ANÁLISIS DEL ESFUERZO FISCAL DE LOS GOBIERNOS ESTATALES DE MÉXICO, 1989-2011

2.4 Las transferencias intergubernamentales
En esta sección se explicará qué se entiende por transferencias federales, qué tipos existen, así como cuáles debieran ser los principios y los criterios a tomar en cuenta a la hora de elaborar las fórmulas para su reparto.
Las transferencias pueden entenderse como los recursos transferidos de un orden de gobierno a otro con la finalidad de financiar las necesidades de gasto del receptor. Usualmente éstas se dirigen del orden federal o central hacia los gobiernos subnacionales, aunque también se puede dar el caso inverso (Peña, 2012)1 .
Existen diferentes tipos de transferencias federales. Un primer tipo de son los aportes no condicionados, que se caracterizan por ser de libre asignación por parte del receptor y cuya justificación reside en consideraciones de equidad; por lo general, se dirigen hacia aquellas jurisdicciones que presentan problemas de pobreza o bases tributarias endebles a fin de redistribuir el ingreso en la sociedad. Un segundo tipo son los aportes condicionados, cuya finalidad es financiar programas específicos que generan externalidades positivas en otras jurisdicciones. Un tercer tipo son los aportes condicionados con contrapartida, en el que el gobierno federal financia el 50% del costo de proveer el servicio público especificado, mientras que el restante lo cubre el gobierno subnacional (Trujillo, 2008)2 .
Las transferencias de recursos federales son parte esencial del proceso de descentralización, pues ésta no sólo implica la delegación del poder de decisión a niveles inferiores de gobierno, sino también el reforzamiento de sus haciendas para atender las nuevas responsabilidades delegadas. Dicho reforzamiento se puede gestar a través de diversas vías: 1) a través del aumento de las potestades tributarias a los gobiernos locales, 2) mediante transferencias federales, 3) a través del endeudamiento, 4) con el mejoramiento de su capacidad impositiva, o 5) mediante la combinación de dos o más de las alternativas previamente citadas. Estas vías tienen efectos diferentes sobre la eficiencia y la equidad con la que opera el sistema federal.
De acuerdo con Corchene y Díaz (2000, p. 200), el sistema de transferencias intergubernamentales debe satisfacer ocho principios:

• Las transferencias intergubernamentales deben complementar los gastos asociados y la asignación de impuestos de forma tal que hagan resonar al sistema en su conjunto con las necesidades y valores sociales subyacente del federalismo y la sociedad mexicana. Por ejemplo, la importancia de asegurar el acceso equitativo a ciertos servicios públicos nacionales, como la educación, implica que la federación deberá destinar recursos para tal fin.
• Las transferencias intergubernamentales deben garantizar el grado de equidad contenido en el pacto político mexicano. Esto significa que esas transferencias horizontales a los estados deben ser ajustadas para alcanzar ese grado de equidad subnacional. La equidad no se refiere a las subvenciones por si solas: se refiere a la suma de las transferencias más el resto del ingreso de los estados. Es decir, toda la capacidad fiscal de los estados debe estar referenciada por un estándar de equidad.
• Las transferencias intergubernamentales deben ser estables en el tiempo. Su diseño debe tener un esquema multinual a fin de que los estados tengan un horizonte de planeación y presupuestación de largo plazo. Aunque la predictibilidad absoluta no se puede garantizar, sí es posible hacer un compromiso entre federación y estados por tres o cinco años, con disposiciones que notifiquen a tiempo a los estados sobre cualquier cambio en la política de transferencias.
• El cuarto principio es que deben existir fórmulas que determinen el reparto de los recursos federales. Esto implica que los procedimientos de cálculo deben ser abiertos y transparentes, de tal forma que puedan ser reproducidos por terceros. La idea es despolitizar el reparto de dichos recursos. Estas fórmulas no deben ser estáticas, sino adecuarse a las condiciones cambiantes del sistema federal.
