MEMORIA DEL XXI COLOQUIO MEXICANO DE ECONOM�A MATEM�TICA Y ECONOMETR�A. TOMO II

Capacidad y esfuerzo fiscal en las entidades federativas en México: medición y determinantes

Roberto Ramírez Rodríguez
Alfredo Erquizio Espinal

(Ponencia propuesta al XXI Coloquio Mexicano en Economía Matemática y Econometría,   26 al 30 de septiembre del 2011, en la Unidad Académica de Economía, de la Universidad Autónoma de Nayarit, sito en la Ciudad de la Cultura “Amado Nervo”, en Tepic, Nayarit)

Resumen
El objetivo de este ensayo, consiste en medir la capacidad y el esfuerzo de recaudación de impuestos e ingresos propios por entidad federativa.  Para tal efecto, utilizamos el método de regresión de frontera estocástica para datos de panel con el objeto de estimar los niveles tanto de capacidad como de esfuerzo fiscal por Entidad federativa. En el trabajo se constata que los determinantes socioeconómicos del esfuerzo fiscal no operan en la misma dirección y con la misma intensidad tanto para impuestos como para ingresos propios. También se observan cambios en el patrón de distribución de los niveles de esfuerzo fiscal por entidad federativa tanto para impuestos como para ingresos propios. Queda claro que una reforma del federalismo fiscal debe de contemplar factores relacionados con la capacidad fiscal, con las necesidades  y con el esfuerzo fiscal de los estados.
Palabras claves: Capacidad fiscal, esfuerzo fiscal, autonomía financiera y federalismo fiscal

Introducción.
En la primera década del siglo XXI se realizaron una serie de estudios e investigaciones orientados a la indagación de las técnicas aplicadas para la medición de la capacidad y el esfuerzo fiscal de las entidades federativas y también a la búsqueda de sus factores determinantes, mediante correlaciones entre los indicadores de capacidad y esfuerzo fiscal con variables financieras, económicas y sociales. En este sentido, nos planteamos realizar una actualización de las mediciones de capacidad y esfuerzo fiscal usando la técnica econométrica de regresión de frontera estocástica para datos de panel. El periodo de análisis cubre de 2005 a 2009 dada la disponibilidad de los datos para poder integrar la matriz de variables e indicadores.
La medición de las capacidades y el esfuerzo fiscal por entidad federativa es pertinente pues contribuye a la discusión y análisis de la reforma fiscal con sentido federalista en México, tomando en cuenta la falta de cambios sustantivos para modificar las características de la centralización fiscal aun predominante. El texto se divide en apartados, en el primero se revisa brevemente los estudios previos al respecto, en el segundo se razona sobre el problema crucial de las finanzas públicas regionales, su dependencia financiera, en el tercero se explica el modelo de frontera estocástica, para en el cuarto describir la base de datos utilizada y analizar los resultados obtenidos, finalmente se presenta las principales conclusiones.

1. Los estudios sobre medición de capacidad y esfuerzo fiscal por entidad federativa en México.
Los estudios e investigaciones que se han aplicado para la medición de la capacidad y el esfuerzo fiscal en las entidades federativas, se han realizado con el propósito de proponer adecuaciones en las relaciones financieras entre el gobierno federal y los gobiernos estatales. Entre los trabajos más sobresalientes están los realizados por (Sobarzo,2003), (Aguilar,2003,2006),(Rabell,2006) y (Ahmad et all,2007).
Para efectos de sintetizar los principales aspectos metodológicos de los estudios e investigaciones realizadas para medir la capacidad y el esfuerzo fiscal por entidad federativa, realizamos el siguiente esquema analítico:

