ANÁLISIS DEL ESFUERZO FISCAL DE LOS GOBIERNOS ESTATALES DE MÉXICO, 1989-2011

ANÁLISIS DEL ESFUERZO FISCAL DE LOS GOBIERNOS ESTATALES DE MÉXICO, 1989-2011

Alberto Cruz Juárez
Universidad Veracruzana

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2.6 Variables condicionantes del esfuerzo fiscal
Esta sección tiene como objetivo introducir al lector en el debate teórico de las variables que condicionan el esfuerzo recaudatorio, misma que servirá para justificar teóricamente a las variables explicativas seleccionadas en el presente estudio. Como se mostrará, no sólo variables económicas determinan el esfuerzo recaudatorio, sino también variables sociodemográficas, institucionales, políticas y regionales. En efecto: “las ideas políticas dominantes en diferentes países (acerca de la equidad y la justicia, la eficiencia y el crecimiento),  así como los intereses económicos y sociales dominantes (capital, trabajo, riqueza, pobreza) y las instituciones clave –políticas (democracia, descentralización, presupuesto) y económicas (libre comercio, proteccionismo, política macroeconómica, estructura del mercado)- interactúan en la formulación e implementación de la política tributaria y, por tanto, afectan al esfuerzo recaudatorio. Esta cambiante interacción de ideas, intereses e instituciones evolucionan con el tiempo, afectando el nivel de tributación, la estructura gravable, y muchos de los detalles críticos del sistema tributario, tales como la progresividad de los tributos y la proporción de impuestos con respecto al PIB (Bird et al., 2007, p. 14)”.
            En primer lugar, se discutirá las variables económicas destacadas por la literatura como determinantes del esfuerzo impositivo; en segundo lugar, se presentan las variables de tipo sociodemográfico que influyen en el objeto de estudio; finalmente, se exponen las variables institucionales y políticas que condicionan el esfuerzo tributario. Dentro del grupo de variables económicas se incluyen: la renta per cápita, las transferencias económicas por ayuda internacional, las transferencias intergubernamentales, la disponibilidad de recurso no tributarios, el grado de apertura comercial, la composición sectorial del PIB, el nivel de endeudamiento público, la distribución del ingreso y el tamaño de la economía informal. Dentro de las variables sociodemográficas se incluyen: el crecimiento poblacional, el grado de instrucción y el tamaño poblacional. Finalmente, dentro de las variables institucionales y políticas se encuentran: la estructura del gobierno, las restricciones legales, el nivel de corrupción, el grado de confianza en las autoridades fiscales, el grado en que las instituciones responden a las preferencias de los ciudadanos, el tipo de gobierno, entre otros.
Una de las variables explicativas más citadas en los estudios comparativos del esfuerzo recaudatorio a nivel internacional es el nivel de desarrollo, usualmente definido como la renta per cápita (Véase: Martín-Mayoral y Andrés, 2010; Pessino y Fonochietto; 2010; Gupta, 2007; Bird et al., 2004; Tanzi, 1987; Bahl, 1971; Lotz y Morrs, 1967). Esto se basa en la hipótesis de que un nivel más alto de desarrollo trae como consecuencia una mayor demanda de gasto público y, por tanto, la necesidad de contar con un nivel más alto de capacidad tributaria para soportar un gasto público mayor (Tanzi, 1987). En este caso, la relación causal esperada entre esfuerzo tributario y nivel de desarrollo es positiva, pues se asume que el ingreso causa impuesto. Es importante comentar que algunos otros autores (Tanzi, 1987; Bahl, 1971) han medido el índice de bienestar no a través del ingreso per cápita, sino a través del grado de urbanización. De esta manera, un alto grado de urbanización se correlaciona con una mayor demanda por servicios sociales (educación, salud, seguridad pública, entre otros) y, por consiguiente, en una mayor necesidad de financiación (Nicholson-Crotty, 2008).
