ANÁLISIS DEL ESFUERZO FISCAL DE LOS GOBIERNOS ESTATALES DE MÉXICO, 1989-2011

Capítulo II
Marco teórico

1. Introducción

La literatura especializada del esfuerzo tributario ha señalado el impacto que algunas variables económicas tienen sobre el objeto de estudio, tales como: la renta per cápita, la distribución sectorial del PIB, las transferencias intergubernamentales, la distribución del ingreso, entre otros factores. Recientemente se ha destacado la importancia de tener en cuenta no solamente variables económicas, sino también factores institucionales y políticos que inciden en el objeto de estudio.
En este capítulo se presenta una revisión teórica de las variables tanto económicas, como institucionales y políticas que inciden en los ingresos tributarios y que afectan al esfuerzo recaudatorio. De la misma forma, se revisan las propuestas teóricas del federalismo normativo acerca del arreglo fiscal para la distribución de potestades tributarias entre órdenes de gobierno. Se abordan los principios normativos que rigen a las transferencias federales, así como sus impactos sobre el esfuerzo recaudatorio.
La revisión teórica del tema intenta dar respuesta a las siguientes interrogantes:¿Cómo se deben de distribuir las potestades tributarias en un sistema federal?, ¿Se justifican las transferencias federales y, de ser así, qué principios debieran regir su asignación?, ¿Qué incidencia tiene las transferencias intergubernamentales sobre el esfuerzo tributario?, ¿De qué manera las variables políticas, institucionales y políticas inciden sobre los ingresos tributarios y, por tanto, sobre el esfuerzo impositivo?
Para dar respuesta teórica a las preguntas anteriores el presente capítulo se organiza de la siguiente manera. La primera sección se integra de esta introducción. En la segunda sección se aborda la teoría del federalismo fiscal, base para comprender el sistema en el que opera las transferencias intergubernamentales y el proceso de descentralización. En la tercera sección se exponen los principios normativos del reparto del poder tributario entre los diferentes órdenes de gobierno. En la cuarta sección se presentan los argumentos teóricos que justifican la existencia de las transferencias intergubernamentales, así como el debate teórico de su impacto sobre el esfuerzo impositivo de los gobiernos receptores de dichos recursos. En la quinta sección se ofrece al lector un análisis teórico de las variables, tanto económicas, institucionales y políticas, que inciden en el esfuerzo recaudatorio. Finalmente, en la sexta sección, se presenta una reflexión final del capítulo.

2.2 Teoría del federalismo fiscal y la descentralización
El sistema federal es una forma de gobierno que busca atomizar la toma de decisiones entre los diferentes órdenes de gobierno, a fin de eficientar la asignación de recursos y mejorar la distribución de las responsabilidades fiscales. Según Guillen (2000), el federalismo puede definirse como una forma de organizar el poder político y de estructurar al Estado, distinguible de otras formas como es el modelo del Estado unitario. De esta forma, mientras el federalismo contiene en su organización política y administrativa por lo menos dos niveles u órdenes de gobierno, cada cual con una distribución determinada de atribuciones y de responsabilidades públicas, además de una independencia política recíproca, el Estado unitario condensa el poder político en una sola organización institucional.
Para Musgrave (1983) existen dos conceptos de federación: uno consiste en unir a gente previamente separada en unidades políticas soberanas, o Estados, pero ligadas por vínculos de nacionalidad; donde la federación recibe la legitimidad por parte de sus ciudadanos, cuya lealtad principal es hacia la federación independientemente a la jurisdicción miembro a la que pertenezcan. El segundo concepto consiste en entender al federalismo como un vínculo entre diversos pueblos, creado para servir a objetivos específicos y limitados, como la dirección de la política exterior, la defensa, entre otros.
De acuerdo  con Caminal (2002), idealmente un sistema federal tiene los siguientes atributos:

1. dos ámbitos de gobierno, cada uno actuando directamente sobre los ciudadanos y legitimados por la elección directa de estos últimos;
2. distribución constitucional de la autoridad legislativa y ejecutiva, asegurando unas áreas de exclusiva autonomía de cada orden;
3. representación y participación de los entes federados en la política general del estado;
4. la existencia de un requerimiento acerca del consentimiento de una significativa proporción de unidades federadas para proceder a la reforma constitucional;
5. arbitraje constitucional, y
6. provisión de procedimientos e instituciones que faciliten la colaboración intergubernamental.