A pesar de la diversidad de técnicas utilizadas para la medición de los niveles de capacidad y esfuerzo fiscal por estado, cabe destacar que los trabajos realizados hacen -en el marco de las restricciones de los instrumentos- un esfuerzo por realizar estimaciones precisas y ad hoc a los propósitos perseguidos. Por la relevancia que le otorga al método de investigación de las finanzas públicas el trabajo de Rabell es meritorio. Sin embargo, aquí se opta por utilizar la técnica de regresión estocástica para datos de panel por ser la menos subjetiva en la determinación de los factores que afectan a la recaudación. Además, la principal limitación de los trabajos que se inspiran en la metodología de ACIR es que son estudios univariados y toman al PIBE como base fiscal. Los que desagregan las bases fiscales tienen el problema de la ponderación explícita o implícita de cada fuente de ingresos y el ser estudios que se basan en el promedio para medir la capacidad fiscal máxima. La estimación de la capacidad fiscal por el método de frontera estocástica permite inferir paramétros de máxima versosimilitud y además tiene la virtud de ser un método multivariado que incorpora varias determinantes socioeconómicas en la recaudación.

2. El problema de la dependencia financiera de los gobiernos locales.
Uno de las falencias estructurales del federalismo fiscal mexicana es la marcada dependencia o falta de autonomía financiera de los gobiernos estatales con respecto al gobierno federal. En periodo de 2004 a 2008 se puede apreciar como la participación de los ingresos propios de los gobiernos estatales respecto al total de ingresos no ha variado sustancialmente, lo que demuestra fehacientemente la inamovilidad e incluso el retroceso en el último año, una vez aplicada la reforma al ramo 28 de participaciones con la introducción de la nueva fórmula de distribución de los recursos a gobiernos estatales.

Para visualizar con mayor detenimiento la autonomía fiscal por entidad federativa, uno encuentra que el porcentaje de los ingresos propios respecto a los ingresos totales de los estados establece una relación diferenciada. En particular la unidad de gobierno del D.F. es la única que resalta con un porcentaje de 36.3%, lo que denota una mayor autonomía y por tanto un mejor posicionamiento respecto al gobierno federal. El resto de entidades federativas tienen coeficientes menores al 6.7%, lo que reconfirma la aseveración anterior de la falta de autonomía financiera.

Otro hecho estilizado de las finanzas estatales revela la carencia de relación entre la autonomía fiscal y los gastos netos por habitante. Esta situación expresa la nula relación entre el nivel de autonomía fiscal y los gastos netos por habitante, ya que hay estados con un bajo grado de autonomía fiscal y un alto nivel de gasto neto percápita. Así como estados con bajo grado de autonomía y bajos niveles de gasto neto por habitante. Cabe señalar que la mayor parte de los casos se ubican en la parte de bajos niveles de autonomía (menores al 7.1%) y niveles de gasto inferiores a los 12,000 pesos anuales. Lo que indicaría que mayoritariamente un bajo nivel de autonomía fiscal se corresponde con bajos niveles de egreso neto por habitante.

Estas consideraciones conllevan a establecer nuevos determinantes en la fórmula de distribución de los recursos de la federación a los estados. Para empezar, habría que considerar no solo factores asociados a necesidades, sino también premiar el esfuerzo fiscal de los estados, para evitar los problemas de falta de responsabilidad en materia presupuestaria. Esto implica establecer indicadores de capacidad y esfuerzo fiscal por entidad federativa.

3.- El modelo de frontera estocástica.
El método paramétrico de frontera estocástica consiste en estimar econométricamente una forma funcional elegida ex-ante. Por lo tanto, dicha forma es una hipótesis impuesta a los datos que no puede ser contrastada, pero se puede realizar inferencia de los resultados obtenidos. Los primeros planteamientos de esta forma de frontera fueron hechos por Aigner, Lovell y Schmidt (1977), Meussen y van den Broek (1977). El modelo propuesto fue:
yi 0 f (xi, β) + ε , donde yi es el producto de la unidad i, xi es el vector de inputs, β es un vector de parámetros y ε es una perturbación compuesta por dos elementos: v y u