Las transferencias económicas por ayuda internacional que reciben algunos países también son explicativas de las diferencias en el nivel de esfuerzo recaudatorio a nivel internacional. De esta manera, las transferencias económicas por ayuda desestimulan el esfuerzo fiscal, pues los receptores de dichos recursos lo consideran como un sustituto de sus propios ingresos tributarios (Gupta, 2007; Oates, 1999; Franco-Rodríguez et al., 1998; Peterson, 1997).
Las transferencias intergubernamentales, al interior de un país, tienen el mismo efecto que las transferencias económicas por ayuda internacional. Por ejemplo, al analizar el impacto del federalismo fiscal estadounidense sobre las decisiones tributarias de los estados, Nicholson-Crotty (2008) encuentra que las transferencias intergubernamentales introducen incentivos negativos al esfuerzo recaudatorio de los estados. De la misma manera, Sour (2008) encuentra que las transferencias federales en México han impactado negativamente el esfuerzo recaudatorio a los municipios mexicanos, mientras que Cabrero y Carrera (2004) encontraron que las transferencias federales han reducido los incentivos en los gobiernos estatales para ejercer su capacidad fiscal, generando distorsiones en el uso de recursos públicos, ya que los gobiernos subnacionales no enfrentan los costos asociados con la recaudación de ingresos fiscales (Merino, 2001), y ha inhibido la responsabilidad fiscal (Castells, 1999). En esta misma línea de pensamiento, Bahl y Bird (2008) advierten que los gobernantes locales pierden el interés de ejercer su poder tributario en contextos en donde éstos reciben grandes sumas de dinero por concepto de transferencias, pues es más fácil recibir dichos recursos que asumir el costo político de su aplicación. En suma, es de esperar que los recursos intergubernamentales impacten negativamente el esfuerzo tributario de los gobiernos receptores.
La disponibilidad de recursos no tributarios, tales como los derivados de la exportación de recursos naturales propiedad del Estado, tienen incentivos semejantes a las transferencias económicas y a las transferencias intergubernamentales, en el sentido de que desestimulan el esfuerzo recaudatorio de los receptores de tales recursos (Chu, 1987; Tanzi, 1987).
El grado de apertura comercial de una economía figura también como otro factor determinante del esfuerzo tributario, aunque el patrón de su influencia no es clara (Bird et al., 2008; Gupta, 2007). Así, cuando una economía empieza a abrirse a las relaciones comerciales internacionales usualmente reduce los impuestos sobre las importaciones y exportaciones, de tal forma que el incremento de sus exportaciones (usualmente con tasas cero) no reporta ingresos tributarios. Por otra parte, los ingresos tributarios se pueden incrementar derivado de una mayor entrada de inversiones extranjeras al país, mismas que generan un efecto positivo sobre la actividad económica (Teera, 2003). Además, en muchas ocasiones la reducción en las tarifas de las exportaciones e importaciones vienen acompañadas de medidas compensatorias y los ingresos no caen abruptamente. En el mediano plazo se espera que la recaudación tributaria se incremente debido a la mayor cantidad de ingreso proveniente del impuesto al valor agregado sobre las importaciones y más actividad económica (Martín-Mayoral y Andrés, 2010). De estos argumentos se puede establecer que la localización geográfica influye en su capacidad tributaria de los estados y, por lo tanto, en su esfuerzo fiscal. De esta manera, los estados con posiciones geográficas favorables al comercio internacional son los que serán capaces de aprovechar los beneficios de la globalización, incrementando su desarrollo económico y, con ello, su recaudación tributaria y su esfuerzo fiscal. Para el caso de México, es de esperar que la región geográfica a la que pertenece un estado sea una variable significativa sobre el esfuerzo fiscal de éstos; en particular, es de esperar que los estados del norte tengan un esfuerzo fiscal mejor que los del sur.
