EL SECTOR COOPERATIVO EN EL MERCOSUR DURANTE LA PRIMERA DÉCADA DEL SIGLO XXI

3. Un nuevo contexto en la región: un nuevo MERCOSUR?

Las crisis de las economías mercosureñas -y latinoamericanas en general- provocaron que el nuevo milenio se inaugurara en la región, con un profundo debilitamiento de la hegemonía del  pensamiento único1 , que se acentuó con la crisis del 2008.  En lo que García Delgado ha dado a llamar un “momento bisagra” se conjugaron razones externas e internas en la apertura de un “nuevo escenario histórico para los países de la región”, marcado por la evidencia de un nuevo paradigma en construcción a partir de la implosión del  neoliberal, de una crisis de hegemonía, configurada a través de políticas, discursos y masa crítica “sobre las grietas de un modelo de dominación que hasta hace poco aparecía como incólume” (García Delgado y Chojo, 2006:4).
Pese a que en su lugar no ha surgido claramente un nuevo paradigma, la evidencia indica un movimiento tendiente a la reconstrucción del Estado, entendido ya no sólo como una  gestión transparente, auditable, y reducido a una buena administración, sino como garante del bien común, centro de articulaciones sociales e impulsor de un proyecto colectivo y transformador. Esta nueva orientación rescata el rol estratégico y político del Estado, en ámbitos públicos y también en los de la sociedad civil, y la acción estatal en tanto “promotora del desarrollo” (García Delgado y Chojo, 2006:6)2 .
A nivel regional la revalorización del Estado y la política, implica profundizar la integración regional como forma de inserción al mundo en defensa de los intereses nacionales, es decir priorizando una inserción sensible a datos cualitativos y basada en modelos de desarrollo que se reivindican como integrales e inclusivos (García Delgado y Chojo, 2006).
Con el advenimiento de gobiernos con perfiles más productivistas y mercado-internistas, y con afinidades políticas que se plasmaron en un discurso compartido a propósito del proceso de integración, se atestigua una revalorización del MERCOSUR, un cambio de signo y nuevas expectativas a su alrededor. Los gobiernos representativos de esta nueva época son los de Hugo Chávez Frías en Venezuela (1999 – presente), Luiz Inácio Lula da Silva en Brasil (2003-2011) y su sucesora Dilma Rouseff (2011- presente), Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner (2003- presente), Tabaré Vázquez y José Mujica en Uruguay (2004- presente), Evo Morales en Bolivia (2006- presente), Rafael Correa en Ecuador (2007- presente), Fernando Lugo en Paraguay (2008- presente). Más allá de las divergencias, estos gobiernos tuvieron perfiles más productivistas y mercado-internistas, coincidieron en la reivindicación del rol del Estado para construir sociedades más justas y en la proyección de posiciones autónomas en el escenario internacional, lo que los impulsó a avanzar en procesos de cooperación política y económica regionales. Todos pusieron como eje de sus políticas exteriores el fortalecimiento de los bloques regionales ya existentes, en pos de mejorar su rol en el escenario internacional y lograr las transformaciones internas que la región requiere para alcanzar el desarrollo con equidad (Natanson, 2010).
Esta orientación tuvo su correlato en una revalorización del MERCOSUR.
Efectivamente, se multiplicaron las voces del “relanzamiento del MERCOSUR” y los planteamientos para una nueva agenda más ambiciosa e integral que la anterior, donde primaron los aspectos sociales, políticos y culturales aunque no perdió relevancia el elemento económico comercial de la integración.     
Sucesivos pasos mostraron este rumbo, como el “Consenso de Buenos Aires” (16/10/ 2003) que promovió una nueva agenda para la región que en oposición al Consenso de Washington, enfatizaba el derecho al desarrollo, y el carácter estratégico de la integración regional, al tiempo que rescataba el papel ineludible del Estado. Este acuerdo, firmado por los presidentes de Argentina y Brasil fue el documento fundante de una nueva agenda para la región, que buscaba “garantizar a todos los ciudadanos el pleno goce de sus derechos y libertades fundamentales, incluido el derecho al desarrollo, en un marco de libertad y justicia social acorde con los valores, propósitos y objetivos establecidos en la Cumbre del Milenio" (Consenso de Buenos Aires, 2003:1). 