El componente v de la perturbación ε es un componente aleatorio que recoge las variaciones aleatorias de la producción, tales como los errores aleatorios, errores de medida y de observación, la suerte, entre otros. Se  distribuye simétrica e independiente y tiene una N(0,σ2). En tanto que el componente u es un término asimétrico e independiente de v , y que satisface que u ≤ 0. Por lo tanto, es preciso utilizar distribuciones estadísticas de una sola cola, como es el caso de la exponencial.
El modelo que utilizamos se basa en el trabajo de Battese y Coelli (1992). Este modelo supone que los datos consisten en una muestra de N unidades en T periodos. La frontera estocástica de producción generalizada es:

Y= exp(x β + v )

Donde :

§ Y representa el producto máximo de la i-esima unidad en el periodo t
X es un vector (1*k) cuyos valores son funciones de los insumos y de otras variables explicativas para la unidad i-esima en el momento t.
§ Β es un vector (k * 1) de parámetros a estimar.
 Los v son errores aleatorios independientes e idénticamente distribuidos (iid) como N(0, σ2). Los u son  variables aleatorias no negativas e inobservables asociadas con la ineficiencia técnica de la producción. Es decir, que para el nivel tecnológico dado y dada la combinación de insumos, el producto observado (ante la presencia de los u ) puede estar por debajo del potencial.

En el caso de la aplicación de las funciones de frontera estocástica para estimar la capacidad y el esfuerzo fiscal, ya se han realizado aplicaciones para el caso de las entidades federativas, municipios que son capitales y para municipios para México (Aguilar:2003, 2006). Esta metodología es una adaptación del método de estimación de funciones producción agrícolas para efectos de estimar la capacidad y el esfuerzo fiscal para distintos ámbitos de gobierno.
Las ventajas de este método, tiene dos atributos: a) La compatibilidad entre el concepto de capacidad tributaria y la estimación del máximo nivel de recaudación fiscal, definido como el máximo nivel de recaudación obtenido con una explotación eficiente de las bases fiscales, dadas las condiciones socioeconómicas prevalecientes de cada unidad de gobierno y b) La comparación entre la recaudación observada y la potencial permite determinar el nivel de esfuerzo fiscal de cada unidad de gobierno.
La diferencia central con respecto a las funciones de frontera de producción, es que al definir el residuo estocástico, se consideran los aspectos siguientes:

V = u + e it it it Donde: it = N (0, σ2) i.i.d; y = N(μ, σ2)

Los dos componentes del residuo estocástico o perturbación son u y e . Mientras que u es un componentes típicamente estocástico, asociado a efectos de políticas tributarias. Por su parte e es también estocástico y está relacionada a características específicas de cada unidad de gobierno, tales como la eficiencia o esfuerzo de recaudación. Por lo tanto, las diferencias entre capacidad fiscal (recaudación potencial) y recaudación observada están determinadas por el componente estocástico e . Por lo tanto el esfuerzo fiscal puede ser obtenido por la comparación entre recaudación observada y la capacidad fiscal. it it / R *

Donde: = Esfuerzo fiscal de cada unidad de gobierno en el tiempo t = Recaudación observada de cada unidad de gobierno en el tiempo t R *= Recaudación potencial o capacidad fiscal de cada unidad de gobierno en el tiempo t De esta forma, el esfuerzo fiscal puede ser determinado por la siguiente expresión: = exp (-e ) Imponiendo la condición de que los e sean no negativos, por lo tanto el esfuerzo fiscal es no negativo y tiene como límites al 0 y 1, lo que evita el problema de los otros métodos de estimación de la capacidad fiscal que dan valores negativos3. Esto significa que la capacidad tributaria es el 100% o límite superior de la recaudación.

4.- Estimación del modelo

4.1  La estructuración de la base de datos.
Para la elaboración del panel de datos, seguimos la metodología del modelo tipo 1 de Battese y Coelli
(1995), que viene contemplada en el manual del programa Frontier 4.1. y que establece una función tipo Cobb
Douglas linealizada a través de logaritmos naturales.