• El quinto principio se relaciona a las condiciones en las cuales se envían subvenciones ligadas con áreas de gasto. Consistentes con las metas de gasto, las condiciones deben respetar las prioridades del estado. Por ejemplo, diferentes estados pueden satisfacer estas condiciones de distintas formas –formas que relacionan las necesidades económicas, sociales y culturales de sus respectivas jurisdicciones-. Este principio argumenta no por un único enfoque de condicionalidad, sino por una condicionalidad definida en términos de “equivalencia”. En la literatura del federalismo fiscal esto se asocia con el concepto de “federalismo competitivo” o “competencia horizontal”, la cual significa permitir a los estados suficiente flexibilidad para diseñar sus propios paquetes de bienes y servicios de conformidad con el acuerdo o equivalencias. La atención se centra aquí en las subvenciones condicionadas: tomemos como axioma que los recursos no condicionados se gastarán en maneras que reflejen las prioridades estatales.
• El sexto principio se relaciona al objetivo de la descentralización impositiva. Cualquiera que sea el enfoque finalmente tomado para la equalización (para disminuir los desequilibrios horizontales), los incentivos en este sistema deben asegurar que los estados que incrementen su esfuerzo fiscal o que aumenten la efectividad de su recaudación puedan ser capaces de retener parte de dicho esfuerzo. En suma, las fórmulas deben tener incentivos al esfuerzo impositivo.
• El séptimo principio también prevé una mayor descentralización impositiva. El sistema de transferencia debe ser diseñado de forma tal que anticipe y se ajuste a los deseos de los estados de mejorar sus ingresos fiscales. Por ejemplo, una expansión de los estados en el acceso mayores fuentes tributarias debe en automático desencadenar un cambio en el flujo de las transferencias. Cualquier ajuste debe respetar los principios tres y seis  de asegurar la previsibilidad y abstenerse de penalizar el esfuerzo fiscal.
• Finalmente, cualquier nuevo sistema de transferencia debe tomar en cuenta las condiciones iniciales. Además de ser políticamente factible, cualquier nuevo sistema de transferencia debe ser acompañado de un adecuado y aceptable arreglo para la transición del viejo al nuevo sistema.

Ahora bien ¿Cómo se deben distribuir las transferencias intergubernamentales? Se trata de una pregunta fundamental, pues es en este punto en donde los valores filosóficos de los hacedores de políticas públicas entran al análisis técnico a la hora de elaborar una fórmula específica de reparto de recursos federales. En este sentido, existen diferentes criterios que influyen en la forma en que las transferencias federales se distribuyen. Así, por ejemplo, se puede decidir distribuir un importe parcial o total de los recursos por partes iguales entre los miembros sin criterio alguno, o el de transferir montos diferenciados a cada orden de gobierno, según sus necesidades y características. Por lo general, se opta por una distribución diferenciada que tenga en cuenta las asimetrías de desarrollo existentes entre los gobierno subnacionales. De acuerdo a Peña (2012. p. 24), existen seis criterios que pueden introducirse a la hora de elaborar las fórmulas de reparto de dichos recursos, a saber:

1. Criterios resarcitorios. Son fórmulas de distribución que consideran el nivel de recaudación o el dinamismo de la economía local para asignar los recursos. Se intenta resarcir lo que cada hacienda local aporta a las arcas nacionales, por lo que el territorio que aporta más, recibe más recursos. Bajo este criterio se favorecen a los estados o municipios más “ricos”, donde se recauda más y se tiene una economía más dinámica.
2. Criterios distributivos. Son fórmulas de distribución que toman en cuenta a los estados o municipios más poblados o los que tienen mayor extensión de territorio. Incluso, pueden existir fórmulas que consideren la densidad poblacional para asignar los recursos. Se considera que las zonas más pobladas son las que también necesitan más recursos para atender las demandas ciudadanas; del mismo modo, los estados o municipios con más extensión territorial son también los que más recursos necesitan para urbanizar y dotar de servicios públicos a las localidades que los componen. Estas fórmulas favorecen a estados o municipios con mayor población o con mayor extensión territorial.
3. Criterios compensatorios. Estas fórmulas de distribución consideran el nivel de rezago en infraestructura, marginación o pobreza para asignar transferencias intergubernamentales, a fin de equilibrar las diferencias regionales existentes al interior del país. Este tipo de transferencias favorece a los estados y municipios con mayores rezagos o índices de marginación.
