, forma del régimen republicano,    radica en la conformación de una red de regímenes internos      democráticos, articulados por un pacto constitucional de unidad, que da lugar a un nuevo orden de gobierno." (p. 26, cita del autor, énfasis mío).

Ya se ha explicado cómo el municipio mexicano se reconoce como la célula del federalismo, ahora bien, para entender cómo se lleva a cabo el proceso de planeación municipal y por ende su administración, es necesario destacar la  intervención de factores económicos, políticos, sociales y culturales que lo hacen un tema complejo. Si tratamos de clasificar estos factores en externos e internos podemos decir que los factores económicos y políticos son aquellos que pueden reconocerse como externos porque en muchos aspectos dependen de decisiones tomadas fuera de lo local, ahora bien, la sociedad y la cultura local pueden reconocerse como factores internos. Diferenciemos los factores políticos como aquellos que lleva a cabo el gobierno y los factores culturales con los usos y  costumbres. Esta situación coloca a al municipio en un campo de batalla donde están en constante pugna por materializarse intereses de todos tipos tanto internos como externos. La diferencia entre los factores políticos y culturales puede explicarse con los hallazgos en las investigaciones realizadas en Estados Unidos por Fainstein and Fainstein (1983), Elkin (1987) y Stone (1989), mismas que representaron los primeros esfuerzos por establecer un marco teórico que permita explicar la ciudad, su planeación y administración a partir del  contexto multifactorial en que se lleva a cabo el proceso de toma de decisiones.

La Teoría del Régimen Urbano, hoy llamado Análisis del Régimen Urbano destaca la existencia de grupos de poder que controlan la toma de decisiones a nivel local.  Sagan (2004) afirma que la importancia de la teoría del régimen urbano se centra en el análisis combinado del contexto de la economía del Estado con una de las estructuras del poder real en el entorno local (p. s/n); lo que permite identificar las coaliciones del poder que manejan la ciudad, digamos en este caso, que manejan al gobierno local, y explica el por qué existe este fenómeno, así Casellas (2005) explica cómo la falta de recursos en los gobiernos locales conlleva a que "el sector público local se siente predispuesto a actuar de forma que favorezca los intereses de los grupos económicos" (p. 142)

Ahora bien, la historia del municipio mexicano nos habla de la existencia de conquistadores que fueron premiados con grandes extensiones de territorio y la autonomía municipal se refiere a la capacidad de dirigir el desarrollo urbano, es decir, lo que se hace con el territorio, es posible que los herederos de los conquistadores  hayan conformado coaliciones de poder que manejan el gobierno local haciendo que este siempre favorezca sus intereses. Alan Knight (2000) reconoce la existencia de caciques en México y los describe como "políticos/civiles y habitualmente operan en un nivel más restringido" y a su vez los reconoce como actores en sistemas clientelistas; y si el cacicazgo provoca clientelismo será necesario analizar si este ha sido la causa de los problemas sociales encontrados en los municipios mexicanos y cómo afectarán en el desarrollo del municipio del siglo XXI si la administración pública municipal no logra identificar estas fuerzas y propone espacios para que operen de frente a la sociedad y puedan entonces responder ante esta por las decisiones tomadas en el futuro.