PROPUESTA DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA EL ESTADO DE VERACRUZ

PROPUESTA DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA EL ESTADO DE VERACRUZ

Juana Umaña Aguilar*
Escuela Libre de Ciencias Políticas y Administración Pública de Oriente, México

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VI.11 Propuesta de descentralización fiscal.

A partir de los dos principales planteamientos de la descentralización fiscal revisados anteriormente, y tomando como referencia la experiencia exitosa de Canadá, en donde se aplican diferentes sistemas de descentralización del impuesto al consumo; se propone un Sistema tipo VIVAT, pero con una modalidad diferente, ya que se aplicaría un  IVA federal común a la tasa vigente en todos los Estados incluyendo el Estado de Veracruz, esto con el objetivo de equilibrar el consumo entre Estados y desmotivar que los ciudadanos se desplacen a realizar compras en estados con una tasa menor. Dentro del Estado de Veracruz, funcionaría de la siguiente forma:

  1. Un IVA que grave las ventas intermedias a una tasa establecida por el Congreso de la Unión y que actualmente se contempla en términos generales a una tasa del 16%.
  1. Lo anterior, combinado con un IVA sobre las ventas minoristas, cuya distribución entre Estado y municipios, sea acordado inicialmente conforme a su autonomía.

Se trata de que el sistema de administración tributaria (SAT) ceda competencias normativas en el Impuesto sobre el Valor Agregado en las operaciones efectuadas en fase minorista cuyos destinatarios no tengan la condición de empresarios o profesionales. El criterio a seguir para determinar que la operación se trata de una venta minorista es cuando el comprador sea consumidor final, es decir lo que el Código Fiscal de la Federación llama “Público en General”, que es aquel comprador que no hace deducible la compra, y cuya factura o comprobante fiscal, es el conocido como simplificado debido a que no se desglosa el IVA, sino que va incluido en el precio de venta.

La capacidad normativa atribuida al estado de Veracruz se limitaría al tipo impositivo referido. Otros elementos del impuesto como exenciones, base imponible, etc. estarían armonizados a nivel federación.

Se plantea que la Federación reserve para si, 6 puntos porcentuales de la tasa del IVA por ventas minoristas y se queden en el Estado de Veracruz, los restantes 10. Para complementar la propuesta, y reforzar la autonomía municipal, en cuyo nivel, se tiene el contacto principal con los consumidores finales, dicha cifra se dividiría a su vez, entre la administración estatal y las correspondientes a los 212 municipios. Se hace necesario analizar diferentes escenarios dependiendo de la división a realizarse.

La primera de ellas, plantea apoyar de manera igualitaria a los municipios sin tomar en cuenta la diferencia de recaudación entre los municipios más desarrollados y los menos. La segunda, por su parte, proporcionaría más ingresos a la administración central del Estado y afectaría mayormente a los municipios más pobres por su montos de recaudación y porque dependerían mayormente del centro y sus políticas de distribución. Finalmente, la tercera permitiría apoyar mayormente a los municipios con mayores ingresos, pero los más pobres también tendrían mayor control sobre lo recaudado. Con ello, sin embargo, se deja una maniobra menor para que el gobierno estatal pueda implementar obras que planeen beneficiar a varios municipios.
Con la intención de plantear la propuesta en términos financieros, se buscó información en tres sitios web. El primero de ellos, presenta la Recaudación ó Ingresos tributarios del Gobierno Federal manejado por el SAT1 , el segundo los Ingresos brutos de los municipios por municipio según capítulo 20122 y el último, la población total de 2014 por municipio 3. A partir de ahora, se trabajará en el supuesto de que el IVA manejado corresponde a ventas minoristas, cuando sabemos de antemano que es menor.
                                                                      
Para 2005, el Estado de Veracruz aportó $ 19,144,073,085 por concepto de IVA, que representan un 5.85% del total, un 4.81% del PIB y un 2.18% de la tributación total.

Para 2012, el IVA recaudado a nivel federación fue de 579 mil millones de pesos, de lo cual una proyección preliminar permite determinar que el IVA que Veracruz aportó en ese mismo período, fue de 33,929.26 millones.

Conforme a la proyección de lo recaudado por concepto de IVA, por el Estado de Veracruz, se proporcionan varios escenarios tomando como base los montos antes señalados:

Por supuesto, el monto estimado para municipios se dividirá conforme a lo recaudado por cada uno, lo cual permitirá aumentar la competitividad de las administraciones públicas municipales, con la intención de atraer al mayor número de consumidores para que compraran en sus territorios.

A continuación, y luego de determinar que la mejor propuesta es la C, por las razones previamente expuestas, se presenta en el anexo 1, una distribución del IVA recaudado, el cual es proporcional conforme a su desarrollo económico, a partir de los ingresos brutos del mismo año reportados para cada municipio.

La clasificación de los 212 municipios conforme a los ingresos brutos reportados en ese año, y su división en cuartiles, permite mostrar en el siguiente gráfico el porcentaje que representó el ingreso total de los municipios en cada cuartil.

