PROPUESTA DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA EL ESTADO DE VERACRUZ

VI.13 Implementación de la propuesta

La teoría de las finanzas públicas establece que la actividad financiera de cada orden de gobierno se desenvuelve a partir de dos actividades fundamentales:

a) La de ingresos, que se refiere a la actividad de recaudación por diferentes vías establecidas constitucionalmente, y

b) El del presupuesto, que se refiere al instrumento de planeación por el cual los gobiernos destinan sus ingresos a diversos fines.

Desde la visión del nivel más cercano a los contribuyentes y de acuerdo con la teoría de la descentralización, el cálculo de la razón de los ingresos locales, como porcentaje de los ingresos totales municipales, puede ser utilizado como indicativo del grado de descentralización de recursos en los espacios locales. Un índice puede ser utilizado para identificar el grado de autonomía fiscal de los gobiernos municipales respecto de los ingresos provenientes de la Federación. En realidad esta propuesta se basa en la idea de que cualquier proceso de descentralización de los gobiernos locales debe ir acompañado de la correspondiente descentralización de recursos suficientes, que permita cubrir los gastos derivados del cumplimiento de los objetivos y nuevas responsabilidades municipales. Si existe un desequilibrio en esta propuesta, lo cual supone que se descentralizan más responsabilidades de gasto que fuentes de ingreso, es previsible que la calidad y la cobertura de los servicios se vean afectadas. Si por el contrario se descentralizan más recursos que responsabilidades, lo más probable es que disminuya la recaudación local. Adicionalmente, la teoría del Federalismo Fiscal dicta, en lo general, que los medios de ingresos estatales y locales deben empatarse tanto como sea posible con los medios de gasto. Sin embargo, “este principio por lo general depende de las propias características tanto de los sistemas de relaciones fiscales como de la estructura de los gobiernos sub-nacionales, que dificultan la consecución de este objetivo, dando lugar a los desequilibrios fiscales”1 .

• Tomando en cuenta los anteriores dos escenarios, se propone que antes de realizar la descentralización se lleven a cabo las siguientes medidas por los distintos niveles de gobierno:

• Determinar en los niveles de gobierno estatal y municipal, de forma independiente, cuales son los recursos económicos necesarios para poseer la capacidad, en un tiempo perentorio de 3 años (del año 3 al 5 del gobierno estatal en turno), para responder a las exigencias del nuevo papel que le corresponderán a cada uno. En dicho presupuesto, es necesario considerar la capacitación y contratación temporal de asesores que apoyarán el proceso de re-cambio al nivel municipal; así como la cobertura de las prestaciones del personal que asignado por la Federación, en su momento se encuentre realizando la misma labor, para en paralelo, realizar la transición.

• Establecer los indicadores de gestión para lograr el equilibrio que líneas arriba se describe entre los ingresos y gastos, producto del manejo local del IVA.

• Diseñar el plan del desarrollo del capital humano de los diversos asesores que acompañarán el proceso de formación de las áreas y personas responsables de las nuevas funciones de recaudación, en el sentido de que al menos cada municipio tenga la atención exclusiva de un asesor, y en consideración a su tamaño, los más grandes tengan un grupo de 5 asesores.

• Desarrollar el plan de capacitación y acompañamiento en el primer año de la transición al personal de planta que llevará a cabo las funciones que ahora se encuentran concentradas en la oficina central y regional del SAT.

• Implementar el plan, apoyados continuamente por el asesor  y los sistemas informáticos cuyas interfaces debieran ser aún más sencillas y al tiempo seguras, para que en el menor tiempo del período de transición, se deslinden responsabilidades.

• Medir continuamente los indicadores de gestión como un proceso de aseguramiento del éxito de la descentralización y por supuesto para efectuar los ajustes necesarios.

• Conforme se alcancen los niveles de prestación adecuada de servicios de recaudación, liberar al personal de la federación que realizaba dichas tareas para asignarle las que la autoridad competente disponga.

• Sobre los aspectos Jurídico-legales a implementar, se debe considerar lo siguiente:

• La Ley del Impuesto al Valor Agregado Federal, no tendría cambios en sus elementos declarativos tales como objeto, sujeto, base, tasa y periodo de pago, ya que como se mencionó en la propuesta, sería un IVA armonizado para todo el país, a efectos de evitar distorsiones en su aplicación.