La composición sectorial del PIB es otra variable económica que suele ser considerada un factor estructural que influye en el esfuerzo fiscal. En este caso la variable explicativa usada es el valor agregado del sector agrícola como porcentaje del PIB. De esta forma, debido a razones políticas muchas veces se exenta del impuesto al valor agregado a los productos agrícolas, así como también se exenta del impuesto sobre la renta a los productores agrícolas. Por lo tanto, el impacto esperado de esta variable sobre el esfuerzo recaudatorio es negativa (Pessino y Fonochietto, 2010; Bird et al., 2008; Bahl et al., 2003; Stotsky y WoldeMariam, 1997; Tanzi, 1992; Leuthold, 1991). Por tanto, una mayor participación del sector no agrícola en el PIB debería producir un mayor esfuerzo tributario.
            Otra variable económica que condiciona el esfuerzo tributario es el nivel de endeudamiento público, pues derivado de la necesidad de contar con más ingresos tributarios para hacer frente a los compromisos de pago, los gobiernos endeudados tienden a buscar nuevas fuentes de ingresos tributarios y/o eficientar las actuales, mejorando con ello su esfuerzo fiscal (Teera y Hudson, 2004; Tanzi, 1991).
La distribución del ingreso es otra variable que afecta al nivel de esfuerzo tributario. De esta manera, una mejor distribución del ingreso debe facilitar la recaudación, así como producir una renovada voluntad a pagar por parte de los contribuyentes. Por el contrario, si se cree que la carga tributaria es injusta y que contribuye a la desigualdad del ingreso, el resultado puede ser un nivel más bajo de confianza y eventualmente un menor esfuerzo tributario a causa de la evasión y elusión fiscales (Bird et al., 2004, p. 27).
            Existe evidencia de que los recursos tributarios y, por ende, el esfuerzo fiscal están íntimamente ligados al tamaño de la llamada economía informal. En general, entre más grande sea la economía informal, más bajo es de esperar que sea el esfuerzo tributario (Davoodi y Grigorian, 2007; Bird et al., 2004).
Además de factores económicos, existen variables sociodemográficas que influyen en el esfuerzo impositivo. De esta manera, se encuentra que altas tasas de crecimiento poblacional se relacionan con un menor esfuerzo recaudatorio, en virtud de que la administración tributaria tiende a quedarse rezagada en el registro de nuevos contribuyentes (Wallace y Bahl, 2005; Bird et al., 2004). Esto sugiere una relación negativa entre crecimiento poblacional y esfuerzo fiscal.
Otra variable de tipo sociodemográfica que afecta al esfuerzo tributario es el grado de instrucción. Un nivel educativo más alto se vincula con un mayor grado de cumplimiento, en virtud de que la gente con mayor grado de instrucción entiende mejor cómo y por qué es necesario financiar impuestos (Piancastelli, 2001). El problema con esta variable es en comparaciones internacionales, pues la forma en que ésta se mide varía notablemente. Por ejemplo, el porcentaje de la fuerza de trabajo con educación secundaria (usada como variable aproximada del nivel educativo entre países) no es homogénea entre países, en virtud de que el nivel de educación secundaria difiere significativamente entre países.
El tamaño de la población también afecta el esfuerzo impositivo de los gobiernos. Al analizar una muestra de municipios mexicanos entre 1993 y 2000, Sour (2008) encuentra que la política de transferencias federales ha mermado más el esfuerzo fiscal de los gobiernos locales grandes que el de los pequeños, siendo los municipios medianos los de mejor desempeño.
El nivel de esfuerzo tributario también depende de variables institucionales; una de ellas son los límites legales. Berry y Berry (1992) examinan la influencia de las limitaciones tributarias o de gasto que son aprobadas mediante leyes o iniciativas y encuentra que éstas tienen una incidencia negativa sobre el nivel de tributación del gobierno estatal y, por lo tanto, está correlacionada negativamente con el esfuerzo tributario. Por su parte, Sobarzo (2004), al analizar el esfuerzo recaudatorio de los estados de México, encuentra que el esfuerzo recaudatorio no se correlaciona necesariamente al número de impuestos que un país o región pueda establecer, pues encuentra que existen entidades federativas mexicanas con un relativo buen esfuerzo recaudatorio, a pesar de que éstas gravan una cantidad menor impuestos, sugiriendo con ello que a pesar de que el marco legal restringe la cantidad de impuestos que un estado puede cobrar, existen otros factores más importantes que limitan el esfuerzo fiscal (la evasión y elusión fiscales, por ejemplo).
