ANÁLISIS DEL ESFUERZO FISCAL DE LOS GOBIERNOS ESTATALES DE MÉXICO, 1989-2011

Capítulo III
Marco legal del Federalismo Fiscal mexicano

3.1 Introducción
Las actividades financieras del Estado no ocurren en un vacío institucional. El marco legal de las finanzas públicas posibilita al Estado mexicano disponer de potestades tributarias para hacerse de los recursos económicos necesarios (reglas fiscales), a fin de atender sus compromisos de gasto. Estas leyes también regulan la forma en que dichos recursos se pueden movilizar (reglas de tesorería), y proporcionan la normatividad para  asegurar que su empleo sea según la voluntad e interés público (reglas presupuestarias).
El sustento legal de las relaciones fiscales intergubernamentales en México se encuentra normado en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), la cual entró en vigor en enero de 1980. En ella se fijan criterios para conformar los fondos que integran el sistema de transferencias intergubernamentales; se establecen los principios de distribución de dichos fondos; se erigen las reglas de convivencia fiscal entre los órdenes de gobierno, entre otras funciones.       De la misma forma, el fenómeno financiero del Estado se desarrolla en un tipo particular de gobierno, que en el caso mexicano el artículo 40 Constitucional proclama como una república democrática, representativa y federal, compuesta de estados libres y soberanos al interior de su jurisdicción, pero unidas por una federación.
            En este capítulo se detalla el marco constitucional del federalismo fiscal mexicano, en especial el sustento legal de las transferencias intergubernamentales. Se describe la evolución del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) y se exponen los artículos de la LCF que regulan tanto a las participaciones federales como a las aportaciones federales. De la misma forma, se presenta un análisis de los 32 ordenamientos legales que sustentan las leyes de ingresos de los estados, a fin de identificar los principales rubros por conceptos de ingresos propios. Finalmente el capítulo concluye con un resumen de los principales temas abordados.