En el acuerdo, ambos mandatarios se comprometieron a impulsar en el proceso de integración regional la participación activa de la sociedad civil; instrumentar políticas públicas que apuntalen el crecimiento sostenido y la distribución equitativa de sus beneficios; propiciar ordenamientos tributarios y fiscales más justos y a otorgar una absoluta prioridad a la educación como herramienta de inclusión social.
La Cumbre de Presidentes del MERCOSUR y Estados Asociados (Asunción, 2003) introdujo la integración productiva como parte de la agenda, junto con la disminución del uso de incentivos distorsivos y la mejora de la competitividad de socios menores y regiones menos desarrolladas (Vázquez, 2009:5). En la sección referida al MERCOSUR “social” se propuso -entre otras cosas- la ampliación de la participación de la sociedad civil en la construcción de la integración regional y la visibilización de la dimensión cultural del proceso de integración. 
Entre las causas explicativas de este fenómeno García Delgado (2006: 2) identifica dos que  darían cuenta de este renovado interés e invitarían a una reflexión más profunda a su alrededor. Por un lado, el reconocimiento “de la importancia estratégica que cobra la construcción de las regiones en la etapa de la globalización, al punto de poder decir que no hay nación sin región” (García Delgado, 2006:7). Por otro lado, el fracaso del proyecto neoliberal en la región. Tras una década de economicismo, de relegamiento del papel del Estado a mero garante de clima de inversiones, y de sustitución de la idea de desarrollo por la de crecimiento, se volvió imperativa la conformación de un nuevo modelo económico y social, un nuevo “modelo de desarrollo” para el cual, una nueva integración regional se torna indispensable (García Delgado, 2006: 4).
La vuelta en escena del concepto de desarrollo, -su problematización- y las puertas abiertas por el bloque regional, permitió a ciertos autores ver en ello una oportunidad histórica para construir un “regionalismo que incorpore la dimensión ética del desarrollo en la constitución de un nuevo modelo que podría otorgarle equidad, identidad y ciudadanía al proceso de integración de los países de América Latina. (...) la apuesta es fortalecer la autonomía de la región y la articulación de los espacios locales, nacionales y regionales, relativizando el atractivo de modelos de integración puramente comerciales y desciudadanizantes, o con aperturas asimétricas que confirmen la tendencia a la inequidad y a la pérdida del control de los destinos nacionales (que es lo que ha caracterizado hasta ahora a la globalización existente)” (García Delgado, 2006: 2).
La clave en que este horizonte es posible y deseable lo constituye un desarrollo integral e inclusivo, una integración sudamericana sensible a la heterogeneidad institucional de la región, y la diversidad de estrategias en los diferentes países, y un accionar en bloques -en cuanto única posibilidad de una mayor incidencia en los espacios multilaterales-. Esta es, en términos de García Delgado (2009: 8) la oportunidad histórica de dejar atrás una inserción en la economía internacional débil, basadas en economías extractivas y siempre sujetas a los shocks externos y crisis fiscales recurrentes y, avanzar hacia una inserción global más fuerte, basada en economías integradas entre sí, y con un perfil exportador mas diferenciado.
Ahora bien, ¿qué modificaciones concretas experimentó el MERCOSUR en tanto proyecto de integración en esta nueva etapa, posterior a la hegemonía neoliberal?
