ANÁLISIS DEL ESFUERZO FISCAL DE LOS GOBIERNOS ESTATALES DE MÉXICO, 1989-2011

Capítulo I
Marco de investigación

Introducción

En México, desde inicios de los años ochenta del siglo XX, se ha venido dando un cambio en las relaciones intergubernamentales. En este proceso se ha puesto de manifiesto la necesidad de redistribuir competencias y recursos hacia los órdenes subnacionales 1 de gobierno, lo que en los hechos representa una verdadera reconfiguración en el funcionamiento del federalismo mexicano, pues marca el resurgimiento de los gobiernos locales como la instancia más cercana a la gente, tanto en su función de proveedor de bienes y servicios básicos, como de ejecutor del gasto y recaudador de sus propios ingresos. De esta forma, se han realizado diversas acciones a partir de una agenda de descentralización fiscal hacia entidades federativas y municipios, en aras de promover, desde lo local, el crecimiento y el desarrollo económico.
Así, con el objeto de hacer más eficiente la recaudación nacional, se promulga, en 1978, la Ley de Coordinación Fiscal, base para el origen del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, creado en 1980, y que constituye un arreglo institucional a partir del cual las entidades federativas y los municipios ceden parte de sus potestades tributarias a la federación a cambio de participaciones derivadas de la recaudación federal. A poco más de 30 años de ejecutar tal estrategia descentralizadora, aún persisten los problemas de esfuerzo fiscal insuficiente para hacer frente a los problemas de deuda estatal, así como alta dependencia fiscal hacia la federación. Ello es, en parte, explicado por la forma en la que se ha venido implementado dicha estrategia, la cual ha favorecido más la descentralización por el lado del gasto (transferencias de recursos federales a estados y municipios) que por el lado del ingreso, es decir, las potestades tributarias.
            Lo anterior no es ninguna sorpresa, pues resulta evidente que impulsar la descentralización fiscal por la vía del ingreso es mucho más difícil, pues requiere de una reforma constitucional en materia de reparto de las potestades tributarias asignadas a los tres órdenes de gobierno, así como un reforzamiento en las capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales; todo ello sin mencionar los costos políticos que deberán asumir los gobernantes, tanto a nivel estatal como municipal, a la hora de cobrar impuestos. En este trabajo se arguye que la estrategia descentralizadora aplicada en nuestro país constituye una forma falsa de fortalecer las haciendas públicas estatales, pues se centra en el lado del gasto, concibiendo a las entidades federativas como una especie de agencias ejecutoras de recursos federales. Esto es lo que aquí se considera la base de la actual dependencia fiscal hacia el gobierno central.
            El presente estudio pretende contribuir a un mejor entendimiento del funcionamiento del federalismo fiscal mexicano en lo relativo a los factores que inciden sobre el esfuerzo impositivo de los gobiernos estatales, en particular, de la política de transferencias federales durante el periodo 1989 a 2011.  Como se verá líneas adelante, se sostiene la hipótesis de que las transferencias de recursos federales están generando incentivos negativos al esfuerzo recaudatorio de los estados. Si bien los alcances de esta obra se circunscriben al objetivo mencionado,  también se esbozará la idea de que es mediante la descentralización del ingreso la forma en que verdaderamente se fortalecerán las haciendas públicas estatales.
Para lograr lo anterior, el presente capítulo se integra de siete secciones. La primera sección se compone de esta introducción. En la segunda sección se presentan los argumentos que justifican la relevancia del tema de investigación. En la tercera sección se expone el planteamiento del problema, en el cual se describe la problemática que enfrentan los gobiernos estatales en materia de esfuerzo tributario derivado de los procesos de descentralización fiscal en general y de la política de transferencias federales en particular. En la cuarta sección se establece la hipótesis que sustenta la presente investigación. En la quinta sección se describe el objetivo general, así como los objetivos específicos. Finalmente en la sexta sección se explica la metodología que se utilizará en la presente investigación. 