4. Criterios históricos o inerciales. Son fórmulas que toman en cuenta los montos asignados en años pasados como criterios para distribuir recursos en el ejercicio fiscal en el cual se hace el cálculo. Los montos asignados se pueden actualizar para tener en cuenta el efecto de la inflación, o bien puede establecerse un fondo de transferencia de garantía para asegurar a los gobierno subnacionales que van a recibir al menos la misma proporción de recursos que el año anterior. Este criterio favorece a los estados o municipios que históricamente han recibido una mayor proporción de recursos en años fiscal previos.
5. Criterio de incentivos o de avance programático. Consideran el grado de avance, cumplimiento de metas establecidas en programas, convenios o estrategias específicas para asignar recursos intergubernamentales. Los estados y municipios con mayores capacidades institucionales y de gestión serán aquellos que recibirán los mayores recursos.
6. Criterio equitativo. Esta fórmula de reparto asigna importes iguales a estados y municipios. Se trata de una fórmula que divide el monto total de recursos a repartir entre el número de receptores.

En la práctica se pueden crear fórmulas mixtas para distribuir transferencias intergubernamentales, las cuales pueden incluir dos o más de los criterios arriba mencionados. De esta forma, la fórmula gana en complejidad y se hace necesario ponderar los diferentes criterios incorporados en el esquema de reparto. Por ejemplo, si se privilegia la eficiencia recaudatoria, se pueden usar el criterio resarcitorio a fin de estimular la recaudación de ingresos propios; en este caso, se podría tratar de usar transferencias no condicionadas para “premiar” la mayor recaudación. En contraste, si lo que se desea es combatir la pobreza, se podrían usar recursos condicionados para estimular la producción de bienes que generen externalidades positivas.
El tema sobre las fórmulas de reparto siempre genera polémica sobre la forma en que se distribuyen los recursos federales y qué impacto tienen sobre el esfuerzo recaudatorio. Al ser un objetivo principal de este trabajo analizar el impacto que tienen las transferencias federales sobre el esfuerzo recaudatorio de los estados, en la próxima sección se discute este punto.

2.5 El debate teórico sobre las transferencias federales
Si bien en una sección posterior se abordan las diferentes variables que inciden sobre el esfuerzo impositivo, dada su importancia dentro de la presente investigación aquí se analiza exclusivamente el impacto de las transferencias federales sobre el esfuerzo fiscal.
La medición del esfuerzo tributario es pieza clave en el diseño de un sistema de transferencias federales con incentivos correctos al esfuerzo fiscal. De esta manera, valdría la pena seguir apoyando con transferencias federales a aquellos gobiernos estatales que se esfuerzan en recaudar, pero que no pueden cubrir sus necesidades del gasto con la capacidad tributaria actual. No obstante, las transferencias federales pueden ser un elemento distorsionador del esfuerzo recaudatorio de los gobiernos estatales, por lo que su impacto en el objeto de estudio ha dado lugar a un debate sobre sus ventajas e inconvenientes, mismos que se presentan a continuación.
Como se discutió con anterioridad, el diseñar una arquitectura institucional para distribuir competencias fiscales entre los diferentes órdenes de gobierno es una tarea sumamente compleja, pues requiere armonizar aspectos de equidad con eficiencia. En esta sección se tratará de discutir, desde el mirador teórico del federalismo fiscal, las siguientes preguntas ¿Se justifican las transferencias federales en un régimen federal? y ¿Qué impacto tienen las transferencias federales sobre el esfuerzo recaudatorio y el gasto de los gobiernos subnacionales?
La discusión teórica sobre los efectos macroeconómicos de las transferencias federales ha sido largamente debatida entre los teóricos del federalismo fiscal. Dichos efectos se pueden resumir en dos tipos: sus efectos sobre la eficiencia y su impacto sobre la equidad. Por un lado se encuentran aquellos teóricos que sostienen la necesidad de transferir recursos federales a los gobiernos subnacionales (estados y municipios) ante un escenario caracterizado por diferentes niveles de desarrollo. De esta manera, las transferencias servirían como mecanismo compensatorio de los desequilibrios regionales, en el entendido de que una comunidad de provincias polarizadas pondría poner en peligro el pacto que dio origen a la federación. Así, por motivos de equidad y de supervivencia del régimen federal, se justificaría su existencia (Bahl, 2000; Schroeder y Smoke, 1988).