• Sin embargo se deberá modificar la Ley Federal del Impuesto al Valor Agregado, para incluir disposiciones que contengan el procedimiento para determinar el monto del IVA que se va pagar tanto para la Federación, como a la Entidad Federativa y al Municipio, así como la tasa respectiva para cada nivel de gobierno, para lo cual se propone adicionar a la Ley actual (2016), con los artículos 5-Bis, 5-G, 5-H y 6-Bis, cuya redacción se propone de la siguiente forma:

Articulo 5-Bis. Los contribuyentes a que se refiere el artículo 5-G de esta Ley, determinarán el impuesto al valor agregado acreditable proporcional a la federación, entidad  federativa y Municipio de la siguiente forma:

Al total del impuesto al valor agregado acreditable que reúna  los requisitos del artículo 5 de la presente ley, se le aplicaran los factores de proporción federal, estatal y municipal, que se calcularán en los términos del párrafo siguiente; el resultado de dicha multiplicación será el impuesto acreditable proporcional federal, el impuesto acreditable proporcional Estatal y el impuesto acreditable proporcional Municipal, que se podrá aplicar en los términos del artículo 5-G.

El  factor de proporción federal, se calculará dividiendo el total del impuesto trasladado correspondiente a todos los actos o actividades realizadas por el contribuyente, entre el total del impuesto trasladado federal a que hace referencia el tercer párrafo del artículo 5-G. El  factor de proporción Estatal, se calculará dividiendo el total del impuesto trasladado correspondiente a todos los actos o actividades realizadas por el contribuyente, entre el total del impuesto trasladado estatal a que hace referencia el cuarto párrafo del artículo 5-G. El  factor de proporción Municipal se calculará dividiendo el total del impuesto trasladado correspondiente a todos los actos o actividades realizadas por el contribuyente, entre el total del impuesto trasladado municipal a que hace referencia el quinto párrafo del artículo 5-G.

Artículo 5-G. Con independencia de lo dispuesto en el artículo 5-D de esta ley, los contribuyentes cuyo domicilio fiscal y o establecimientos o sucursales se ubique en las Entidades federativas que tengan celebrado con la Federación Convenio de Colaboración administrativa en materia del Impuesto al Valor Agregado, en los términos del artículo 13 de la Ley de Coordinación Fiscal, efectuaran sus pagos mensuales mediante declaraciones tripartitas que presentaran ante las oficinas autorizadas de la federación, de la Entidad federativa  y la Tesorería Municipal en la cual obtengan sus ingresos.

El pago mensual a que se refiere este artículo se determinará aplicando al valor de los actos o actividades gravados en el mes, las siguientes tasas:

• Sobre los actos o actividades que se realicen con el público en general se aplicaran las tasas siguientes: 6% determinándose el impuesto trasladado que corresponda a la Federación, 4% determinándose el impuesto trasladado que le corresponda a la Entidad Federativa y 6% determinándose el impuesto trasladado que le corresponderá al Municipio.

• Sobre los demás actos o actividades que se realicen y que no sean Público en general, se aplicara la tasa del 16%, determinándose un impuesto trasladado para la federación.

El total del impuesto trasladado federal se calculará sumando, el monto del impuesto trasladado al público en general determinado conforme al inciso a) del párrafo anterior, más el monto del impuesto trasladado de los demás actos o actividades determinado conforme al inciso b) del párrafo anterior. A dicha cantidad se le restarán las cantidades por las que proceda el acreditamiento proporcional a la federación en los términos de los artículos 5 y 5-Bis de esta ley, el resultado será el Impuesto al Valor agregado a pagar por el contribuyente a la Federación.

Al monto del impuesto trasladado que le corresponde a la Entidad Federativa, determinado conforme al inciso a) anterior, se le restarán las cantidades por las que procedan el acreditamiento proporcional a la Entidad federativa en los términos de los artículos 5 y 5-Bis de esta ley, el resultado será el Impuesto al Valor agregado a pagar por el contribuyente a la Entidad Federativa que corresponda a su domicilio fiscal.