1.2 Justificación de la investigación
Cualquier país que aspire a ser desarrollado forzosamente tiene que fortalecer sus finanzas públicas, de tal forma que pueda movilizar recursos económicos suficientes para promover el desarrollo económico y social. Dicho fortalecimiento se puede gestar a través de dos vías: por medio de la deuda o mediante un aumento de sus recursos propios. La primera vía cuenta con un largo antecedente en México, plagado de historias que empezaron con buenas intenciones y terminaron con malos resultados. La segunda, en cambio, se considera el camino más sano 2, pues se sustenta en fuentes propias de ingreso. El tema es de vital importancia en virtud de que las finanzas públicas subnacionales (estatales y locales), en su conjunto, tienen un impacto agregado en la economía nacional en aspectos sensibles tales como: en el volumen de generación de empleos, en los niveles de inflación, en el crecimiento económico, entre otras variables. De ahí la importancia del mejoramiento del esfuerzo tributario.
El estudio y cuantificación del esfuerzo fiscal es importante porque permite identificar a los gobiernos estatales que se han esforzado fiscalmente, pero que tienen dificultades para financiar sus necesidades de gasto y, por lo tanto, requieren ser apoyados con recursos federales. Este conocimiento es útil para mejorar el diseño de la política de descentralización fiscal del ingreso y, al mismo tiempo, contribuir al debate sobre la distribución óptima de transferencias federales hacia los estados. En otras palabras, el entendimiento del objeto de estudio ofrece a los diseñadores de la política de descentralización fiscal la posibilidad de descentralizar asimétricamente, es decir, otorgando mayores espacios tributarios a las entidades federativas que fiscalmente se esfuerzan más. En este punto, la descentralización fiscal del ingreso a los gobiernos estatales debería de ser visto como un premio para aquellas entidades federativas que tienen un nivel adecuado de esfuerzo tributario, pues les permite ganar autonomía financiera con respecto a federación y, en consecuencia, también mayor autonomía política. Esto no quiere decir que las transferencias federales vayan a disminuir en los gobiernos estatales con bajo esfuerzo tributario como castigo a su impericia fiscal, pues es evidente que existen desequilibrios regionales importantes en el país. Tan sólo representa la posibilidad de inducir incentivos correctos en los gobiernos que se esfuerzan fiscalmente.
Identificar el esfuerzo recaudatorio individual de los estados también es relevante, pues permite evaluar la pertinencia de una política de incremento de impuestos o creación de éstos. De esta manera, si un país está por debajo del límite superior de su capacidad tributaria, entonces los cambios en su sistema tributario deberían estar orientados a mejorar su calidad y/o aumentar sus tasas impositivas. En cambio, si el país o región está explotando plenamente su capacidad tributaria, y valora subir impuestos o incrementar las tasas existentes de los mismos, no será capaz de generar el flujo de efectivo necesario para satisfacer ese mayor gasto, por lo que deberá de buscar fuentes alternativas de financiamiento o renunciar a este aumento de gasto.
Lo anterior representa una motivación para incrementar los conocimientos actuales del federalismo fiscal mexicano, en particular el impacto fiscal del sistema de transferencias federales sobre el esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas, a la luz de los graves desequilibrios fiscales locales que se están presentando en varios estados (Veracruz y Coahuila, por ejemplo). Con el desarrollo de esta investigación se pretende contribuir al entendimiento de los obstáculos que enfrentan los gobiernos estatales en materia de fortalecimiento de sus haciendas públicas, así como los factores que influyen en el esfuerzo recaudatorio. Otra aportación de este estudio es que contribuye al análisis y al debate de la economía política de las finanzas públicas subnacionales, al analizar no sólo el impacto de variables económicas tradicionales sobre un indicador de desempeño gubernamental: el esfuerzo fiscal, sino también variables políticas y regionales.
Actualmente el federalismo fiscal mexicano está en un punto de inflexión: o se continúa descentralizando o se revierte el proceso. Por un lado, la falta de transparencia y los endebles esquemas de rendición de cuentas en el ámbito local han impactado de manera negativa las finanzas públicas de casi todos los gobiernos estatales, al punto de que la federación ha tenido que intervenir para rescatarlos financieramente, tal como fue la condonación del pago del ISR que ésta realizó a los estados entre 2009 a 2013. Por el otro, el actual SNCF no ha incentivado el esfuerzo recaudatorio de los estados, ya que éstos se han acostumbrado a recibir transferencias federales y a pedir préstamos para cubrir su brecha fiscal.
El presente estudio también se hace pertinente en virtud de que propone una metodología diferente para analizar el objeto de estudio. Si bien es cierto los modelos multinivel no son nuevos, pues datan de fines de los años ochenta (Véase Aitkin y Longford, 1986), su aplicación sí se hace novedosa para este objeto de estudio. En efecto, son escasas las investigaciones sobre esfuerzo recaudatorio y la generalidad de dichos estudios emplean métodos empíricos de sección cruzada (cross section empirical methods), olvidando la variación en el tiempo (Pessino y Fonochietto, 2010). Este estudio, sin embargo, representa una aportación, pues se utilizan datos tipo panel para construir un modelo multinivel en series de tiempo, el cual logra captar la riqueza derivada de la variación de las unidades de estudio agrupadas y/o jerarquizadas en niveles; en este caso, anidadas en años y en estados. El modelo propuesto se justifica en virtud de que permitirá lograr tres objetivos planteados en esta tesis: 1) analizar la variabilidad del esfuerzo recaudatorio de cada estado a lo largo de los años; 2) explicar las diferencias observadas entre los estados en materia de esfuerzo tributario, e 3) indagar si el esfuerzo recaudatorio se correlaciona con años anteriores.
            Ahora bien, una vez justificado la importancia y la relevancia del tema, es necesario justificar el periodo de tiempo seleccionado. Se trata de un análisis que empieza en 1989, pues es en la década de los ochenta y los noventa cuando en México se inicia un proceso de redefinición del federalismo fiscal que apuntan hacia un sentido descentralizador. Es importante comentar que lo ideal hubiera sido empezar a principios de esta década, pero en virtud de que las partidas presupuestarias fueron cambiadas, esto se tuvo que posponer.