Más allá del nivel discursivo y conceptual,  en el campo institucional se llevaron a cabo cambios sin duda importantes. Es necesario mencionar en este aspecto, que a principios de 2002, se dispuso fortalecer el Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP)  creado en 1998 como órgano auxiliar del Consejo del Mercado Común (CMC) para consolidar y expandir la creciente dimensión política del MERCOSUR y para profundizar el diálogo entre sus Estados Partes y Asociados. A partir de 2002, este organismo, pasó a coordinar junto con el Grupo del Mercado Común (GMC), las Reuniones de Ministros de Educación, Justicia, Cultura, Interior, y Desarrollo Social, así como las Reuniones Especializadas de la Mujer (REM), sobre Droga (RED) y de Municipios e Intendencias.
En el 2002, la Secretaría Administrativa del MERCOSUR (SAM) fue protagonista de un cambio por demás significativo en sus funciones y naturaleza, dejó atrás sus atribuciones meramente administrativas, y fue envestida con “plena capacidad operacional” para ejecutar funciones técnicas. Entre sus atribuciones, se encuentra la de prestar asesoramiento y apoyo técnico a los demás órganos del MERCOSUR con el objetivo de contribuir a la conformación de un espacio de reflexión común sobre el desarrollo y consolidación del proceso de integración. Las tareas específicas asignadas comprenden la realización de estudios de interés para el proceso de integración, preparación de documentos de trabajo, compilación de informaciones y propuestas, realización de relevamientos de antecedentes, elaboración de informes periódicos en base semestrales sobre la evolución del proceso de integración, desarrollo de estudios sobre temas de interés del MERCOSUR, control de la consistencia jurídica de los actos y normas emanadas de los órganos del MERCOSUR, entre otros (http://www.mercosur.int ).
Por su parte, el Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias firmado en el año 2002 por los Estados Partes, creó el Tribunal Permanente de Revisión (TPR), con competencia para conocer y resolver los recursos de revisión contra los laudos de los Tribunales Arbitrales Ad Hoc; actuar como única instancia en casos de controversias; y brindar opiniones consultivas solicitadas por los Estados Partes actuando conjuntamente, los órganos con capacidad decisoria del MERCOSUR,  los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Partes y el Parlamento del MERCOSUR.
Un nuevo hito lo marca la creación en el año 2003 de la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM), que además de reunir a las representaciones diplomáticas de los países miembros posee una presidencia dotada de funciones de representación internacional. Este órgano propositivo, no decisorio, tiene la función de colaborar con la Presidencia Pro Tempore del MERCOSUR, es decir el país que cada semestre tiene a su cargo mantener la marcha del bloque y organizar las próximas reuniones y cumbres. La CRPM tiene también la función de afianzar las relaciones económicas, sociales y parlamentarias en el MERCOSUR, estableciendo vínculos con la Comisión Parlamentaria Conjunta y el Foro Consultivo Económico y Social, así como con las Reuniones Especializadas del MERCOSUR.
El Parlamento del MERCOSUR por su parte, representa una de las últimas y más ansiadas reformas al esquema institucional del bloque regional. En diciembre de 2005 el CMC decide aprobar el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR. Se Constituye así el órgano de representación de la pluralidad ideológica y política de los pueblos de los países miembros del MERCOSUR y entre sus propósitos figura: asumir la promoción y defensa permanente de la democracia e impulsar el desarrollo sustentable de la región con justicia social y respeto a la diversidad cultural de sus poblaciones.
En el año 2004, se creó el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del MERCOSUR, un órgano que reúne a los estados subnacionales de los Estados parte, y tiene como finalidad proponer medidas destinadas a la coordinación de políticas para promover el bienestar y mejorar la calidad de vida de los habitantes.
Por otra parte cabe señalar que mediante la Decisión CMC Nº 05/07, se creó el Observatorio de la Democracia del MERCOSUR (ODM), teniendo en cuenta que la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo del proceso de integración del MERCOSUR. Entre los objetivos generales del ODM se mencionan: contribuir para el fortalecimiento de los objetivos del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el MERCOSUR; realizar el seguimiento de los procesos electorales en los Estados Partes del MERCOSUR; coordinar las actividades del Cuerpo de Observadores Electorales del MERCOSUR que se realicen a pedido del Estado Parte en el que tenga lugar el proceso electoral y elaborar la normativa para el desempeño de sus funciones; y realizar actividades y estudios vinculados a la consolidación de la democracia en la región. 