Las transferencias federales, en particular las aportaciones federales, también se justifican en virtud de que permiten subsidiar a los individuos cuyas actividades generan externalidades positivas, pues esto induce a internalizar los beneficios producidos por terceros y, de esta forma, el gobierno local tendrá en cuenta los beneficios generados a residentes de otras jurisdicciones dentro del cálculo de su decisión (Bahl, 2000).
Otros autores (Schroeder y Smoke, 1988; Ter-Minassian, 1997; Bahl 2000) mencionan que las transferencias federales permiten resolver dos clases de desequilibrios fiscales. El primero, llamado desequilibrio vertical, se gesta cuando los recursos asignados legalmente a los órdenes de gobierno no alcanzan a cubrir sus responsabilidades de gasto; mientras que el segundo, llamado desequilibro horizontal, se origina cuando los gobiernos subnacionales poseen capacidades administrativas y recaudatorias diversas, por lo que no pueden proveer a sus habitantes la misma cantidad y calidad de servicios sobre la base de niveles impositivos comparables entre diferentes jurisdicciones.
Otra justificación para otorgar transferencias federales es que usualmente la variedad de impuestos que cobran los gobiernos locales tienden a ser relativamente inelásticos al ingreso (Schroeder y Smoke, 1988). De esta forma, el aumento en sus responsabilidades de gasto no les permitirá que sus fuentes propias de ingresos crezcan a la par de las primeras.
Para Bahl (2000) las transferencias federales también tienen una justificación administrativa, pues el gobierno central tiene mayor capacidad para evaluar y recolectar impuestos que los gobiernos locales. En tales circunstancias, sería menos costoso que éste recolectara impuestos y luego asignara los recursos en forma de transferencias.
En cuanto a su impacto, Oates (1993) y Tiebout (1956) opinan que la descentralización fiscal de recursos a gobiernos locales puede promover mayor eficiencia económica en la medida en que éstos se ajustan a las necesidades y preferencias de quien los demanda. No obstante, para Ávila y Cárdenas (2012) esta última afirmación es verdad sólo para el caso de los recursos no condicionados (participaciones). Estos autores sostienen que el uso de recursos condicionados (aportaciones) reduce la eficiencia técnica con la cual se transforma el presupuesto en bienestar, pues al estar “etiquetado” no se apega a las preferencias locales.
Si bien hay autores que destacan las bondades de las transferencias, también se señalan argumentos en contra que ponen en duda sus supuestas bondades y beneficios. Así, aun cuando el apoyo federal a los gobiernos subnacionales a través de las transferencias está bien justificado teóricamente, esto no elimina el hecho de que genera efectos desmotivantes en los gobiernos subnacionales para hacer su máximo esfuerzo en incrementar sus ingresos propios (Nicholson-Crotty, 2008; Kim, 2007; Sour, 2004). En esa misma idea, Kim (2007) señala que el desincentivo al esfuerzo recaudatorio se puede analizar como un problema de riesgo moral, por lo que se requiere de un buen indicador para medir el esfuerzo fiscal a fin de crear un esquema de incentivos correcto que garantice el máximo esfuerzo posible.
De la misma manera, hay teóricos (Fornasari, Webb y Zou, 1998) que sostienen que las transferencias federales que provienen de participaciones fijas en impuestos nacionales y no vinculados a sus respectivos esfuerzos recaudatorios, junto con la ausencia de control del endeudamiento subnacional, tienden a generar desequilibrios fiscales. Además, en virtud de que el monto de transferencias federales es sensible a las variaciones en el producto, se introduce un alto grado de volatilidad en los ingresos de los gobiernos subnacionales, con lo que la política fiscal de éstos se vuelve procíclica (Piffano et al., 1998; Ter-Minassian, 1997).  En suma, si las transferencias son prociclicas, las finanzas públicas de los gobiernos estatales se vuelven dependientes de las finanzas federales, lo cual suele medirse a través del índice de dependencia fiscal, el cual cuantifica el porcentaje que las transferencias federales representan en los ingresos estatales totales (Ávila y Cárdenas, 2012).