La estructura vertical del gobierno y, en particular, los niveles de descentralización fiscal, influyen también en el esfuerzo fiscal. Por un lado, un sistema más descentralizado tiende a generar gobiernos más sensibles (responsive) a las demandas ciudadanas, pues su cercanía con la población les permite conocer mejor las preferencias y necesidades de sus ciudadanos (Oates, 1972). Un gobierno más eficiente y más sensible (responsive) en todos los órdenes de gobierno puede generar una voluntad más grande de contribuir fiscalmente, así como a una mayor demanda de gasto público y un voluntario esfuerzo tributario más alto. En esta misma línea de pensamiento, Bird et al. (2004) demuestran que si los contribuyentes perciben que sus preferencias son tomadas en cuentas por las instituciones políticas, y consideran que el gobierno es honesto con el uso de los recursos, aumentará su voluntad a pagar más impuestos y, por tanto, el esfuerzo recaudatorio de los gobiernos será mayor. También Cabrero (2006 y 2013) señala que impulsar una estrategia nacional de descentralización fiscal del ingreso -con la finalidad de reforzar el esfuerzo tributario- requiere del fortalecimiento de las capacidades administrativas e institucionales de los gobiernos subnacionales, así como de esquemas de transparencia en la información presupuestaria y rendición de cuentas; éstos factores institucionales parecen ser imprescindibles y condición sine qua non para garantizar que dicha estrategia asegure el máximo éxito posible. En este sentido, de nada sirve ir descentralizando potestades tributarias si éstos, los estados, se rehúsan a cobrarlas o no poseen un sistema eficiente de cobro o si, por ejemplo, existe nula transparencia y rendición de cuentas al interior de los estados, en cuyo caso el dinero se desviará de sus propósitos originales.
Por otro lado, también se advierte de que la estructura descentralizada de gobierno puede ir en demerito del esfuerzo tributario, pues en ausencia de una centralización fiscal y armonización tributaria con transferencias, la descentralización fiscal puede generar competencias indeseadas entre órdenes de gobierno que pueden conducir a un menor recaudo de impuestos, lo cual se traduce a su vez en un gasto público menor al óptimo social (MacLure, 1983; Oates, 1977). No obstante esta aseveración debe tomarse con reservas, pues para que esta condición se geste se tienen que cumplir unos supuestos bastante restrictivos, tales como: libre movilidad de capital y de personas, así como información completa y perfectamente distribuida.
Otros estudios se han enfocado en analizar la influencia de variables políticas sobre el esfuerzo recaudatorio. De esta forma, investigaciones sobre el federalismo fiscal norteamericano han demostrado una clara relación entre la plataforma política del gobernante en turno y sus decisiones en materia de política fiscal (Nicholson-Crotty, 2008). Este autor encuentra que la ideología política del gobierno estatal está asociada positiva y significativamente con el esfuerzo recaudatorio, señalando que gobiernos estatales más liberales tienen un esfuerzo recaudatorio más elevado. De esta manera, si el partido político es de corte conservador en cuanto al papel del Estado en la economía, es de esperar un menor gasto público y menos impuestos y, por tanto, un esfuerzo fiscal más bajo que un partido político de corte más intervencionista. En esta misma línea de pensamiento, Dye (1966) encuentra que una parte significativa de la variación en los niveles de gasto y en la carga tributaria en las entidades federativas de Estados Unidos se deben a diferencias partidarias; de esta manera encuentra que los gobernantes demócratas reclaman un impuesto sobre la renta más grande que el de sus contrapartes republicanos, presumiblemente debido a que los primeros tienden a tener una visión más redistributiva de la riqueza. Esto coincide con un estudio similar llevado a cabo por Bird et al. (2004) en el que mencionan que el nivel de esfuerzo recaudatorio se encuentra condicionado por instituciones políticas. De esta manera, el volumen de recaudación de una determinada sociedad refleja su “equilibrio político” y es probable que su esfuerzo tributario no se modifique sustancialmente al menos de que las fuerzas políticas que determinan ese equilibrio también lo hagan.