Asimismo, como parte del fortalecimiento institucional del bloque, en 2010 el Grupo Mercado Común aprobó la creación de la "Reunión de Alto Nivel para el Análisis Institucional del MERCOSUR" (RANAIM), con el fin de analizar los aspectos institucionales centrales del MERCOSUR y formular propuestas tendientes a la profundización del proceso de integración y al fortalecimiento de sus instituciones (Resolución GMC Nº 06/10).
En el ámbito social, en 2004 se decidió crear el Grupo de Alto Nivel para la elaboración de una estrategia MERCOSUR dirigida al crecimiento del empleo, y en 2006, en la  XXX Cumbre de Presidentes en Córdoba, se aprobaron importantes iniciativas referidas a la dimensión sociolaboral, en particular, la Estrategia Mercosur de Crecimiento del Empleo (Decisión CMC Nº 04/06) y la creación del Instituto Social del Mercosur (ISM). Entre los objetivos generales del ISM, se enumeran: contribuir a la consolidación de la dimensión social como un eje fundamental en el desarrollo del MERCOSUR, aportar a la superación de las asimetrías, colaborar técnicamente en el diseño de políticas sociales regionales, sistematizar y actualizar indicadores sociales regionales, recopilar e intercambiar buenas prácticas en materia social, promover mecanismos de cooperación horizontal e identificar fuentes de financiamiento.
En su camino hacia la profundización del proceso de integración, el tratamiento de las asimetrías ocupa en la agenda interna del mismo una posición relevante y transversal. En ese sentido, a partir del año 2006, los Estados Partes han reafirmado el carácter prioritario del tratamiento de las asimetrías en el ámbito del MERCOSUR a partir de la  creación del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) -Decisión CMC Nº 45/04-. El Fondo está destinado a financiar programas para promover la convergencia estructural, desarrollar la competitividad y promover la cohesión social, en particular de las economías menores y regiones menos desarrolladas, así como apoyar el funcionamiento de la estructura institucional y el fortalecimiento del proceso de integración. La creación del FOCEM marca un hito en el proceso de integración, constituyendo una herramienta con una vigencia mínima de diez años, que procura dar respuestas más estructurales y de largo plazo en el abordaje de las asimetrías. El FOCEM se integra con aportes anuales de los Estados Partes que ascienden a los cien millones de dólares. Los aportes de los Estados Partes han sido establecidos de acuerdo con los siguientes porcentajes: Argentina 27%, Brasil 70%, Paraguay 1% y Uruguay 2%, mientras que la distribución de los recursos se realiza de modo inversamente proporcional al monto de los aportes realizados: Paraguay 48%, Uruguay 32%, Argentina 10% y Brasil 10%.
Hasta la fecha, en el marco de la normativa que regula el FOCEM se han aprobado 25 proyectos, de los cuales catorce fueron presentados por Paraguay, seis por Uruguay, uno por Brasil, tres por la Secretaría del MERCOSUR y un proyecto pluriestatal (Programa MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa - PAMA), que se concentran en las áreas vivienda, transportes, incentivos a las microempresas, bioseguridad y capacitación tecnológica, aspectos institucionales del MERCOSUR y temas sanitarios, entre otros (http://www.mercosur.int ).
También hubo avances considerables en la integración productiva. Se aprobó el "Programa de Integración Productiva del MERCOSUR" (Decisión CMC Nº 12/08), cuyo objetivo central es el fortalecimiento de la complementariedad productiva de empresas del MERCOSUR y, especialmente, la integración en las cadenas productivas de PyMES, a fin de profundizar el proceso de integración del bloque, consolidando el incremento de la competitividad de los sectores productivos de los Estados Partes y otorgando herramientas adicionales que mejoren su inserción externa. Asimismo, se creó el "Grupo de Integración Productiva" (GIP), dependiente del Grupo Mercado Común, cuya función será coordinar y ejecutar el Programa de Integración Productiva del MERCOSUR, así como todas las propuestas y acciones relacionadas con dicha temática. 