Un aspecto particular del federalismo es el federalismo fiscal, el cual tiene que ver con el grado de responsabilidad y autonomía fiscal otorgada a los gobiernos subnacionales. De esta forma, la teoría del federalismo fiscal se encarga de analizar los problemas fiscales que se generan en países cuya estructura de gobierno se proclama federal. Los sistemas federales involucran diversos aspectos, tales como los económicos, los políticos, los administrativos, los jurídicos, los históricos y los financieros. En este trabajo se estudia exclusivamente la dimensión fiscal. En opinión de Stiglitz (2000) el federalismo fiscal es el reparto de las responsabilidades económicas entre la administración central, las administraciones regionales y los gobiernos locales; desde luego -reconoce el autor- que el federalismo, como forma de gobierno, abarca cuestiones que van más allá de aspectos puramente económicos.
La teoría del federalismo fiscal busca justificar normativamente la descentralización y a su vez establecer criterios de eficiencia económica para dicho proceso. El concepto de eficiencia en esta teoría implica que las decisiones del Estado sobre el uso de recursos y producción de bienes y servicios públicos tomen en cuenta las preferencias de los individuos (Trujillo, 2008). En términos generales el proceso de descentralización se constituye esencialmente como un proceso que intenta revertir una tendencia de centralización y concentración del poder de decisión, así como de los recursos que permite el ejercicio de éste. En este proceso el núcleo de decisión central (federación) pasará a dictar exclusivamente las directrices generales, quedando las estrategias de integración y dinámica de accionar en el área de los núcleos periféricos (regiones, estados, municipios), con una especificidad emanada de la naturaleza histórica, social y cultural de dichos núcleos (Cabrero, 2005).
Es necesario dejar claro que no existe un único tipo de sistema federal; éste varía en función de las instituciones políticas y de las estructuras de poder que se establecen entre los diferentes órdenes de gobierno. Por un lado, existen sistemas federales con un gobierno central fuerte en la toma de decisiones, ya sea en la jurisdicción legislativa, en la capacidad financiera o en la actividad administrativa, en cuyos casos son considerados como centralizados. Por el otro, hay sistemas federales en los que las entidades federativas o provincias que las integran poseen un gran margen de autoridad o capacidad financiera, en cuyo caso se les considera descentralizados (Watts, 1999).
En el caso mexicano, es a partir de los años 80´s cuando se empieza a cuestionar el funcionamiento de un federalismo que en la práctica se concentraba en el gobierno federal, y que funcionaba sin los pesos y contra pesos de los distintos poderes de la Unión. Es así que, derivado de la crisis fiscal del Estado, así como a la crisis política de aquellos años, se hizo necesaria la redistribución de funciones y responsabilidades hacia los gobiernos subnacionales, acercando los servicios públicos a la sociedad. La idea de descentralizar un país en teoría “federal” como México responde a la búsqueda de una adecuada localización, por nivel de gobierno, de los impuestos y del ejercicio del gasto público, a la luz de un gobierno central sin capacidad de respuesta a las necesidades y problemas locales. Si bien la descentralización es la delegación del poder de decisión a niveles inferiores de gobierno, también implica el traspaso de recursos necesarios para atender las nuevas responsabilidades delegadas. En este sentido, se reconoce que cualquier transferencia de tareas y funciones a los gobiernos subnacionales implica el reforzamiento de su hacienda local para hacer frente a las nuevas necesidades de gasto. Dicho reforzamiento se puede generar a través varias formas: 1) a través del aumento de las potestades tributarias a los gobiernos locales y, por ende, de su esfuerzo impositivo, 2) mediante transferencias federales, 3) a través del endeudamiento, 4) mediante una mejora en su capacidad de gestión tributaria, o 5) mediante la combinación de dos o más de las alternativas previamente comentadas. Estas formas tienen efectos diferentes sobre la eficiencia y equidad con que opera el sistema federal.