Algunos autores (Ringquist y Garand, 1999; Alt y Lowry, 1994) han demostrado el efecto de elementos partidarios sobre el esfuerzo fiscal a largo plazo; otros más (Alt y Lowry, 2000) han encontrado que la configuración de las fuerzas políticas provoca fluctuaciones a corto plazo en la recaudación fiscal. Alt y Lowry (2000) estudian la negociación política del ajuste fiscal en un sistema bicameral cuando los partidos tienen distintas preferencias en cuanto a los niveles de impuestos y gasto público. Así, al analizar una muestra de 33 entidades federativas de los Estados Unidos para los años 1952-1995, muestran que los miembros demócratas tienden a abogar por una mayor proporción de ingresos estatales en el presupuesto público de lo que lo hacen sus contrapartes republicanos, aunque las posiciones partidistas varían de un estado a otro. Demuestran que los cambios en la política fiscal dependen no sólo de la configuración de los partidos en el poder, sino del veto de las instituciones. Encuentran que los gobiernos unificados se ajustan fiscalmente más rápido que los gobiernos divididos. Estos autores concluyen que un partido con control unificado puede cambiar la balanza fiscal más rápidamente; en cambio cuando cada partido controla una de las cámaras legislativas los cambios fiscales deseados por el partido del gobernador son lentos e incrementales; por lo tanto el impacto de los miembros demócratas sobre el esfuerzo fiscal está condicionado a los niveles de control institucional y éste es significativamente mayor en condiciones de gobierno unificado.
Algunos otros estudiosos (Kiewiet y McCubbins, 1985) han propuesto y demostrado una explicación cíclica electoral para el esfuerzo recaudatorio de los estados basado en el supuesto de que los políticos manipulan las políticas económicas para ganar ventaja política. De esta manera, en tiempos electorales los políticos en turno estarán menos incentivados a incrementar los impuestos. Berry y Berry (1992) demuestran que los gobernadores son más renuentes a colocar nuevos impuestos o a subir las tasas de los ya existentes en épocas de elecciones a gobernador.
La identificación ideológica es otra variable que influye sobre la política tributaria. Así, al analizar el papel de la ideología sobre el esfuerzo tributario en los estados de la Unión Americana, McAtte et al. (2003) demuestran que las diferencias ideológicas entre los partidos políticos dentro de un estado tienen impactos significativos sobre la velocidad con la cual las transiciones electorales afectan la recaudación fiscal. Hay estudios (Berry y Berry, 1992) que demuestran que las diferencias ideológicas entre los estados ayudan a explicar la adopción de nuevos impuestos, llegando a concluir que los estados de corte liberal tienden a adoptar con más facilidad el impuesto sobre la renta mucho más rápido que sus contrapartes conservadores.
La democracia es también un factor que influye en el esfuerzo recaudatorio. Así lo demuestra Benhabib y Przeworski (2006) pues la consolidación de un gobierno democrático viene de la mano de la búsqueda de políticas redistributivas y, por tanto, de un mayor esfuerzo fiscal, aunque advierten que en países con un elevado nivel de desigualdad es difícil que las élites acepten políticas redistributivas extremas. De la misma manera, se puede argüir que en un sistema democrático con alta competencia entre partidos políticos, con esquemas de transparencia y rendición de cuentas, la alternancia política tiende a generar administraciones públicas más eficientes en el uso de los recursos tributarios, con un impacto favorable al esfuerzo fiscal.