En línea con los objetivos plasmados en la mencionada Decisión Nº 12/08, se aprobó la creación de un "Fondo MERCOSUR de Garantías para Micro, Pequeñas y Medianas Empresas", destinado a garantizar, directa o indirectamente, operaciones de crédito contratadas por micro, pequeñas y medianas empresas que participen en actividades de integración productiva en el MERCOSUR. El aporte total inicial de los Estados Partes al Fondo MERCOSUR de Garantías será de US$ 100.000.000, integrados de acuerdo a los siguientes porcentajes: Argentina 27%, Brasil 70%, Paraguay 1% y Uruguay 2%. Al igual que el FOCEM, el Fondo permite que los beneficios sean obtenidos de modo inversamente proporcional a los aportes realizados.
Por último, es necesario señalar la progresiva ampliación del bloque hacia América del Sur, con la adhesión de Ecuador, Venezuela y Colombia como Estados Asociados, que se suman a Bolivia, Chile y Perú que ya habían adherido anteriormente. En dicho marco, el 4 de julio de 2006 se aprobó el Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR, mediante el cual se establecen las condiciones y los plazos previstos para su plena incorporación al bloque. En conformidad con lo establecido en el Protocolo, la República Bolivariana de Venezuela desarrollará su integración en el MERCOSUR de acuerdo con los compromisos derivados del mismo, bajo los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio, reconocimiento de las asimetrías, y tratamiento diferencial, así como los principios de seguridad alimentaria, medios de subsistencia y desarrollo rural integral
En este sentido es innegable existencia de pasos importantes e iniciativas concretas en dirección de una  profundización del proyecto regional y un mejoramiento en su funcionamiento general, producto de la coincidencia de demandas de cambios profundos en el modelo del MERCOSUR,  que se sintetizaron en una demanda hacia un enfoque integracionista mas integral que diera cuenta de las dimensiones políticas, económicas, sociales y culturales del proceso de integración (Caetano, 2006:9).
Sin embargo, Vázquez (2009:6) alerta sobre la importancia de reconocer también que cada uno de los campos en que se han presentado avances, sufre a su vez de significativas debilidades, y que subsisten aun áreas muy sensibles que requieren de continuidad en las acciones como “la integración en cadenas productivas, la eliminación de incentivos distorsivos, las asimetrías, la reforma institucional, la definición de una agenda positiva de políticas comunes, la negociación internacional como bloque y el financiamiento intra-zona, entre otros”.
Sin lugar a dudas el proceso de integración regional ha experimentado múltiples modificaciones en su formato institucional desde su creación hasta nuestros días; no obstante, este dato -esencialmente cuantitativo- no brinda información sobre los elementos cualitativos de esta expansión, como el mejoramiento de la densidad y calidad del funcionamiento de sus instituciones y sus resultados, todos ellos aspectos indispensables a la hora de evaluar a las instituciones a partir de sus productos institucionales.
Llegados a este punto, es necesario plantear como interrogante si las modificaciones reseñadas hasta aquí –vinculadas al contexto de la región y sus consecuencias sobre el proceso de integración- se tradujeron en  cambios positivos para el funcionamiento de las organizaciones sociales en su seno.  Esta pregunta se acotara al ámbito de competencia de esta tesis, el de la Economía Social, específicamente el sector cooperativo, representado institucionalmente por la Reunión Especializada de Cooperativas del MERCOSUR (en adelante RECM).
El objetivo es observar si este nuevo contexto al que se ha hecho referencia, se ha traducido en nuevas posibilidades de participación, incidencia y capacidad decisoria  para el sector cooperativo.