• Planteamiento del problema

Un bajo esfuerzo tributario es indicativo de que no se está aprovechando de manera óptima la base gravable que un determinado gobierno tiene a su disposición, por lo tanto, se está realizando un esfuerzo recaudatorio alejado de su verdadera capacidad tributaria potencial3 ; y cuando no se aprovecha la capacidad tributaria potencial, entonces los gobiernos estatales suelen recurrir a fuentes de financiamiento diferentes a las tributarias para hacer frente a su gasto público. Dentro de las fuentes no tributarias que van ganando peso relativo en la estructura de financiamiento de los ingresos estatales totales se encuentran las transferencias federales y la deuda, en demerito de sus ingresos tributarios propios –considerada la base más sana de financiamiento-. Dada su importancia en los ingresos estatales totales, las transferencias intergubernamentales se erigen en un componente fundamental en la estructura de financiamiento de los estados pero, al mismo tiempo, en la principal fuente de volatilidad en las finanzas estatales, pues en las fórmulas para su reparto no se cuentan con mecanismos que compensen la alta elasticidad de los tributos nacionales al Producto Interno Bruto (PIB), volviéndose pro cíclicas a los vaivenes de la economía. Esto es así en virtud de que no existen mecanismos compensatorios que ayuden a equilibrar la contracción de recursos intergubernamentales en las fases recesivas. Además, en las fases de crecimiento es difícil hacer un ahorro para hacer frente a las etapas de contracción económica, pues usualmente los gobernadores demandan se les reparta el excedente tan rápido como aparece en el presupuesto. En consecuencia, el gasto de los estados quedan condicionados al ciclo económico más que a las necesidades genuinas de gasto de la región (Piffano et al., 1998).  Así, en épocas de bajo crecimiento económico, se originan desequilibrios en las finanzas estatales que obligan a los gobiernos a buscar recursos extras en el mercado de deuda.
Esta situación, la dependencia de recursos proveniente del mercado de deuda introduce más vulnerabilidad a las finanzas públicas estatales, pues éstas quedan supeditadas a los vaivenes de los mercados nacionales de deuda; es más, dado que el sistema financiero de hoy en día se encuentra globalizado e interconectado a nivel mundial, los choques financieros internacionales también repercutirán en las haciendas públicas estatales. El problema de esta situación es claro: las finanzas públicas estatales se vuelven vulnerables, sensibles y dependientes a las variaciones en la economía nacional, para el caso de las transferencias federales, y a las oscilaciones en el mercado financiero, en el caso de la deuda.
            En una situación como la descrita ¿Cómo es que los gobiernos estatales aspiran a ser autónomos del gobierno federal y contribuir así a un federalismo equilibrado de pesos y contrapesos efectivos? En este sentido, sería ingenuo pensar que las entidades federativas pueden ser totalmente autónomas políticamente del gobierno federal cuando dependen fiscalmente de éste. En suma, el problema del escaso crecimiento en el esfuerzo recaudatorio y la alta dependencia fiscal repercute no sólo en la dinámica del federalismo fiscal, sino también en la dinámica política y en la estabilidad financiera.
Dado que uno de los componentes clave del esfuerzo recaudatorio son los ingresos tributarios, resulta pertinente dimensionar el tamaño del problema con algunos datos relativos a la estructura de ingresos de los estados, así como la forma en que sus fuentes de financiamiento han evolucionado a partir del crecimiento de las transferencias federales. Además, como resalta la literatura del esfuerzo recaudatorio que se presentará en el próximo capítulo, la existencia de fuentes alternativas a los ingresos tributarios merma los incentivos a un esfuerzo fiscal mayor, por lo que para comprender la dinámica del esfuerzo fiscal es necesario presentar dicho análisis.
Durante el periodo 1989 a 2011 los ingresos propios recaudados de los estados crecieron tan sólo 4.56% en promedio anual; en contraste, las transferencias federales lo hicieron a una tasa media anual de 8.51%, es decir, prácticamente al doble que la de los ingresos propios recaudados. Si bien la generación de ingresos tributarios de los estados ha crecido, cuando se le compara con los ingresos estatales totales éstos han disminuido, pues mientras que en 1989 representaron el 11%, en 2011 se ubicaron en 7.9%. Como consecuencia de ello, los gobiernos estatales se han hecho cada vez más dependientes de las transferencias federales a lo largo del periodo de estudio, pues mientras que en 1989 éstas representaron el 67% de los ingresos estatales totales, en 2011 se colocaron en alrededor del 81%. Este cambio porcentual en las fuentes de financiamiento del ingreso estatal es revelador del grado de dependencia fiscal de los gobiernos estatales hacia los recursos federales4 .
La problemática de la situación se puede ilustrar también cuando se compara la generación de ingresos propios de los estados con aquella relativa a sus niveles de gasto. Datos recientes publicados por el INEGI revelan que cerca del 55% del gasto público en México se concentra en el orden federal, mientras que aproximadamente 35% es de carácter estatal y 10% municipal, es decir, de cada peso gastado en México, 45 centavos son ejercidos por los gobiernos subnacionales (estados y municipios); en contraste, los ingresos propios generados por los gobiernos estatales y municipales representaron, en su conjunto, menos del 10% del ingreso público total para el 2011.
Lo anterior indica que por cada peso de gasto público en México, los gobiernos subnacionales gastan alrededor de 45 centavos, pero sólo son capaces de generar con fuentes propias alrededor de 10 centavos. Como es posible notar, el federalismo fiscal se encuentra desbalanceado, pues mientras que desde el punto de vista del gasto los gobiernos subnacionales gozan de autonomía, por el lado del ingreso ésta aparece muy limitada. De hecho, si consideramos que gran parte del gasto ejercido por los gobiernos subnacionales se encuentra etiquetado, es falso que la autonomía por el lado del gasto sea alta. Cabrero (2013) encuentra que, en el caso mexicano, los gobiernos estatales pueden ejercer libremente el 10%, mientras que los gobiernos municipales sólo el 27%.
Los desbalances fiscales verticales han impulsado a muchos gobiernos estatales a contratar deuda para hacer frente a un gasto público mayor. En efecto, las estadísticas proporcionadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) muestran evidencia de que algunos gobiernos subnacionales (tanto estados como municipios) están sobre-endeudándose a un ritmo peligroso. Así, al cierre de junio del 2013, la deuda promedio de estados y municipios, comparada con el PIB nacional, alcanzó el 2.8%. Esta cifra no parece preocupante, pero adquiere su justa dimensión cuando se le compara con sus ingresos totales. De esta forma, la deuda de estados y municipios como porcentaje de sus ingresos totales garantizables5 pasó de 41.1% en 2007 a 61.8% al cierre de junio de 2013 6. La misma publicación menciona que, en conjunto, la deuda de los estados y municipios representaba el 56.1% de las participaciones federales en el 2007, mientras que para finales de junio de 2013 está se colocó en 82.8%, incluso ya hay algunos estados en que ésta superó el 100% de sus participaciones federales. Según la SHCP, al 30 de junio del 2013, siete entidades federativas se encontraban en dicha situación. Se trata de Coahuila (284.8%), Quintana Roo (239.4%), Nuevo León (202.1%), Chihuahua (169.3%), Veracruz (126.8%), Nayarit (112%) y Sonora (107.9%). Si a ésta consideramos los estados que tienen niveles por arriba del 90%, se suman dos más, a saber: Distrito Federal (97%) y Michoacán (96.4%)7 . Las mismas cifras de la SHCP revelan que la deuda, como porcentaje de las participaciones federales (Ramo 28), al menos se duplicó en 14 de las 32 entidades federativas del país durante el último sexenio presidencial. El caso más preocupante es Coahuila, quien de diciembre de 2006 a junio de 2013 tuvo un aumento en sus pasivos al pasar de 420 a 36,335.8 millones de pesos. Sus obligaciones financieras representaban en 2006 apenas el 5.2% de sus participaciones; al cierre de junio de 2013 éstas representaron el casi el 285%, es decir, casi 57 veces más. El caso de Veracruz no es menos escandaloso. Así, de diciembre del 2006 a junio del 2013, las obligaciones financieras del Estado pasaron de representar el 30.1% al 126.8% de sus participaciones, es decir, cuatro veces más. De esta forma, sus pasivos pasaron de 5,114.3 m.d.p. a 40,682.5 m.d.p. en el mismo periodo.
La escasa generación de ingresos propios estatales en comparación con el tamaño de las deudas es un problema financiero tan grave que muchos de ellos ya han sufrido algún recorte en sus calificaciones crediticias. De acuerdo a registros de las cuatro agencias calificadoras que operan en México –Fitch Ratings, Standard and Poor’s (S&P), Moody’s y HR Ratings- durante el 2012 y la primera mitad del mes de enero del 2013, 53 gobiernos locales (incluyendo estados y municipios) sufrieron algún recorte de su calificación crediticia. Una de las principales causas de esta degradación en la nota crediticia se debe, justamente, a débiles estructuras de recaudación tributaria, junto a un ineficiente manejo del gasto corriente, mayores compromisos financieros del que puede soportar, así como impagos en el incumplimiento de la deuda.
Hoy la deuda de los estados y municipios se ha convertido en un problema de tal magnitud que se piensa seriamente en un FOBAPROA estatal. De hecho, si se considera la condonación que la propia SHCP otorgó en octubre del 2013 a los estados por concepto de retención de ISR a sus trabajadores de 2009 a 2013 por un monto de 17,392.9 millones de pesos, hay evidencia para decir que ya hubo un rescate financiero de facto por parte de la federación8 . Así, en lugar de fortalecer las capacidades institucionales y de gestión fiscal de los estados para hacerlos responsables de sus errores fiscales, de presionar para que haya mayor transparencia y rendición de cuentas en los estados endeudados, y que esto motive a fortalecer su esfuerzo fiscal, se eligió el camino fácil: el rescate fiscal. De esta manera, las finanzas públicas mexicanas han transitado de desequilibrios nacionales a desequilibrios locales, tal y como se han presentado en otros países (Stein, 1999; Jones et al., 1999).
El problema de esta situación es claro: los gobiernos estatales están gastando una proporción mayor de su ingreso estatal total de recursos provenientes de otras jurisdicciones de gobierno y del mercado de deuda, que como producto de sus recursos propios. Esto trae consigo algunas consecuencias indeseadas para el funcionamiento del federalismo:

1. Uno de las más importantes es que se rompe la conexión entre la potestad de fijar impuestos (debido a la excesiva concentración de potestades tributarias en la federación) y la de gastar. Esto crear una “ilusión fiscal” al separar la responsabilidad de gasto con la de la potestad de fijar impuestos, lo que induciría a los gobiernos subnacionales a establecer un tamaño de presupuesto superior al óptimo (Véase Jones et al., 1999; Winer, 1983; Courante et al., 1979).
2. Cuando los gobiernos estatales empiezan a ser dependientes y se acostumbran a los recursos federales, se provoca un relajamiento en su esfuerzo tributario (Véase Nicholson-Crotty, 2008; Sour, 2008; Kim, 2007).
3. Los gobiernos receptores de volúmenes crecientes de transferencias federales como porcentaje de su ingreso estatal total, tienden a considerar dichos recursos como sustitutos de sus ingresos propios, siendo renuentes a cobrar impuestos que les son permitidos y/o no aumentar las tasas impositivas, en demerito, nuevamente, de su esfuerzo fiscal (Véase Nicholson-Crotty, 2008; Schroeder y Smoke, 1998).
4. Las transferencias federales que provienen de participaciones fijas en impuestos nacionales y no vinculados a sus respectivos esfuerzos recaudatorios, junto con la ausencia de control del endeudamiento subnacional, tienden a generar desequilibrios fiscales. Además, en virtud de que el monto de transferencias federales es sensible a las variaciones en el producto, se introduce un alto grado de volatilidad en los ingresos de los gobiernos subnacionales, con lo que la política fiscal de éstos se vuelve procíclica (Piffano et al., 1998; Ter-Minassian, 1997).

A poco más de treinta años, los procesos de descentralización fiscal en México no han resuelto los problemas de escaso crecimiento en el esfuerzo impositivo y elevada dependencia fiscal, por el contrario, existe evidencia de que la dependencia fiscal se ha exacerbado 9. Es importante comentar que esta conducta de dependencia de los gobiernos subnaciones hacia recursos federales está motivada por el hecho de que la actual estrategia de descentralización fiscal ha favorecido más la descentralización vía gasto (incremento de transferencias federales), pero poco ha promovido la descentralización vía ingresos (mayor número de potestades tributarias a entidades federativas y municipios). En parte, los procesos de descentralización surgen más como una respuesta natural a la saturación administrativa y fiscal del gobierno central que a una verdadera idea de fortalecer el sistema federal.
La situación descrita representa serios retos al actual federalismo fiscal mexicano, pues se pensaba que la mayor descentralización fiscal generaría un círculo virtuoso de crecimiento económico y prosperidad. Los datos anteriores son un buen reflejo de que nuestro federalismo se ha traducido en irresponsabilidad y falta de transparencia en el manejo del gasto público por parte de los gobiernos estatales, pero sobre todo en un esfuerzo recaudatorio insuficiente que obliga a los estados a solicitar préstamos externos para financiar sus operaciones. Hoy en día, el centro del debate sigue siendo la necesidad fortalecer la estructura hacendaria de los gobiernos locales, no con más transferencias federales, sino con un fortalecimiento en su capacidad recaudatoria. Ante esta situación se hace necesario aumentar nuestros conocimientos del impacto del sistema de transferencias federales sobre el esfuerzo recaudatorio de los estados, a fin de identificar cómo repercuten en su dinámica de generación de ingresos propios. En este sentido, la pregunta general de investigación es: ¿Cuál ha sido el impacto fiscal de la política de transferencias federales (participaciones y aportaciones) sobre el esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas durante el periodo 1989 a 2011?Como preguntas específicas se planteará lo siguiente:

• ¿Cuál ha sido la evolución del esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas en el periodo 1989 a 2011?
• ¿El esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas está correlacionado con años anteriores?
• ¿Existen diferencias en el esfuerzo recaudatorio de los estados cuando éstos se agrupan por áreas geográficas y por nivel de renta durante el periodo de estudio?, y
• ¿La transición democrática y el partido político gobernante en los estados son factores que explican las diferencias en el esfuerzo recaudatorio de los estados en el periodo analizado?

1.4 Hipótesis de investigación

1.4.1 General
El sistema de transferencias federales ha creado incentivos negativos al esfuerzo recaudatorio de los gobiernos estatales entre los años de 1989 a 2011, reforzando la dependencia fiscal hacia los recursos federales como porcentaje de sus ingresos totales.

Variable dependiente:

• El esfuerzo fiscal de los gobiernos estatales

Variables independientes:

• El sistema de transferencias federales
• Partidos político que gobierna una entidad federativa
• Alternancia política experimentada o no en la entidad federativa
• Nivel de renta per cápita por estado
• Región geográfica a la que pertenece un estado en particular

1.4.2 Específicas
Derivado de la revisión de la literatura especializada sobre el tema, en este trabajo de investigación se plantea probar las siguientes hipótesis específicas:

• Hipótesis específica 1: Los estados del norte, al estar en mejores condiciones económicas que los estados del sur, poseen mejores capacidades institucionales y administrativas para allegarse de más ingresos tributarios que afectan positivamente su esfuerzo fiscal.

• Hipótesis específica 2: Las entidades federativas con una renta per cápita más alta tienen más recursos para gastar y, en consecuencia, generan mayores volúmenes de ingresos tributarios, lo cual afecta positivamente el esfuerzo fiscal de dichos estados.

• Hipótesis específica 3: La alternancia política, al generar competencia por el poder, tiende a producir gobiernos con mejor esfuerzo fiscal.

• Hipótesis específica 4: Los partidos políticos de corte intervencionista en la economía suelen gastar más y, por lo tanto, buscan generar mayores ingresos tributarios y, por esta vía, mejorar su esfuerzo fiscal.