Variable dependiente: Ln Recaudación 
Variables independientes: Ln PIBE por habitante , Ln Población , Ln Tasa de participación económica , Ln Tasa de empleo informal ti ti ti Ln Tasa de inflación

El deflactor utilizado para la transformación de variables nominales a reales fue el Índice de Precios Implícito del PIB de las entidades federativas con base 2003. Este se aplicó en el caso de la recaudación y del PIBE por habitante. La tasa de inflación se determinó como la tasa de crecimiento anual del deflactor del PIBE. Las tasas de participación económica se determinaron como un porcentaje de la PEA entre la población en edad de trabajar de 14 y más años. Las tasas de ocupación en el sector informal se determinaron como un porcentaje de la población ocupada que trabaja para una unidad económica que opera a partir de los recursos del hogar, pero sin constituirse como empresa, de modo que la actividad no tiene una situación identificable e independiente de ese hogar. Las cifras de población son estimaciones de población por entidad federativa a partir de las proyecciones que hace el Consejo Nacional de Población (CONAPO) por entidad federativa

4.2 Análisis de resultados.
De acuerdo a los resultados de las estimaciones máximas verosímiles de los parámetros correspondientes a la función de impuestos estatales, que se presentan en el cuadro siguiente, se puede apreciar que el valor de gamma (γ) y su nivel de confianza superior a 95% permiten afirmar que la estimación de la frontera de la recaudación de impuestos estatales es adecuada. Un valor de gamma (γ) más cercano a uno y no significativo, indicaría la existencia de una frontera determinística, lo que haría factible el uso de la regresión tipo Cobb Douglas clásica para la estimación paramétrica.

Adicionalmente el modelo tiene un ajuste razonable ya que el valor de χ2  es superior al valor crítico de distribución. Este valor viene dado por la razón de máxima verosimilitud, determinada por la diferencia de logaritmos de la función de máxima verosimilitud de mínimos cuadrados ordinarios respecto de la regresión de frontera estocástica que fue corrida siguiendo el modelo tipo 1 de Battese y Coelli (1995) de acuerdo al instructivo del programa Frontier 4.1. Al resultado de esta diferencia se multiplica por 2 y nos da el valor crítico que nos permite definir la regla de decisión para aceptar o rechazar el modelo aplicado. El valor crítico de la χ2   con 3 grados de libertad es de 7.95 con un nivel de confianza de 95%. Dado que el valor de la χ2 es de 167.01 aceptamos el ajuste del modelo como más apropiado.
También los coeficientes tienen los signos esperados y la mayor parte de los coeficientes de las variables independientes  resultaron  significativos. Todas  las  pruebas  en  su  conjunto  nos  permiten  afirmar que  una representación tradicional mediante una regresión por mínimos cuadrados ordinarios, que sería una respuesta promedio, no resulta adecuada para una representación de los datos. Además, las variables socioeconómicas juegan un papel importante en la determinación de la capacidad fiscal de los estados en su conjunto, es el caso del PIBE por habitante, la población, la tasa de ocupación medida a través del coeficiente entre población ocupada respecto a la Población económicamente activa (PEA), que tienen un efecto positivo y altamente significativo sobre la recaudación de impuestos. Sin embargo, la tasa de empleo informal y la inflación tienen un efecto negativo en la fiscalidad, aunque no podemos afirmar que sea estadísticamente significativo.
Una de las razones por la que la inflación ha venido perdiendo peso en la erosión de las bases fiscales, se debe a que los gobiernos estatales han emprendido acciones en los últimos años para indexar al Índice Nacional de Precios al Consumidor varios impuestos, lo que ha amortiguado el efecto que este factor tenía en el dragado fiscal. En cuanto al impacto negativo de la informalidad en el empleo, no cabe duda que su incidencia es negativa en la recaudación tributaria. Probablemente, su incidencia no afecte tanto a las haciendas estatales, que cobran básicamente impuestos indirectos o aperiódicos (tenencia, traslación de dominio de bienes muebles, hospedaje, rifas y sorteos, etc.), los cuáles inciden mayormente en las clases medias y altas.
La segunda prueba que realizada, tiene por objeto determinar que tan factible es estimar los parámetros de máxima verosimilitud para una función de ingresos propios estatales. Para tal efecto, primeramente verificamos el valor de gamma (γ) y su nivel de confianza al 95%, que resulta ser altamente significativo, lo que permite afirmar que la estimación de frontera de la recaudación de ingresos propios es adecuada. Es decir, que el residuo estocástico tiene un componente que se explica por las diferencias en el esfuerzo de recaudación de ingresos propios por estado.

