PROPUESTA DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO PARA EL ESTADO DE VERACRUZ

V. 2. La relación financiera entre la hacienda pública federal con las estatales y Municipales.

Para que las autoridades locales, Estados y Municipios, estén en posibilidad de proveer los bienes y servicios que son exclusivos de su jurisdicción o son concurrentes con la Federación, tales como la educación, la salud, la infraestructura social básica, la seguridad pública, entre otros, reciben del gobierno federal, recursos condicionados y no condicionados a través del Sistema de transferencias, mismo que se conforma por dos grandes bloques:

• Las participaciones federales e incentivos económicos, que son recursos no condicionados que el Gobierno Federal transfiere a las Entidades Federativas del país, y;
• El Sistema de aportaciones federales, que son recursos condicionados al logro de ciertas metas y objetivos relacionados con la provisión de bienes y servicios públicos concurrentes entre dos o más niveles de gobierno.

V.2.1. Naturaleza, marco normativo y clasificación de las transferencias no Condicionadas

Las participaciones federales y los incentivos económicos son transferencias no condicionadas que la Federación resarce a las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal en el marco del federalismo fiscal.
Por su connotación, el Gobierno Federal no determina su destino del gasto, son las autoridades locales las que definen la provisión de bienes y servicios que adquieren con estos recursos; como consecuencia, pierden su carácter federal, porque en el momento que la autoridad central los transfiere a los gobiernos estatales, el uso, evaluación, rendición de cuentas y fiscalización son responsabilidades exclusivas de los órganos locales.

México adoptó el sistema de participaciones desde hace varias décadas, al principio de manera parcial, pues solamente se vinculaba a muy pocos impuestos; para 1979 predominaba este sistema, sólo que se caracterizaba por el hecho de que algunos impuestos otorgaban participación a los estados y en otros no. Adicionalmente, ciertos gravámenes eran sujetos de participación siempre y cuando celebraran convenios de no establecer o de suspender impuestos en ciertas materias 1
Asimismo, las tasas de participación variaban por tipo de impuesto y con procedimientos de distribución no uniformes, lo que llevó a que las participaciones fueran presentando una proporción cada vez menor de los recursos fiscales totales de la Federación.
A través del SNCF, los gobiernos locales convienen con la Federación recibir participaciones a cambio de respetar las limitaciones de su poder tributario establecidas en las leyes federales o en los convenios suscritos, sin embargo, la tendencia ha sido que los gobiernos estatales han renunciado paulatinamente a exigir impuestos que alguna vez fueron locales, a cambio de recibir una parte de lo que se recaude. De esta manera, el Gobierno Federal ha centrado la recaudación y administración de los impuestos más productivos, desde el punto de vista del importe recaudado, mientras que los gobiernos estatales y municipales solo obtienen una participación 2.
Particularmente, el artículo 2 de la LCF define la composición de la Recaudación Federal Participable (RFP), a través de la cual se identifican los impuestos cuya recaudación es participable, es decir, que se distribuye en los tres niveles de Gobierno.
De acuerdo con esta norma, la RFP se conforma con todos los impuestos y los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, menos las devoluciones por los mismos conceptos, excluyéndose:

• Los impuestos adicionales del 3% sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados;
• El 2% en las demás exportaciones;
• Los derechos adicionales o extraordinarios, sobre la extracción de petróleo.
• Los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa;
• El impuesto sobre automóviles nuevos;
• La parte de la recaudación correspondiente al IEPS en que participen las entidades en los términos del artículo 3o.-A de la LCF;
• La recaudación obtenida de los artículos 2o., fracción II, inciso B) y 2o.-A, fracción II, de la Ley del IEPS;
• Las cantidades que se distribuyan a las entidades federativas de acuerdo con lo previsto en los artículos 4o.-A y 4o.-B de la LCF;
• Los excedentes de los ingresos que obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 1% a los ingresos por la obtención de premios a que se refieren los artículos 138 y 169 de la Ley del ISR.