1.5 Objetivo de la investigación

1.5.1 General

• Medir el impacto fiscal del sistema de transferencias federales, tanto participaciones como aportaciones, sobre el esfuerzo recaudatorio de los gobiernos estatales entre los años 1989 a 2011.

1.5.2 Particulares

• Evaluar el esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas a largo de los años y entre éstos;
• Estudiar si el esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas estuvo en función de años anteriores;
• Analizar si existen diferencias en el esfuerzo recaudatorio de los estados cuando éstos se agrupan por regiones geográficas y por nivel de ingreso, y
• Evaluar si la transición política y el partido político gobernante a nivel estatal son factores que explican las diferencias en el esfuerzo recaudatorio de los estados.

1.6 Metodología de investigación
Las unidades de estudio abordadas en la presente investigación se constituyen por las 32 entidades federativas de México, mientras que el objeto de estudio es el esfuerzo recaudatorio de éstas. Se trata de una investigación de corte longitudinal, la cual consta de 22 años que abarca de 1989 a 2011. Se escogió a partir de 1989 en virtud de que las partidas de ingreso anteriores a ese año eran radicalmente diferentes a la estructura actual10 . La ventaja de contar con una serie de datos tipo panel es que están en mejores posibilidades de estimar coeficientes insesgados, además de permitir analizar los cambios en la variable explicada ante variaciones en las variables explicativas a través del tiempo (Sour, 2004). Esto último es un requisito deseable, pues se plantea explicar las diferencias inter e intra estatales en materia de esfuerzo recaudatorio.
Ahora bien, por el objetivo que se persigue, la presente investigación es un estudio correlacional, pues se pretende responder a la pregunta general ¿Cuál es el impacto del sistema de transferencias federales sobre el esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas entre los años 1989 a 2011? Claramente pretende analizar el cambio en la variable explicada (esfuerzo recaudatorio) ante una variación porcentual de, por ejemplo, uno por ciento en el monto de las transferencias federales (variable explicativa). De acuerdo con Hernández et al. (2008), los estudios correlacionales miden el grado de asociación entre dos o más variables (cuantifican relaciones); es decir, miden cada variable presuntamente relacionada y, después, cuantifican y analizan la correlación. El modelo que se plantea intenta probar que cuanto mayor sea el volumen de transferencias federales, existirá un menor esfuerzo recaudatorio por parte de las entidades federativas mexicanas.
Esta investigación hace uso de fuentes de información oficiales, tales como: el SIMBAD (Sistema Estatal y Municipal de Base de Datos), las series históricas del Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) y los anuarios estadísticos de los gobiernos estatales, todas ellas elaboradas por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). Es importante destacar que los datos para construir el modelo fueron deflactados usando el deflactor implícito del PIB a precios constantes de 2003.
Por la naturaleza del problema a tratar, esta investigación es cuantitativa, pues se propone un modelo econométrico multinivel con intercepto aleatorio para explicar el objeto de estudio. Se trata de un modelo a dos niveles, con la idea de averiguar si existe variabilidad en el esfuerzo recaudatorio de una entidad federativa tanto a lo largo de los años (varianza nivel 1-años) como entre entidades federativas (varianza nivel 2-entidades federativas).
Los modelos multinivel tienen la ventaja de especificar y estimar relaciones entre variables que han sido observadas en distintos niveles de una estructura de datos jerárquicos, tal como aquí se plantea; otra ventaja es que, a diferencia de los modelos de regresión convencionales, no sólo modelan las medias, sino también las varianzas (Goldstein, 2003; Raudenbush y Bryk, 2002), por lo que permite controlar las fuentes de heterocedasticidad al modelizar explícitamente la variabilidad entre grupos relevantes en las observaciones. Bradford y Steenbergen (1997) mencionan que una ventaja adicional de los modelos multinivel sobre el modelo de regresión lineal clásico es que permite el control de factores contextuales que podrían dar lugar a relaciones espurias en caso de ser omitidas.
Ahora bien, en virtud de que además de lo anterior se intenta determinar si el esfuerzo recaudatorio de una entidad federativa está correlacionado con años anteriores, se construyó un modelo multinivel con intercepto aleatorio en series de tiempo. De lo que se trata es identificar si el esfuerzo recaudatorio pasado de los estados determina su esfuerzo presente. Para la elaboración de dicho modelo se construyó una matriz de 736 filas y 20 columnas, agrupadas por estado siguiendo el orden alfabético. Se trata de una matriz de datos jerárquicos, las cuales pueden ser consultadas por el lector en el cuadro No. 1-A de la sección de anexos.
Es de destacar que los modelos multinivel constituyen la meto­dología de análisis más adecuada para tra­tar datos “jerarquizados” o “anidados” (por ejemplo, estados agrupados en años, o estados agrupados según región geográfica, por mencionar algunos ejemplos). De esta manera, los modelos multinivel aportan resultados valiosos al estimar la aportación de cada nivel de análisis (la de los años y la de los estados, en el caso de este estudio) o las interacciones entre variables de distintos niveles. En cambio, las técnicas de regresión lineal permiten analizar cómo un grupo de variables explicativas impactan a la variable dependiente, pero requiere que las observaciones sean independientes (Goldstein, 2003). Sin embargo la realidad es más compleja, por ejemplo, cuando se desea analizar un conjunto de unidades de análisis (como los estados) que están agrupadas o jerarquizadas en torno a una variable específica (los años). De esta manera, las entidades federativas de un mismo país pueden tener comportamientos diferentes en materia de esfuerzo recaudatorio a lo largo de los años (varianza nivel 1) y poseer desempeños distintos en cuanto a esfuerzo fiscal entre ellos (varianza nivel 2).
Los modelos multinivel son una extensión de los modelos de regresión lineal; extensiones mediante las cuales se elaboran varios modelos de regresión para cada nivel de análisis (Bickel, 2007). Cada submodelo refleja la relación entre variables dentro de un nivel dado y especifica cómo las variables de ese nivel influyen en las relaciones que se establecen en otros niveles.
Los modelos multinivel permiten resolver dos clases de problemas. Primero, resuelven la problemática denominada falacia atomística, que consiste en atribuir diferencias en las variables objeto de estudio al contexto al que pertenecen; y, segundo, evita caer en la llamada falacia ecológica, por la cual se otorgan incorrectamente rasgos del contextos a los sujetos de estudio.
Los modelos multinivel trabajan con una estructura de análisis de datos dentro de la cual se reconocen distintos niveles de agrupamiento de las variables, en donde cada subnivel tiene su propia línea de regresión. Es así que, los modelos multinivel respetan la estructura jerárquica de datos, como la que aquí se propone, en donde los estados se encuentran anidados en años, y en donde es posible ver el esfuerzo recaudatorio entre los estados, de tal suerte que el modelo crea un submodelo para cada nivel.
Es importante destacar que esta tesis parte de un supuesto fundamental, a saber: que las transferencias federales condicionan el comportamiento de los ingresos propios y, por lo tanto, el esfuerzo fiscal. No obstante, es posible que la relación entre estas dos variables no siga necesariamente un proceso lineal como el aquí descrito, pues en las fórmulas de reparto de los recursos intergubernamentales hay elementos que ponderan el esfuerzo fiscal (caso de las participaciones federales), con lo que la relación no resulta ser tan clara, pudiendo caer, incluso, en un problema de endogeneidad de variables. Con la finalidad de descartar este potencial problema, en el Apéndice A se presenta una prueba ji-cuadrada de las variables bajo sospecha de endogeneidad. Como otros estudios internacionales han mostrado (Martín-Mayoral y Andrés, 2010; Nicholson-Crotty, 2008; Sobarzo, 2008; Kim, 2007; Bird et al., 2004; Sour, 2004; Bahl, 1971), es un supuesto razonable manejar este tipo de condicionalidad.
Para el análisis de la información, así como para la generación de los gráficos y las tablas se utilizaron los siguientes paquetes estadísticos: ML WIN, Statistica, SPSS y R. Es importante comentar que los resultados del presente estudio se interpretaron bajo el lente conceptual de la teoría del federalismo fiscal.