2.3 Principios del reparto del poder tributario
En un sistema federal como el mexicano ¿Cómo se debe repartir el poder tributario entre los diferentes órdenes de gobierno? Como se verá más adelante, la repartición del poder tributario es fundamental para contar con una base de ingresos sólida para hacer frente a los compromisos de gasto y, por tanto, para tener un mejor esfuerzo recaudatorio. De la misma manera el arreglo institucional creado para la descentralización del ingreso puede ser ineficiente e inducir a los gobiernos subnacionales a buscar vías diferentes a las tributarias para el financiamiento de sus actividades. Se sostiene la idea de que además de criterios económicos, existen criterios legales y de equidad que determinan su reparto. Se llega a la conclusión de que no existe un modelo ideal para crear una arquitectura institucional de reparto de las potestades tributarias, pero sí criterios prácticos para orientar su construcción acorde a las necesidades específicas de cada país.
El propósito de esta sección es, utilizando el herramental teórico del federalismo normativo, brindar una guía general sobre el diseño de estructuras de reparto tributario y sistemas de transferencias entre los diferentes órdenes de gobierno.
Las alternativas de diseño institucional para el reparto de las competencias tributarias suelen presentar el dilema, que desde el mirador teórico de las finanzas públicas, se suele presentar con mucha frecuencia: el de equidad contra eficiencia. En este sentido, ¿Cuáles son los argumentos que justifican o rechazan la existencia de un determinado modelo de reparto en las potestades tributarias? La literatura del federalismo fiscal apunta a la idea de que la distribución del poder tributario sea una acción posterior al reparto en las competencias en materia de gasto, puesto que la atribución de potestades tributarias debe ser proporcional a la capacidad competencial que, en materia de gasto, tenga asignada cada nivel de gobierno. Esta formulación se sustenta en la idea del equilibrio presupuestal, según el cual debe existir una equivalencia entre el poder de ingresar y el de gastar (principio de equivalencia).
Por su parte, la teoría de las relaciones fiscales intergubernamentales establece una guía con respecto al reparto de competencias entre órdenes de gobierno. Si bien se reconoce la diversidad de los sistemas federales existentes de país a país, existe un acuerdo en que el gobierno central debería de mantener funciones como la defensa, asuntos del exterior, comercio exterior, regulación de la inmigración, intervención y regulación de sectores industriales y productivos, transporte, telecomunicaciones, y promoción de la investigación y desarrollo. Por su parte, los gobiernos estatales o provinciales deberían compartir responsabilidades en áreas como la educación, salud, agricultura, pesca, protección ambiental, e infraestructura regional. Finalmente, la provisión de servicios públicos correspondería al nivel local de gobierno (Ter-Minassian, 1997).
Sin embargo, existen otros criterios -además del económico- que determinan que el reparto de potestades recaudatorias no siga necesariamente una lógica de equilibrio presupuestal. La utilización de impuestos para fines que van más allá de los meramente recaudatorios; la estructura administrativa y de gestión de los gobiernos subnacionales; los costos políticos que los gobiernos subnacionales tienen que asumir con cada potestad tributaria asumida, entre otros factores, son criterios alternativos utilizados al discutir la distribución de dichas potestades. Desde luego, existen criterios prácticos que deben seguirse a la hora de decidir quién cobra qué tipo de gravamen. Por ejemplo, se recomienda que el reparto tributario tenga en consideración los principios elementales que debe cumplir todo sistema tributario moderno (justicia, equidad, economicidad, flexibilidad, etc.), o que ningún tributo debe estar al margen de la ley.
Tomando en cuenta lo anterior, la literatura del federalismo fiscal ha elaborado recomendaciones normativas a fin de encontrar una formulación “óptima” de la distribución de la potestad tributaria. La primera aportación a la discusión sobre cuál es el arreglo institucional que permitiría optimizar el reparto tributario entre los distintos órdenes de gobierno la propuso Musgrave (1983, p. 11), señalando seis criterios básicos, a saber:

1. Los gobiernos regionales, y especialmente los locales, deberían gravar las bases tributarias que tengan una reducida movilidad interterritorial,
2. Los impuestos personales con tipos progresivos deberían utilizarse por aquellos gobiernos capaces de implantar con mayor eficiencia un impuesto de base global,
3. La imposición progresiva, diseñada con fines progresivos, debería de ser, primordialmente, gestionada por el gobierno central,
4. Los impuestos utilizados con la finalidad de estabilizar la economía deberían de ser centrales, mientras que los impuestos de los niveles subcentrales deberían ser estables frente a los ciclos económicos,
5. Las bases impositivas que están muy desigualmente repartidas entre los territorios deberían ser utilizadas sólo por el gobierno central, y
6. Los tributos basados en el principio del beneficio, así como las tasas y los precios públicos, son apropiadas para cualquier nivel de gobierno.

A partir de estos seis principios se deriva una clasificación acerca de la repartición de las potestades tributarias que el propio Musgrave (1983, p. 12) propone. Dichas propuestas se resumen en el cuadro 2.1.
No obstante, existen más criterios que han surgido a la hora de contestar a la pregunta de cómo se ha de distribuir la potestad tributaria. Por ejemplo, King (1984) propone trece elementos, a saber: 1) el volumen de la recaudación; 2) su asignación entre niveles; 3) su distribución geográfica; 4) su elasticidad; 5) los costos de administración y cumplimiento; 6) el exceso de gravamen generado por tipos impositivos uniformes; 7) el exceso de gravamen generado con tipos variables; 8) exportación de impuestos; 9) la perceptibilidad fiscal; 10) la competencia impositiva; 11) el patrón distributivo; 12) las implicaciones macroeconómicas, y 13) la equidad.
Sin embargo, la separación tajante en las fuentes tributarias que señalan estos autores no parece el camino apropiado para construir un entramado institucional acorde con el federalismo que se pretende construir. Se trata de un federalismo de tipo cooperativo, en donde los gobiernos subnacionales adquieren mayor importancia y en donde se defiende un marco tributario con mecanismos variados de concurrencia, participación, corresponsabilidad fiscal y distribución de la recaudación y, adicionalmente, una buena coordinación y cooperación de la gestión tributaria entre los diferentes órdenes de gobierno.
A la luz de los recientes procesos de descentralización y el énfasis hacia un federalismo cooperativo, se acepta la idea de que no existen barreras claras en la demarcación de las potestades tributarias. Lo que se observa son competencias compartidas, tanto en gastos como en ingresos. El resultado es un entramado institucional de relaciones intergubernamentales complejo, en donde el sector público se visualiza como un todo, compuesto de centros múltiples de decisión, cuyos campos se entrecruzan con diferentes intensidades en todas direcciones.
Derivado del énfasis hacia la construcción de un federalismo cooperativo y de un proceso de descentralización que intensifica las relaciones intergubernamentales, aparecen nuevos principios de organización del reparto tributario, como los esbozados por Biehl (1989, p. 379):