Como puede apreciarse, los municipios (56) que mayormente recaudaron representan el 67.8% del total, y el resto (156) un 32.2%. Lo anterior conforme a la propuesta, muestra de cómo sería el panorama de distribución del IVA por cada cuartil.

De manera análoga la distribución de la población por cuartil se muestra en la siguiente figura, y en la misma, pueden apreciarse similitudes con el gráfico anterior.

Una revisión a detalle permite distinguir, para el primer cuartil, que de los 56 municipios, 13 no se corresponden, mientras que el resto aparecen tanto para los ingresos brutos como para la población.  Esto puede implicar que una proporción de municipios para el resto de los cuartiles pudiera recibir un IVA recaudado no conforme a su población; lo cual se analizará posteriormente.

Para abundar en el planteamiento, en ese mismo sentido, una proyección de los ingresos hacia los últimos meses, por recaudación de ISR e IVA para el año 2015, se presentan en la siguiente tabla.

Como puede apreciarse, a solo 3 años de distancia, el incremento en ingresos por IVA recaudado a nivel federación es del 26.6%, lo cual representa la importancia de este impuesto como fuente de ingresos para los tres niveles de gobierno y por tanto, la importancia de que tales ingresos se descentralicen.

Conforme a las cifras de 2015, se presenta en el anexo 2, una distribución del IVA por municipio. Se puede apreciar que la Federación obtendría un total de $16,112.14 millones de pesos, en lugar del percibido (42,965.70 millones de pesos), lo cual representa una baja sensible en sus ingresos con respecto a Veracruz del orden de 63 puntos porcentuales, pero al mismo tiempo representa un beneficio directo a los 212 municipios que conforman el estado, en el mismo importe.

Tomando en cuenta a los diez municipios menos beneficiados, que se muestran en la lista siguiente, la administración estatal y federal podría subsanar sus economías, con el 4% que recauda; siempre y cuando lo recaudado por cada uno de estos municipios fuera menor a lo que ahora percibe por participaciones directas del Estado y la Federación. Digno de mencionarse, es que los ingresos referidos beneficiarían a una población relativamente pequeña, con lo cual los habitantes se verían beneficiados ampliamente.

De forma análoga, los municipios mayormente beneficiados en términos globales, por su actual desarrollo económico serían los siguientes:

Estos municipios representan el 35.4% de la población total, y conforme a la propuesta, recibiría el 14.82% de los ingresos por IVA; mientras que los más pequeños, tan solo concentran el 0.49% de la población pero recibirían el 0.30% del IVA recaudado. Con lo anterior se aprecia que la distribución propuesta, beneficia más a los municipios con menor desarrollo.

Adicionalmente, si se hiciera un ejercicio de repartir el IVA recaudado anualmente, por cada habitante, se detecta que para los municipios más desarrollados, el importe sería de $2,316.69; mientras que para los menos desarrollados la media del beneficio sería de $3,655.40; con lo cual a priori, se puede determinar que esta medida beneficiaría a los más desposeídos por encima de los programas actuales de asistencia social, que como se ha mostrado en las últimas votaciones, tienen más un carácter electorero que de ayuda real.

De mantenerse la tendencia actual, un pronóstico de recaudación anual por concepto de IVA para 2016, estima que sería a nivel federación de 836,575.43 millones de pesos; mientras que representando un 6%, el estado de Veracruz representaría un total de 50,194.53, millones de pesos, distribuibles de la siguiente manera: Federación (18,822.94), Estado (12,548.63) y municipios (18,822.94). Lo anterior implicará un aumento de 16.82% con respecto a 2015, lo cual supera con creces el pronóstico de inflación anual que según expertos será del 3.5%. En el anexo 3, se presenta la distribución del IVA por municipio conforme a la propuesta.

A manera de resumen, la división de la tasa a pagar se daría solamente en las operaciones en fase minorista y debería quedarle claro al consumidor que se pagan dos impuestos, el de la federación y el del estado veracruzano. Puesto que hay vendedores que operan en varios estados o los bienes se pueden transportar desde un lugar a otro, se hace necesario establecer con suma claridad dónde se considera realizado el hecho imponible. En las operaciones no minoristas, el tipo de gravamen no se divide y se mantiene el tipo actual completo.

Sin embargo, para implementar la medida, la cesión que el SAT ha de realizar, debe poder verse con claridad por los ciudadanos para poder representar una mejora real en la responsabilidad fiscal de los gobiernos, puesto que sólo así se puede justificar la mayor complejidad que se generaría. En caso contrario, carecería de sentido. Por tanto, la configuración de la cesión tendrá que combinar la necesaria perceptibilidad con una complejidad adicional que sea razonable.

1   http://www.sat.gob.mx/cifras_sat/Paginas/datos/vinculo.html?page=IngresosTributarios.html

2 http://www.veracruz.gob.mx/finanzas/anuario-estadistico-2012/

3 http://www.veracruz.gob.mx/finanzas/anuario-estadistico-y-geografico-2014/