1.6.1 Metodología para medir la capacidad tributaria
Un aspecto relevante de la metodología de este estudio es el relativo a la cuantificación de la capacidad tributaria (también llamada capacidad fiscal), elemento integrante del esfuerzo recaudatorio. En efecto, existen diversos métodos empleados para medir dicha capacidad. En este sentido, es importante dejar claro que el propósito de este estudio no es discutir qué método es el mejor, sino partiendo del análisis de estos métodos, y reconociendo sus alcances y limitaciones, emplear uno de ellos para dar respuestas a las preguntas de investigación.
Para empezar la discusión es necesario proceder a conceptualizar el esfuerzo recaudatorio. Idealmente el esfuerzo fiscal debe reflejar la brecha existente entre la recaudación tributaria efectiva de una determinada región (país, estado o municipio) y su capacidad fiscal (Sour, 2008). Matemáticamente el concepto se expresa del siguiente modo:

Esfuerzo fiscal =

Sin duda, el denominador de la ecuación anterior ha dado lugar a un largo e intenso debate, pues hasta el momento no existe una forma universalmente aceptada para medir la capacidad tributaria o fiscal, por lo que el objeto de estudio ha sido abordado empíricamente. Además, la disponibilidad de información representa el primer obstáculo para su cálculo, pues muy a menudo dicha disponibilidad condicionará el método a elegir (Sour, 2008).
Los primeros estudios que abordan el tema de la medición del esfuerzo tributario empezaron con los trabajos pioneros de Bahl (1971) y Tait et al. (1979). De esta manera, para Bahl (1971) el esfuerzo recaudatorio se puede entender como el grado en que un país utiliza su capacidad tributaria, calculado como la proporción entre presión fiscal y capacidad impositiva. El primero es estimado como el cociente entre ingresos tributarios y renta nacional (T/Y), mientras que el segundo reflejaría la capacidad de pago de un país. Sin embargo, la capacidad impositiva es muy difícil de medir en la práctica, por lo que se requiere de una variable aproximada.
Varios estudios posteriores, Tanzi (1981, 1987), Leuthold (1991), Hy et al. (1993), Luo y Douglas (1996) continuaron perfeccionando las técnicas de medición. De esta manera, Tanzi (1981) menciona que la capacidad tributaria podría ser calculada como la parte de la renta nacional que supere cierto nivel mínimo de subsistencia (Y-S), por lo tanto el esfuerzo fiscal sería T/(Y-S). En la práctica, sin embargo, ese mínimo de subsistencia depende de la mirada subjetiva del investigador y, por tanto, es difícil de estimar. Una alternativa sería utilizar el ingreso per cápita (Tanzi, 1981), aunque dicha medición tendría la limitante de asignar un mayor esfuerzo tributario a los países con reducido PIB per cápita, incluso con presiones fiscales bajas (Martín-Mayoral y Andrés, 2010). Por su parte, Pizarro y Trigo (1999, citado por Martín-Mayoral y Andrés, 2010) proponen utilizar la renta per cápita relativa que no tenga en cuenta las fluctuaciones de las divisas.
Para Martínez-Vázquez y Boex (1997), la capacidad fiscal se puede entender como la habilidad potencial con la cual una autoridad regional es capaz de recolectar recursos de fuentes propias y pagar por una cesta estándar de bienes públicos. Desde luego, la potencialidad de una región depende no sólo del tamaño de su economía, sino también de los niveles de tasas impositivas que la ley permite aplicar (Sour, 2008). A este respecto, Pessino y Fonochietto (2010) diferencian entre capacidad tributaria actual y recaudación tributaria potencial. Así, mientras que el primero se define como el máximo ingreso tributario que un país puede recaudar dadas sus condiciones económicas, institucionales y características demográficas, el segundo hace referencia al ingreso máximo que podría ser recaudado a través del sistema de leyes fiscales. El vacío tributario (tax gap) sería la diferencia entre el potencial de recaudación tributaria y el ingreso tributario realmente recaudado, el cual es una función de la capacidad tributaria y la medida en la cual, por leyes y administración fiscales, una sociedad desea movilizar recursos para usos públicos. Así, el esfuerzo fiscal es la razón de ingresos tributarios realmente recaudados a una medida de capacidad tributaria.
Pessino y Fonochietto (2010) concluyen que el paso inicial que un país debe seguir antes de implementar nuevos impuestos o subir la tasas de los mismos es analizar su esfuerzo recaudatorio. De esta manera, si un país está por debajo del límite superior de su capacidad tributaria, entonces los cambios deberían estar orientados a aumentar la calidad de su sistema tributario o a incrementar ligeramente sus tasas impositivas. En cambio, si un país está muy cerca de su capacidad tributaria máxima y necesita recursos para incrementar su gasto público no será capaz de incrementar sus impuestos, por lo que debería de buscar fuentes alternativas de financiamiento o renunciar a este aumento de gasto.
El esfuerzo recaudatorio no debe ser confundido con la eficiencia recaudatoria. De esta manera, un país puede ser eficiente, pero tener un bajo nivel de recaudación y, por lo tanto, estar lejos de su capacidad tributaria simplemente porque el gobierno en turno ha decidido colocar tasas impositivas bajas. Otros, en cambio, podrían ser eficientes, pero tener una baja recaudación tributaria debido a que el marco legal les impide cobrar más impuestos (Pessino y Fonochietto, 2010).