            La calidad de las instituciones es un elemento importante que condiciona el esfuerzo recaudatorio. De esta manera es posible observar que el nivel de corrupción provoca ineficiencias en la recaudación impositiva. La conexión aludida de esta variable con el esfuerzo impositivo es negativa (Pessino y Fonochietto, 2010; Davoodi y Grigorian, 2007; Tanzi y Davoodi, 2000). Muy ligado a los niveles de corrupción se encuentra el grado de confianza que los contribuyentes tienen en la autoridad tributaria. De esta manera, si la autoridad tributaria construye una confianza social en sus actividades, habrá mayor voluntad a pagar impuestos y, por tanto, mayor esfuerzo fiscal (Tyler, 2006). En esta misma línea de pensamiento, Bird et al. (2004) demuestran que no solamente factores del lado de la oferta (por ejemplo, el nivel de renta per cápita, la tasa de crecimiento poblacional, entre otros factores) afectan y explican las diferencias observadas en el esfuerzo recaudatorio entre países, sino también existen factores del lado de la demanda. Es decir, el nivel de esfuerzo recaudatorio depende no sólo de la habilidad de la administración fiscal para recolectar más impuestos; de esta manera, si los contribuyentes perciben que sus preferencias son tomadas en cuentas por las instituciones políticas y consideran que el gobierno es honesto con el uso de los recursos, aumentará su voluntad a pagar más impuestos y, por tanto, el esfuerzo recaudatorio. Su contribución es fundamental, pues las instituciones importan y determinan el nivel de esfuerzo recaudatorio.

2.7 Conclusiones del capítulo
El federalismo fiscal es el arreglo institucional que sirve de base para el reparto de potestades tributarias entre los diferentes órdenes de gobierno. Idealmente, una estructura de gobierno federal se caracteriza por una descentralización amplia de potestades de gasto e ingreso; sin embargo, no existen modelos puros, pues podemos encontrar sistemas federales altamente centralizados, como sistemas de gobierno unitarios con un marcado nivel de descentralización fiscal. Si bien no existen modelos ideales sobre cuál debe ser la distribución óptima de potestades fiscales, sí hay principios básicos que rigen su distribución. En todos los casos, el diseño de una estructura federal gobierno responde a las particularidades políticas, sociales y económicas de cada país. Dentro de este esquema, surgen las transferencias intergubernamentales, recursos económicos para resolver problemas verticales y horizontales en la estructura federal. En este capítulo se discutió los incentivos negativos que éstas producen en el ingreso tributarios de los gobiernos receptores y sus efectos negativos sobre el esfuerzo fiscal, creándose una relación agente (estados) y principal (federación), en donde los primeros reducirán su esfuerzo fiscal a falta de incentivos correctos. Precisamente el estudio y medición del esfuerzo fiscal puede permitir observar qué estados son los que se esfuerzan más, pero que requieren apoyo para hacer frente a sus necesidades de gasto.
En este capítulo se destacaron las variables comúnmente encontradas en la literatura que inciden sobre los ingresos tributarios y, en consecuencia, sobre el esfuerzo recaudatorio. Derivado de la revisión teórica del tema, es posible advertir que además de variables económicas, existen variables sociodemográficas, institucionales y políticas con una importancia crucial en el esfuerzo recaudatorio. En este trabajo de investigación se introducen dos variables económicas: el volumen de transferencias federales y la renta per cápita, mismas que, de acuerdo a la revisión de la literatura, es de esperar que tenga un impacto negativo la primera y positivo la segunda. De la misma forma, se introducen variables de tipo institucional y política, tales como: 1) el partido político gobernante en un estado y 2) la alternancia política experimentada en las entidades federativas. Respecto a la primera variable política, es de esperar que los partidos políticos de corte más intervencionista (como el PRI y el PRD) tengan esfuerzos fiscales más elevados, mientras que el partido con una visión más pro mercado (el PAN) tenga un esfuerzo fiscal menor. Con respecto a la segunda variable institucional-política, la alternancia, se espera que ésta tenga un efecto positivo sobre el esfuerzo tributario. Finalmente se introduce en el modelo una variable de tipo geográfica, en donde se espera que las entidades federativas del norte sean las que tengan mejor esfuerzo fiscal, mientras que las del sur sean las de menor esfuerzo.