Hay autores (Jones et al., 1999; Winer, 1983; Courante et al., 1979) que sostienen que las transferencias federales pueden crear una “ilusión fiscal” al separar la responsabilidad de gasto con la de la potestad de fijar impuestos, lo que induciría a los gobiernos subnacionales a establecer un tamaño de presupuesto superior al óptimo. Otros (Nicholson-Crotty, 2008, Schroeder y Smoke, 1998) señalan que los funcionarios locales puedan considerar a las transferencias como sustitutos de sus propios ingresos fiscales y verse tentados a obtener beneficios políticos al no aumentar, o incluso reducir, los impuestos locales, con lo que el esfuerzo tributario se vería mermado.
Por su parte, Kraemer (1997) señala que las transferencias pueden ser objeto de manipulación política por parte del gobierno central, y de que los gobernadores podrían usar su poder de negociación para obtener transferencias extraordinarias. En esta línea de pensamiento, Díaz-Cayeros (2004) encuentra que el monto de las transferencias federales en los estados mexicanos se encuentra condicionado no por su esfuerzo fiscal, sino por variables políticas, tales como: la afiliación política del gobernante y el porcentaje de votos obtenidos en las elecciones locales. En este sentido, diversos autores (Schroeder y Smoke, 1998; Ter-Minassian, 1997) advierten que en ausencia de reglas claras para su reparto, las transferencias federales pueden ser objeto de discrecionalidad política, lo que contribuye a debilitar la autonomía local. También se advierte de la necesidad de evitar que los datos usados para crear los coeficientes en las fórmulas de reparto fiscal no sean objeto de manipulación por parte de los gobiernos subnacionales.
Al realizar un análisis de los pros y contras de las transferencias federales en América Latina, Bahl (2000) menciona que las transferencias podrían degenerar en desperdicio de recursos en virtud de que los gobiernos locales tienden a ser más corruptos y opacos en la información que los gobiernos centrales. En esta misma idea, Schroeder y Smoke (1998) señalan que en ausencia de transparencia y rendición de cuentas, los gobiernos sub-nacionales pueden mal gastar o desviar los recursos federales.
También se advierte que acostumbrar a los gobiernos subnacionales a transferencias federales crecientes, sin incentivos al esfuerzo, puede hacerlos más dependientes del gobierno central y, por tanto, que estos pierdan su autonomía política (Bahl, 2000).
Finot (2004) trata de conciliar la eficiencia con la equidad, al proponer que las transferencias federales deberían de ser proporcionales a los respectivos aportes locales, medidos no en términos absolutos sino como proporción respecto a los niveles de ingreso de los habitantes de cada comunidad.
En este sentido, las transferencias deben partir de un diagnóstico preciso que den información sobre si los desequilibrios que se pretenden corregir son el producto de una baja capacidad económica y administrativa o si, también, es resultado de un bajo esfuerzo fiscal local (Trujillo, 2008).
A manera de conclusión podemos estar de acuerdo en que las transferencias se hacen necesarias por cuestiones de equidad -como por ejemplo, para disminuir los desequilibrios horizontales y verticales que pueden enfrentar los gobiernos sub-nacionales, entre otros- pero también se hizo mención en la necesidad de no desalentar el esfuerzo fiscal, entre otros desequilibrios.
Como se discutió, la literatura sobre la descentralización fiscal no es concluyente sobre los efectos positivos o negativos de las trasferencias federales en el comportamiento de los que la reciben. En todos los casos existen pros y contras, en los que no basta con transferir más recursos federales a los gobiernos subnacionales y propiciar incentivos para que estos mejoren su esfuerzo recaudatorio, sino también reforzar sus mecanismos de transparencia  y rendición de cuentas en el uso de estos recursos. En este sentido, vale la pena recordar lo que Bird & Smart (2001, p. 2) opinan al respecto:
“Los impactos de las transferencias fiscales no son ni inherentemente malos ni buenos. Lo que importa son sus efectos en los resultados de la política, tales como: la eficiencia en la asignación, la equidad distribucional, y la estabilidad macroeconómica…estos efectos dependen tanto del diseño de las transferencias y de las condiciones en las que operan” 3.