Al revisar exhaustivamente los métodos de medición del esfuerzo recaudatorio, Kim (2007) los agrupa en dos grandes categorías: 1) el método de la presión tributaria media (average tax ratio method) y 2) el método del ingreso tributario potencial (potencial tax revenue method). La idea básica de la primera es encontrar una variable aproximada (proxy) para un esfuerzo tributario no observable directamente y considerar a éste como un aproximado del esfuerzo impositivo. Kim (2007) encuentra que una gran cantidad de autores (Eichengreen, 1978; Tanzi, 1981, 1987; Leuthold, 1991; Hy et al., 1993; Lou y Douglas, 1996; Stotksy y WoldeMariam, 1997) han considerado que un buen aproximado del objeto de estudio es la razón de ingresos tributarios a PIB. Por ejemplo, Bird et al. (2004) utilizan dos formas para medir el esfuerzo recaudatorio: 1) el cociente de ingresos tributarios como porcentaje del PIB, y 2) el ratio ingresos corrientes a PIB (excluyendo las transferencias). En este caso los ingresos corrientes se definen como todos los ingresos del gobierno central proveniente de impuestos y recibos no reembolsables (otras distintas de las subvenciones) medidas como porcentaje del PIB. A esta medida se le denomina esfuerzo de ingreso (revenue effort), mientras que la primera medida se le denomina esfuerzo tributario (tax effort). Esta manera alternativa de medir a su variable dependiente les permite evitar errores derivados de las distintas clasificaciones del ingreso entre naciones. De la misma manera, Martín-Mayoral y Andrés (2010) analizan el esfuerzo recaudatorio de 18 países latinoamericanos, para lo cual toma a la presión fiscal como la variable dependiente, definida como la razón de ingresos tributarios a PIB.
Al analizar el esfuerzo tributario a nivel internacional, varios autores (Bahl, 1972; Tait et al., 1979) han propuesto una variante del primer método (método de la presión tributaria media), el cual consiste en calcular los tipos impositivos efectivos medios y aplicarles un conjunto estándar de bases gravables. La idea básica es medir los impuestos que podrían ser recolectados si un país aplicara una tasa impositiva general y un conjunto estándar de bases tributarias. La proporción del rendimiento impositivo real al rendimiento impositivo estándar es usado como un indicador alternativo del “esfuerzo recaudatorio”. Por ejemplo, Nicholson-Crotty (2008) establece un modelo de regresión en series de tiempo para medir el esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas en los Estados Unidos de América, cuantificada como la razón de ingresos tributarios a una medida de capacidad tributaria absoluta. En este caso la capacidad tributaria absoluta es medida como la cantidad de ingresos que un estado recaudaría si se aplicara un tipo impositivo estándar a través de 21 tipos diferentes de impuestos y se abolieran todas las excepciones y lagunas a la ley.
El segundo método, llamado el enfoque del ingreso fiscal potencial, aplica una herramienta estadística más elaborada: el análisis de regresión múltiple. La presión tributaria es comúnmente usada como la variable dependiente, la cual es definida como la razón de ingresos tributarios reales a una medida de capacidad fiscal. En virtud de que la presión tributaria o fiscal no es observable directamente, el Producto Interno Bruto (PIB) o el Producto Regional Bruto (PRB) se usan regularmente como una variable aproximada. Este método consiste en calcular la presión fiscal efectiva de un país, medida como la razón de ingresos tributarios a PIB, y compararla con la estimada por el modelo (presión fiscal potencial). Cuando la presión fiscal efectiva es inferior a la potencial, significa que el país está subutilizando su capacidad tributaria (en este caso el índice de esfuerzo fiscal es menor a la unidad). Por el contrario, cuando el índice de esfuerzo fiscal es mayor a la unidad, significa que el país está haciendo un uso eficiente de su capacidad tributaria.
Como se puede apreciar, en ambos métodos el esfuerzo recaudatorio es definido como la razón de ingresos tributarios a alguna medida de capacidad fiscal, normalmente el PIB. Ambos asumen que las bases tributarias y otras variables reflejan únicamente diferencias en la capacidad tributaria y no en el esfuerzo recaudatorio. Sin embargo, como toda medición económica, se reconoce que el PIB, como variable representativa de la base gravable, tiene limitaciones para medir la capacidad fiscal, en virtud de que no todos los impuestos están ligados explícitamente al ingreso. De la misma forma, la distribución del ingreso y la forma en cómo éste es ganado (por ejemplo, primordialmente en la agricultura o en el sector informal) también influyen en la capacidad fiscal o gravable (Stotsky y WoldeMariam, 1997).
Por su parte, Martínez-Vázquez y Boex (1997) identifican al menos cinco métodos para medir la capacidad fiscal, a saber: 1) el método de la recaudación fiscal a un año base, 2) el método del ingreso per cápita, 3) método del Producto Regional Bruto (PRB), 4) el método de la totalidad de recursos gravables o fiscalizables, y 5) el método de la capacidad fiscal mediante un Sistema Impositivo Representativo (SIR). Cada una de estas técnicas se diferencia por su calidad y por sus requerimientos de información. A continuación se explican cada uno de ellos (Martínez-Vázquez y Boex, 1997, p. 2).