1. De asignación óptima de competencias. Cada competencia debe ser asignada al nivel de gobierno que pueda proveer el correspondiente bien o servicio al costo más bajo (supuesta igual calidad).
2. De delimitación óptima de competencias. Se hace necesario distinguir entre competencias exclusivas y competencias compartidas. Normalmente, cada competencia genérica puede ser subdividida en competencias parciales, las cuales pueden ser atribuidas a diversos órdenes de gobierno, siendo en tal caso necesario establecer sistemas de cooperación. En todo caso, es necesario establecer con claridad el campo de cada cual. Si se desean gobiernos con alto grado de autonomía decisoria, lo adecuado es asignar competencias exclusivas, pero en donde la cooperación logre mejores resultados, lo idóneo es repartir las diversas competencias parciales, delimitando claramente las funciones, aunque ello suponga menor autonomía. Se destaca que aún en el caso de competencias compartidas, el gobierno federal deberá reservarse el poder de modular los resultados a fin de garantizar un mínimo de homogeneidad interregional.
3. De combinación óptima de competencias. Los gobiernos subnacionales han de tener una cantidad suficiente de competencias como para que utilicen sus capacidades decisorias (legislativas, ejecutivas y judiciales), y para hacer que el coste unitario sea minimizado.
4. De subsidiaridad. Mientras que los principios anteriores se basan en razones de eficiencia, este se basa en criterios de distribución del poder, y exige que sea el nivel inferior de gobierno el que tenga preferencia a la hora de ser asignadas las competencias. La idea se basa en que si un gobierno subnacional puede proveer o gestionar un servicio, entonces será más conveniente aprovechar su conocimiento de las preferencias locales, en lugar de asignar esa competencia a un nivel superior.
5. De representación óptima de contribuyentes y beneficiarios. Se basa en la idea de “correspondencia perfecta” de Oates e intenta evitar tanto la sobre como la sub-producción de bienes y servicios públicos. Establece que cada nivel de gobierno ha de poseer suficientes competencias de gastos como de ingresos, para asegurar que la toma de decisiones públicas se realiza simultáneamente sobre ambos lados del presupuesto, condición necesaria para la provisión eficiente.
6. De reparto equitativo de la carga. Aboga por una adecuada combinación de tributos basada en el principio del beneficio y en el de la capacidad de pago, así como por usar los impuestos como instrumento de compensación a los gobiernos de menor capacidad fiscal.

A partir de 1950, la teoría económica ha dado sustento a los procesos de descentralización con base en criterios de eficiencia económica. El concepto de eficiencia en esta teoría implica que las decisiones del Estado sobre el uso de los recursos y producción de bienes y servicios públicos se ajusten a las preferencias de los ciudadanos (Oates, 1993; Tiebout, 1956). Así, de acuerdo a criterios económicos, los gobiernos locales poseen una ventaja comparativa en la taxación de impuestos a la producción, al servicio y al consumo en una sola etapa. Por el contrario, los impuestos al consumo, cuya estructura se presenta en etapas múltiples, cada una de las cuales puede ocurrir en una o varias entidades federativas, requiere que su aplicación eficiente se lleve a cabo por el gobierno federal.
Los argumentos normativos de la teoría del federalismo fiscal justifican el sistema de coparticipación nacional de impuestos ligado a  un sistema de fuerte centralismo en materia tributaria. Este enfoque normativo se basa en dos pilares (Piffano et al., 1998, p. 6):

1. Las funciones de estabilización y redistribución deben ser asignadas al gobierno central. Por el contrario, la función de asignación se le debería encomendar a los gobiernos locales.
2. En materia de reparto del poder tributario, las medidas impositivas que deberían dejarse en manos del gobierno central son: a) los que gravan bases móviles, b) aquellos cuya administración implique economía de alcance y significativas economías de escala –como el IVA-, c) así como también los que persigan fines eminentemente redistributivos –como el impuesto sobre la renta-. Por el otro lado, a los gobiernos locales se les debe dejar el control de potestades tributarias e impuestos que graven la riqueza no móvil, por ejemplo, el impuesto a la propiedad inmueble.