De igual forma, el modelo presenta un ajuste razonable por el valor de la χ2 que es superior al valor crítico de la χ2  con 3 grados de libertad que es de 7.95 con un nivel de confianza de 95%. Por lo tanto, dado que valor de la χ2 es de 115.2 aceptamos el ajuste del modelo como más apropiado que el propuesto por el modelo de mínimos cuadrados ordinarios.
En este caso el signo de los coeficientes es el esperado, con excepción de las tasas de actividad económica que resultaron negativas. Por otra parte el modelo, ratifica la importancia de las variables socioeconómicas como determinantes de la recaudación de ingresos propios. En particular resultaron altamente significativos el PIBE por habitante y la población, que tienen un efecto positivo. En tanto que la tasas de actividad económica, la tasa de informalidad en el empleo y la inflación incidieron negativamente en la recaudación.
El hecho de que la tasa de actividad económica tenga en el caso de los ingresos propios una incidencia negativa en la recaudación de ingresos propios a diferencia de los impuestos en que tiene una incidencia positiva, probablemente obedece a que los derechos y las contribuciones son facultativos o de pago voluntario y no obligatorios como los impuestos. Más tasas de actividad económica se traducen en mayor rendimiento fiscal, pero no necesariamente en mayor rendimiento en materia de derechos y contribuciones.  Otro factor que puede estar operando en igual sentido es que una mayor parte de los productos que obtienen las entidades federativas están proviniendo de una buena gestión activa de la tesorería, ya que se han obtenido mayores productos financieros en los últimos años. Lo que ha redundado, en una mayor participación relativa de los productos financieros en los productos estatales.
La relación entre capacidad fiscal y población muestra que los estados con poblaciones menores a los 5 millones de habitantes agrupan a una gran diversidad de entidades con niveles de capacidad fiscal que oscilan en torno a los 20 a 22 puntos del PIB. Posteriormente, aparece un pequeño grupo de entidades que son mayores a los 5 millones de habitantes y que tienden a incrementar su capacidad fiscal a medida que aumenta el tamaño de la población, pero en un rango menor que va de 22 a 23.5 de capacidad fiscal, con la excepción del D.F. que tiene el mayor nivel de capacidad fiscal. Esta situación refleja que la capacidad fiscal está asociada a un mayor nivel de población y que las zonas metropolitanas tienden a concentrar una mayor capacidad fiscal que el resto de los Estados de menor tamaño.

El modelo de regresión que mejor se ajusta a los datos de capacidad y población es la forma funcional cuadrática. Los resultados de la regresión presentan un R2 de 0.78 y p-value altamente significativo de la prueba F. Por esa razón se considera que la población es una variable proxy de la capacidad fiscal.

La relación entre esfuerzo fiscal y población se ajustan mejor los datos a una relación funcional cúbica. A medida que aumenta el tamaño de la población desciende el esfuerzo fiscal, para establecer un punto de cambio en la pendiente a partir de las poblaciones cercanas y mayores a los 500,000 habitantes, en que empieza a crecer el esfuerzo fiscal. El ejemplo emblemático de mayor tasa de esfuerzo fiscal lo tiene el Distrito Federal. Lo que contrasta con la tasa de esfuerzo fiscal del Estado de México, que se asemeja a las de otros estados que tienen las principales zonas metropolitanas del país (Jalisco, Nuevo León).