1. El primer método utiliza la recaudación de ingresos a nivel regional. Se trata de la manera más simple de medir la capacidad tributaria de los gobiernos subnacionales. La desventaja de usar este tipo de medida como variable aproximada de la capacidad tributaria es que además de registrar la habilidad de una región para generar ingresos, la recaudación fiscal puede estar influida por diferentes grados de sanción de la ley (enforcement), distintos niveles de cumplimiento de los contribuyentes y, en algunos casos, por tasas impositivas y excepciones fiscales muy discrecionales a cada gobierno subnacional. Además, el uso de la recaudación de ingresos como medida de la capacidad fiscal tiene el inconveniente de reducir el incentivo de los gobiernos subnacionales a recaudar más.
2. El segundo método analizado utiliza al ingreso per cápita. Se trata de una forma más conveniente de medir el esfuerzo tributario mediante algunas modificaciones al método de recaudación de ingresos a nivel regional, a saber: 1) expresar el nivel de recaudación en términos per cápita, dividiendo la recaudación total de la región entre el número de habitantes de la misma, 2) ajustar el costo de vida dividiendo la recaudación per cápita nominal de cada región por un índice regional de costo de vida. Estos cambios permitirán medir la habilidad de las regiones para generar ingresos para pagar por una canasta de bienes públicos. Como tal, los cambios introducidos evitan que la medida de la capacidad fiscal se encuentre sesgada, pues si se olvida las diferencias de precios existentes entre las regiones, se corre el riesgo de sobredimensionar el esfuerzo fiscal a causa de la inflación. Sin embargo, dicha variable tiene el inconveniente de no reflejar las desigualdades en la distribución de la renta.
3. El tercer método hace uso del Producto Regional Bruto (PRB), definido como el valor total de bienes y servicios producidos por los recursos económicos de una región (tierra, capital y trabajo) en un periodo determinado. Para usar esta medida como variable aproximada de la capacidad tributaria se requiere deflactar el valor del PRB a un año base a fin de eliminar la distorsión de los precios. De esta manera se obtiene el PRB real, el cual puede ser usado como una variable aproximada de la capacidad tributaria. Esta medida es mejor al ingreso per cápita, ya que incluye los recursos generados en una región con independencia del lugar de residencia del trabajador o productor; por ejemplo, a diferencia del ingreso per cápita, el PRB incluye el ingreso generado por los turistas en hospedaje y consumos en la región. La principal desventaja es que agrega el valor de todas las actividades económicas generadas, en lugar de considerar que los distintos tipos de bases potenciales de una región pueden estar sujetos a diversos niveles de recaudación (Sour, 2008, p. 274).
4. El cuarto método utiliza la totalidad de recursos gravables como medida de capacidad fiscal basada en el nivel de PRB más algunos ajustes adicionales. Para medir este indicador se requieren dos datos: 1) localización de las actividades empresariales que son gravadas por el impuesto a las ganancias empresariales y 2) los pagos de impuestos federales y las transferencias. Una vez cuantificados dichos impuestos federales, se hace necesario deducirlo del PRB en virtud de que tales recursos no están disponibles para ser gravados como ingresos por las autoridades fiscales de la región. Es importante hacer notar que dicha medida sí incluye las transferencias federales, pues representan una fuente de recursos para personas y empresas. Se concluye que si bien esta medida es atractiva, su desventaja es que requiere una gran cantidad de información, que en muchos países no se encuentran disponibles.
5. El último método propuesto es medir la capacidad fiscal mediante un Sistema Impositivo Representativo (SIR). El SIR asume que la región realizará su esfuerzo fiscal promedio, para lo cual recolecta información sobre los ingresos generados y sobre las bases de recaudación para cada uno de los impuestos recaudados. El procedimiento de cálculo es el siguiente: 1) estimar la cobertura tributaria de la región, 2) clasificar la recaudación según sus fuentes (federal o local), 3) determinar la base fiscal regional, 4) establecer tasas de impuesto promedio que se aplican en la región para cada rubro, y 5) calcular la capacidad tributaria. Una ventaja de este método es que se estima de forma desagregada y para cada elemento de la base fiscal general. Su principal desventaja es que requiere información fiscal desagregada e información detallada de las bases gravables de cada región o variables aproximadas de dichas bases gravables, las cuales muchas veces no son consistentes entre todas las regiones analizadas.

            Si bien la metodología del SIR es más atractiva que el PIBE como variable aproximada de la capacidad tributaria, se decidió rechazar dicho método en virtud de que requiere información muy detallada acerca de cada uno de los elementos que integran los ingresos propios recaudados de los estados11 . Además, existen diferencias en las tasas impositivas de los estados, por ejemplo, mientras algunos subsidian la tenencia, otros no lo hacen; o mientras algunos estados cobran el impuesto a la nómina, otros no lo aplican, por mencionar algunos. Eso sin contar el hecho de que, en algunos casos, dicha información no se encuentra especificada en los anuarios estadísticos o no es homogénea ni entre los estados ni a lo largo de los años. Esto limitaría seriamente la estimación e, incluso,  podría arrojar coeficientes sesgados. Sobarzo (2004), por ejemplo, aplica esta técnica para analizar el esfuerzo recaudatorio de las entidades federativas mexicanas, pero sólo escoge unas cuantas subcategorías que integran el rubro “impuestos”, dejando de lado los otros componentes de los ingresos propios.
En virtud de que la capacidad tributaria potencial no es observable directamente, se requiere una variable aproximada (proxy). En este estudio se utilizó al Producto Interno Bruto Estatal (PIBE) como variable aproximada de dicha capacidad tributaria, por lo que la variable explicada se midió como la razón de ingresos propios recaudados a Producto Interno Bruto Estatal (PIBE). Así, mientras que el numerador se integra de la suma de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribución de mejoras, en el denominador se define como el valor total de bienes y servicios producidos en el estado en un periodo determinado, que en el caso del presente estudio es a un año.
Como todos los constructos sociales, la elaboración de un índice de esfuerzo fiscal conlleva ciertas ventajas e inconvenientes. Precisamente ahí radica la gran dificultad con la que se topan los científicos sociales al tratar de medir fenómenos sumamente complejos como el aquí abordado. En suma, la discusión sobre cuál es la mejor forma de medir a la capacidad fiscal sigue abierta (Sour, 2008). Dado que toda metodología tiene alcances y limitaciones, es honesto reconocer las limitantes del método empleado: 1) la utilidad de este método es directamente dependiente del grado de correlación entre la variable aproximada y el esfuerzo recaudatorio real; 2) cuando existen diferentes variables aproximadas de la capacidad tributaria, la magnitud del esfuerzo recaudatorio puede no ser dependiente del esfuerzo recaudatorio real sino de la elección de la variable aproximada, y 3) el PRB agrega el valor de todas las actividades económicas generadas, en lugar de considerar que los distintos tipos de bases potenciales de una región pueden estar sujetos a diferentes niveles de recaudación, 4) la distribución del ingreso y la forma en cómo éste es ganado (por ejemplo, en la agricultura o el sector informal) también influyen en la capacidad tributaria.
No obstante, la metodología tiene una serie de fortalezas que vale la pena destacar: 1) dado que el valor de la producción es igual al pago de todos los factores productivos que participaron (tierra, trabajo y capital), el PIBE refleja el ingreso que recibieron las empresas y trabajadores de la región en ese lapso de tiempo, de ahí que resulte en una buena aproximación al total de recursos potencialmente gravables en la región; 2) el PIBE incluye los ingresos generados en una región independientemente del lugar de residencia del trabajador o del productor. Por ejemplo, a diferencia de la renta per cápita, el PIBE incluye el ingreso generado por turistas en hospedaje y consumos en la región (Sour, 2008, p. 274).