Siguiendo con este mismo razonamiento, Piffano et al. (1998, p. 7) analiza el comportamiento económico de las finanzas públicas en el ciclo económico para establecer criterios de reparto de poder tributario:

1. Los impuestos que son asignables al gobierno federal se caracterizan por ser de alta elasticidad ingreso y se erigen como la mayor base cuantitativa de recaudación nacional. En contraste, a los gobiernos locales se les asignan potestades tributarias caracterizadas por una baja elasticidad respecto a los cambio en el nivel de actividad económica.
2. Los postulados normativos del federalismo fiscal generan un esquema centralizado en materia recaudatoria, limitando así la generación de ingresos propios en los gobiernos locales, situación que se debe compensar con sistemas de transferencias.
3. Cuando la fórmula de recursos a transferir a los gobiernos subnacionales carece de un mecanismo que compense la alta elasticidad ingreso de tributos nacionales, las transferencias se vuelven cíclicas, creando incertidumbre e inestabilidad en las finanzas subnacionales.
4. Derivado de lo anterior, el gasto local está condicionado a las posibilidades de financiamiento en lugar de estar condicionado por necesidades genuinas de gasto de las comunidades. El gasto local no debe estar supeditado a los ciclos económicos sino que debe tener un comportamiento más estable, vinculado al crecimiento demográfico y a las necesidades de la población.
5. La implementación de los postulados normativos del federalismo fiscal no incentiva un ahorro de recursos en la fase de crecimiento que haga posible un desahorro en la fase de recesión, pues se permite que el gasto se incremente toda vez que se experimenta el aumento en el monto total de recursos del gobierno local. Así, en épocas de mayor restricción, se originan desequilibrios en las finanzas locales que culminan en un costoso endeudamiento o en mayores demandas de transferencias por parte del Estado nacional.

Podemos llegar al acuerdo de que para lograr un arreglo federal “óptimo”, no es necesario concentrarse en la distribución rígida de competencias de gasto e ingreso entre los distintos órdenes de gobierno, sino potenciar la flexibilidad de las relaciones fiscales intergubernamentales; conseguir un buen funcionamiento de las instituciones políticas relevantes para el logro de una mayor participación, negociación y acuerdos; establecer un buen sistema de compensación de efectos externos intergubernamentales; y brindar la máxima información y transparencia a las responsabilidades de cada orden de gobierno.
A los criterios comentados anteriormente habrá que considerar un conjunto de factores que inciden en la eficiencia y equidad con que funciona el sistema tributario, tales como: capacidad para administrar y gestionar eficientemente los impuestos; los costos de cumplimiento que soportan los ciudadanos en cada ámbito territorial; el grado de información que proporciona el sistema fiscal; el grado de coordinación o armonización de las distintas fuentes de tributación; las trabas a la libertad de circulación y residencia; la dificultad o no de la evasión fiscal; la manera en que se persigue el fraude; el grado de solidaridad entre regiones; o si el sistema genera tensiones y enfrentamientos entre sus territorios.
A la luz de la reflexión anterior, es posible concluir esta sección con la idea de que no existe un modelo de federalismo fiscal óptimo, ni tampoco existe una forma única de distribuir el poder tributario y de gasto. En este sentido, no hay recetas únicas en la construcción de una arquitectura institucional que sea de aplicación universal. Ello nos lleva a la necesidad de acotarse a la especificidad de cada país, a las particularidades de su sistema político, de su historia, de su sistema económico y de sus necesidades particulares en un momento dado.  En este sentido, la característica deseable de un modelo federal sería su capacidad de flexibilidad para acomodarse a dichas especificidades y a los cambios que surjan de su entorno, en suma, de integrar la unidad con la diversidad dentro de un sistema democrático de gobierno.
Hoy en día en México se sigue debatiendo la pertinencia o no de incrementar las potestades tributarias a entidades federativas y municipios sin que hasta el momento los distintos partidos políticos se pongan de acuerdo sobre el tema. Sin embargo, resulta de vital importancia medir el esfuerzo recaudatorio de los gobiernos locales a fin de identificar si la política de transferencias federales está induciendo incentivos al mejor esfuerzo tributario. Esto es precisamente lo que se analizará en la próxima sección.