Hay dos definiciones de riqueza local: el potencial fiscal y el PIBE por habitante. Las dos variables determinan la demanda de servicios públicos municipales. Las disparidades de gastos públicos por habitante, reproducen más o menos fielmente las desigualdades en los servicios prestados a la población, proviniendo a la vez de desigualdades en el potencial fiscal y el PIBE por habitante. También encontramos que a mayor presión fiscal se observa una mayor capacidad fiscal por entidad federativa con datos también para 2008.

La correlación encontrada entre  PIBE por habitante con respecto a las desigualdades de gasto percapita por estado no resulta ser significativa para el corte transversal de 2008. Sin embargo, únicamente el esfuerzo fiscal resultó ser significativas con respecto al gasto por habitante con un nivel de confianza de 95%. Sin embargo, en tanto que  la capacidad fiscal presenta un signo negativo, el esfuerzo aparece positivamente correlacionado con los gastos por habitante. Estos resultados deben de ser aquilatados para efecto de no utilizar como base fiscal indiscriminada al PIBE por habitante, para efectos del cálculo de la capacidad fiscal, ya que la correlación entre capacidad fiscal y PIBE por habitante no resulta ser significativa. No es el caso de la población que si guarda una alta correlación con la capacidad fiscal.

Otro de los resultados del estudio, son los niveles de capacidad fiscal y los coeficientes de esfuerzo fiscal por entidad federativa para el periodo de 2005 a 2009. Tanto para los impuestos estatales como para los ingresos propios. Los niveles de capacidad fiscal están dados a pesos reales de 2003. Los niveles de capacidad se reportan en orden ascendente.

Conclusiones y recomendaciones.
Una de las principales contribuciones del trabajo, estriba en la aplicación de una técnica paramétrica para
determinar la capacidad potencial de la recaudación a partir de la aplicación del método de regresión de frontera estocástica. Los resultados para la medición de la capacidad fiscal y el esfuerzo fiscal fueron diferenciados tanto para impuestos como para ingresos propios. El modelo ratifica la importancia de las variables socioeconómicas como determinantes de la recaudación de impuestos e ingresos propios. En particular,   resultaron altamente significativos en la determinación de la recaudación de impuestos tanto el PIBE por habitante y la población, que tienen un efecto positivo. En tanto que la tasas de actividad económica, la tasa de informalidad en el empleo y la inflación incidieron negativamente en la recaudación.
Para el caso de los ingresos propios, también juega un papel relevante las mismas variables socioeconómicas consideradas en el caso previo de los impuestos. El hecho de que la tasa de actividad económica tenga en el caso de los ingresos propios una incidencia negativa en la recaudación de ingresos propios a diferencia de los impuestos en que tiene una incidencia positiva, probablemente obedece a que los derechos y las contribuciones son facultativos o de pago voluntario y no obligatorios como los impuestos. Más tasas de actividad económica se traducen en mayor rendimiento fiscal, pero no necesariamente en mayor rendimiento en materia de derechos y contribuciones.
Entre las correlaciones significativas que se encontraron, resaltaron la de los gastos netos por habitante y el esfuerzo fiscal, así como la alta correlación encontrada entre capacidad fiscal y población. También se ha establecido un ranking de capacidad y esfuerzo fiscal por entidad federativa que da cuenta de las modificaciones en el tiempo de la distribución  asimétrica de los datos.
Como recomendaciones para trabajos futuros, se precisa de un estudio más exhaustivo que realice pruebas sobre varios indicadores que no fueron introducidos en este ensayo. En particular, nos parece deseable incluir el índice de gini u otro indicador de desigualdad en la distribución familiar o personal del ingreso por entidad federativa para aumentar el grado de confiabilidad de los datos. Otra línea interesante, es aplicar la técnica a los datos de incentivos fiscal que otorga la Secretará de hacienda y crédito Público (S.H.C.P.) a las entidades federativas. El análisis comparado debe de ser un elemento metodológico siempre presente. También nos parece sugerente realizar regresiones con otras variables financieras, económicas y sociales. Con el fin de enriquecer el análisis de las correlaciones estáticas y dinámicas.

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