3.2 La Constitución mexicana y el sistema fiscal federal
La Constitución es el documento rector de cualquier federación. Además de especificar la forma de gobierno -por ejemplo, la división de poderes dentro y entre órdenes de gobierno- también señala el reparto de las obligaciones de gasto y las potestades de ingreso. En la mayoría de los  países federalistas, la Constitución señala la naturaleza del “pacto social federal” y, por lo tanto, proporciona una guía sobre la naturaleza y el rol de las transferencias intergubernamentales. Por ejemplo, en el caso canadiense, la sección 36 señala la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos y asignan recursos para lograr la equidad entre las provincias de tal forma que “se garantice que los gobiernos provinciales tengan suficientes recursos para proveer razonablemente comparables bienes públicos a similares tasas impositivas”. El pacto social federal Australiano, es otro ejemplo; la guía de principios se encuentra en la Comisión de Transferencias de la Commonwealth: “cada estado debe ser capaz de proveer el estándar promedio de servicios públicos, asumiendo que lo hace en niveles promedio de eficiencia y hace un esfuerzo promedio para elevar sus fuentes de ingresos propios”. En suma, la Constitución ofrece una guía sobre el diseño de las transferencias intergubernamentales (Courchene et al., 2000).
La constitución mexicana, sin embargo, es poco clara en cuanto al rol apropiado, principios operacionales, y el diseño de las transferencias intergubernamentales. En su artículo 40 Constitucional se señala una forma de gobierno republicana, representativa, federal y democrática, compuesta de estados libres y soberanos al interior de su jurisdicción. En cuanto al reparto de las atribuciones y competencias entre las distintas esferas de gobierno, la Constitución del 1917 señala en su artículo 124 lo siguiente: “las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados”. Con excepción del tema educativo, hay muy poco en la Constitución acerca de las condiciones deseadas de equidad entre las unidades constitucionales. Tampoco se aborda la forma en la cual la federación debe beneficiar a los ciudadanos; es decir, la mayor parte de las referencias al federalismo se relacionan con la división de poderes, no con las condiciones de vida de los ciudadanos dentro de la federación (Courchene et al., 2000).
Varios artículos de la constitución limitan la autoridad de los estados. Por ejemplo, el artículo 117 Constitucional expresa prohibiciones tajantes respecto de las acciones que no pueden realizar los estados y los municipios. Por su parte, el artículo 118 Constitucional especifica las facultades que los estados solo pueden llevar a cabo con el consentimiento del Congreso de la Unión. Esta desconfianza natural hacia los estados ha sido producto del desarrollo histórico de la Nación, por lo que en la práctica el federalismo mexicano ha sido más centralizado que lo que la Constitución estipula.
El excesivo centralismo registrado durante la época posrevolucionaria, por ejemplo, se justificó unas veces bajo el pretexto de mantener la unidad y el desarrollo nacional, y otras por considerar a los gobiernos subnacionales con escasas capacidades administrativas para asumir sus responsabilidades constitucionales. Sea cual fuere la causa, el hecho fue que se dio una subordinación de los gobiernos subnacionales al gobierno central. En consecuencia el delicado equilibrio que debería existir en un sistema con división de poderes se rompió.
La Constitución mexicana menciona explícitamente el reparto de ingresos en dos ocasiones. La primera es en el artículo 73, el cual asigna potestades exclusivas a la federación en materia de Impuesto Especiales sobre Producción y Servicios (IEPS) y luego provee la ley secundaria que determinará la proporción en la cual los estados recibirán parte de estos fondos. En el caso de los ingresos por concepto de impuestos sobre la energía eléctrica, se establece que los Congresos locales fijaran el porcentaje correspondiente a los municipios. La segunda es en el artículo 115, que otorga a los municipios autoridad exclusiva en materia de impuesto sobre la propiedad inmobiliaria. También se menciona que los estados deben recibir ingresos federales compartidos de acuerdo a las condiciones aprobadas por los congresos locales.
Los principios operacionales de las transferencias intergubernamentales son importantes porque implica que los ingresos compartidos deben ser integrales a la Constitución, pero en el caso mexicano sólo lo es en materia de impuestos especiales y para los gobiernos municipales. Los ingresos compartidos provenientes de la recaudación federal no son considerados explícitamente, a pesar de que es la fuente más importante de financiamiento para los gobiernos subnacionales. Las transferencias a los gobiernos municipales se deja para que lo decidan los congresos locales, pero una disposición establece que los estados deben compartir los ingresos con sus municipios (Courchene et al., 2000).
Con respecto a la autoridad fiscal, aunque el artículo 31, fracción IV, no establece límites a la asignación tributaria, señala la obligación de todos los mexicanos de contribuir a los gastos públicos de la federación, los estados y los municipios de una forma proporcional y equitativa. El artículo 73, fracción VII, ha sido interpretado en la práctica en el sentido de que el gobierno federal no tiene límites en todo lo que a materia tributaria se refiere a fin de cubrir su presupuesto. Los estados, en cambio, tienen severas limitaciones. La restricción más importante fue al comercio inter-estatal (alcabala), sin que su eliminación fuese compensada con otra potestad tributaria. Tales impuestos inter-estatales son ahora prohibidos en los artículos 116 y 117. La segunda mayor limitación a los estados es el relacionado a los impuestos a los recursos naturales, los cuales son exclusivamente federales (artículos 27 y 23). La tercera limitación es más reciente: autoridad exclusiva para los municipios sobre ciertas áreas: incluye impuesto predial, introducido en la reforma al artículo 115 Constitucional de 1983.
La centralización en materia fiscal durante el siglo XX fue motivado por el aumento de la autoridad del congreso federal en áreas tan diversas como: el control de recursos naturales, la regulación de instituciones financieras, y los derechos exclusivos para imponer impuestos en el comercio internacional y la producción de bienes específicos (tabaco, alcohol, cerveza, electricidad, productos forestales, combustibles). Todas estas reformas fueron realizadas mediante cambios al artículo 73, relacionado a las atribuciones del Congreso (Courchene et al., 2000).
A través del artículo 73 Constitucional, se le permite al gobierno federal imponer impuestos para cubrir sus necesidades de presupuesto; prohibir a los estados los impuestos inter-estatales-, legislar con respecto al petróleo, minería, apuestas, servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y en materia de trabajo; coordinar a estados y municipios en materia de seguridad pública; distribuir y unificar las funciones de educación “convenientemente” entre federación, estados y municipios; establecer impuesto sobre el comercio internacional, recursos naturales, instituciones financieras y de seguros, servicios públicos otorgados por proveedores privados, venta de electricidad, gas, tabaco, productos forestales y cerveza; y promulgar leyes en materia concurrente en el nivel federal, estatal y municipal en asuntos de población y ambiente. Así, con excepción de las transferencias federales para el sistema educativo y el reparto de las funciones educativas entre órdenes de gobierno, hay muy poco en la Constitución relacionado con la naturaleza de las transferencias federales o de lo que ellas deben lograr (Courchene et al., 2000).
            En la administración de Ernesto Zedillo (1994-2000) hay un renovado interés por redistribuir competencias y atribuciones entre órdenes de gobierno enmarcado en el denominado “Programa para un Nuevo Federalismo”. Dicho programa implicó la descentralización de recursos del nivel federal a los órdenes subnacionales de gobierno en materias tales como: educación, salud, infraestructura social, entre otros, englobados en el “Ramo 033” (Cabrero y Díaz, 2009). Dicho Ramo explícitamente no aborda los criterios para determinar las transferencias federales para estas funciones; sin embargo, busca fortalecer la autonomía estatal y redistribuir “autoridad, funciones, responsabilidades y recursos”. También sugiere que la coordinación fiscal debe incorporar ingreso, gasto y deuda. Pero cuando se trata de afirmar las líneas de acción, sólo hay propuestas para “llevar a cabo estudios” y “proponer nuevos modelos de gasto” que deben redistribuir y balancear vertical y horizontalmente la asignación de recursos para el gasto social y la inversión pública federal.
En cuanto a los recursos no condicionados, el programa se avoca a revisar las fórmulas de reparto de ingreso, pero falla en mencionar algo más específico que eso. Además, el programa es bastante vago, pues sólo menciona incluir en las fórmulas de reparto variables representativas del fenómeno que busca ser medido (Courchene et al., 2000).