Al monto del impuesto trasladado que le corresponde al Municipio respectivo, determinado conforme al inciso a) anterior, se le restarán las cantidades por las que procedan el acreditamiento proporcional a la Entidad Municipal en los términos de los artículos 5 y 5-Bis de esta ley, el resultado será el Impuesto al Valor agregado a pagar por el contribuyente al Municipio al que corresponda su domicilio fiscal.

Si un contribuyente tuviera uno o más establecimientos ubicados en entidad federativa diferente a la del domicilio fiscal del establecimiento matriz o principal; deberá presentar en cada una de las entidades federativas en las que se ubiquen los referidos establecimientos la declaración mensual por los actos o actividades que correspondan a dichos establecimientos, los cuales se deberán presentar en las oficinas autorizadas por la autoridad fiscal competente o bien en Municipios diferentes dentro de la misma entidad federativa.

Artículo 5-H. Cuando los contribuyentes a       que se refiere el artículo 5-G de esta Ley, tengan establecimiento en dos o más entidades federativas, o en dos o más Municipios, deberán llevar los registros contables necesarios, para identificar los actos o actividades realizados en cada Entidad Federativa y en cada Municipio.

Artículo 6 BIS. Los contribuyentes a que se refiere el artículo 5-G de esta Ley, cuando en la declaración de pago Federal, Estatal o Municipal les resulte saldo a favor, podrán acreditarlo contra el impuesto a su cargo Federal, Estatal o Municipal que les corresponda en los meses siguientes hasta agotarlo.

Este nuevo procedimiento se explica a través de los siguientes esquemas y cuadros comparativos para su mayor compresión.

1. A partir de lo expresado en la sección de Impuestos locales en Veracruz, como parte de mi propuesta, se contempla eliminar el Impuesto  “Estatal sobre nóminas y remuneraciones asimilables”, ya que dicha contribución no incentiva el establecimiento en nuestro Estado de nuevas empresas ni fomenta la creación de nuevos empleos, ya que de acuerdo  con información de “México, ¿Cómo vamos?” con cifras del INEGI, durante el segundo trimestre de 2015 se perdieron 18 mil 155 empleos en Veracruz, y considerando que la tasa de este impuesto para el año 2016, se incrementó al 50%, es decir de estarse cobrando al  2% en el año 2015; el Congreso local a iniciativa del Ejecutivo Estatal aprobó su incremento al 3%, este incremento viene abonar a un incremento en el desempleo, en los costos operativos de las empresas, que se repercute de manera directa en los precios de los productos y servicios y cuya consecuencia es un decremento en el consumo. Propongo eliminar el impuesto a la nómina cuya recaudación estimada para el año 2016 es de 3,182 millones de pesos, según la Ley de Ingresos del Estado de Veracruz para 2016. Dicha recaudación se vería superada con el IVA estatal que se ha estimado en 8,482 millones de pesos, más la recaudación estimada que obtendría los Municipios de 12,732 millones de pesos.
2. En relación a la Ley de Coordinación Fiscal, no es necesario modificarla, ya que se seguirían calculando los Fondos de Participaciones no condicionados y las Aportaciones federales condicionadas, en la misma forma, considerando en el cálculo de la Recaudación Federal Participable el Impuesto al Valor Agregado Federal que cobre directamente la Federación, ya que el objetivo de mi propuesta es la de dotar de mayor autonomía financiera al Estado de Veracruz y sus Municipios.
3. Considerando el Convenio de Colaboración Administrativa que tiene celebrado el Estado de Veracruz con el Gobierno Federal, en el cual se dota a la Entidad y sus Municipios de facultades para recaudar, administrar y fiscalizar el Impuesto al Valor Agregado, y que establece que la autoridad fiscal local, podrá fungir como Autoridad Fiscal Federal, propongo que los contribuyentes del Impuesto al Valor Agregado que establezcan su domicilio fiscal o bien sucursales y establecimientos en el Estado de Veracruz, obtengan un Registro Fiscal Estatal especial, para efectos de control y fiscalización del IVA Estatal y Municipal.