Actualmente, el sistema de transferencias no condicionadas de nuestro país está regulado en el capítulo I de la LCF. A través de este ordenamiento se definen los fondos, las fuentes y los usos de las transferencias de recursos que el Gobierno Federal realiza a las entidades federativas y los municipios del país, de conformidad con los siguientes criterios:

• Fondo General de Participaciones, regulado en los artículos 2 y 6 de la LCF, se conforma con el 20% de la RFP, de los cuales, el 80% se destinan para las entidades federativas y el 20% para los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal.

• Fondo de Fomento Municipal, reglamentado en el artículo 2-A, fracción III, incisos a) y b) de la LCF, se conforma con el 1% de la RFP; divisible en: 16.8% para formar este fondo y el 83.2% para incrementarlo. El 100% de estos recursos se destinan a los municipios del país y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal.

• 0.136% de la RFP, regulado en el artículo 2-A, fracción I de la LCF, se destina en su totalidad a los municipios colindantes con las fronteras o los litorales por los que salen y entran exportaciones e importaciones de mercancías.

• 3.17% del derecho adicional sobre la extracción de petróleo, contenido en el artículo 2-A, fracción II de la LCF, se desina a los municipios colindantes con las fronteras o los litorales por los que se exporta petróleo.

• Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS), reglamentado en el artículo 3-A, fracción I y II de la LCF. Se conforma del 20% de los ingresos generados por la venta de cervezas, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas y el 8% de los ingresos por la venta de tabacos labrados. De su recaudación total, el 80% se destinan para las entidades federativas y el 20% para los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal.
• El Impuesto sobre la Renta, Reglamentado en el artículo 3-B, de la LCF. Se conforma del 100% de la recaudación que se obtenga del impuesto sobre la renta que efectivamente se entere a la Federación, correspondiente al salario del personal que preste o desempeñe un servicio personal subordinado en las dependencias de la entidad federativa, del municipio o demarcación territorial del Distrito Federal, así como en sus respectivos organismos autónomos y entidades paraestatales y paramunicipales. Para que resulte aplicable esta participación, las entidades deberán enterar a la Federación el 100% de la retención que deben efectuar del Impuesto sobre la Renta correspondiente a los ingresos por salarios que las entidades paguen. Las entidades a su vez, deberán participar a sus municipios o demarcaciones territoriales, el 100% de la recaudación del impuesto sobre la Renta, correspondiente al personal que preste o desempeñe un servicio personal subordinado en el municipio o demarcación territorial de que se trate.
• Fondo de Fiscalización, regulado en el artículo 4 de la LCF. Se conforma con el 1.25% de la RFP, de los cuales, el 80% se destinan a las entidades federativas y el 20% para los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal.

• Fondo de Extracción de Hidrocarburos, reglamentado en el artículo 4-B de la LCF. Se conforma del 0.6% del importe del derecho ordinario sobre hidrocarburos, de los cuales, el 80% se destinan para las entidades federativas que extraigan petróleo y gas y el 20% para sus municipios.

• Venta Final de Gasolina y Diesel, regulada en el artículo 4-A, fracción I y II de la LCF y el 2-A, fracción II de la Ley del IEPS. Se conforma de la aplicación de las siguientes cuotas a la venta final de gasolinas y diesel: magna 36.68 centavos por litro; premium UBA 44.75 centavos por litro y diesel 30.44 centavos por litro. De la recaudación total, 9/11 partes se destinan a las entidades federativas en función de su consumo de gasolina y diesel y las 2/11 partes restantes para el Fondo de Compensación para las 10 entidades federativas del país de mayor marginación. De la bolsa total, el 80% se asignan para las entidades federativas y el 20% para los municipios y las demarcaciones territoriales del DF.

• Puentes de Peaje, contenido en el artículo 9-A de la LCF. Son fondos que se destinen para la construcción, mantenimiento, reparación y ampliación de obras de vialidad en los municipios donde se ubiquen dichos puentes o, en su caso, a la realización de obras de infraestructura o gasto de inversión, de impacto regional directamente en la zona donde se encuentre el cobro del peaje. La aportación a los fondos mencionados se hará por el estado, por el municipio o, cuando así lo acordaren, por ambos, en un 20% del monto que aporte la Federación, sin que la aportación de ésta exceda de un 25% del monto total de los ingresos brutos que obtenga por la operación del puente de peaje de que se trate. La aportación federal se distribuirá como sigue: municipios 50% y estados 50%.