ANÁLISIS DEL ESFUERZO FISCAL DE LOS GOBIERNOS ESTATALES DE MÉXICO, 1989-2011

ANÁLISIS DEL ESFUERZO FISCAL DE LOS GOBIERNOS ESTATALES DE MÉXICO, 1989-2011

Alberto Cruz Juárez
Universidad Veracruzana

Volver al índice

Introducción general
La reciente discusión sobre la descentralización de potestades tributarias hacia las entidades federativas de México surge de la necesidad de fortalecer sus finanzas públicas, a la luz de las dificultades que muchos de ellos tienen para hacer frente a sus compromisos de gasto, pero también en respuesta a la excesiva dependencia fiscal que existe hacia la federación.
La raíz de estos problemas se pueden encontrar en la creación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) a fines de los años setenta y principios de los ochenta del siglo XX, periodo en el que se edificó un nuevo sistema de reglas portador de una dinámica fiscal que favoreció el gasto de los gobiernos subnacionales -vía transferencias federales (participaciones y aportaciones federales)-, pero que concentró las potestades tributarias en el gobierno federal, en demérito del reforzamiento de los sistemas estatales de recaudación. El resultado de este proceso fue el agravamiento de la dependencia fiscal hacia el gobierno federal, mismo que aún perdura.
No es sino hasta en años recientes que se insertan cambios importantes en dicho sistema, justamente con el ánimo de fortalecer las haciendas estatales al otorgarles mayores espacios para tributar. Si bien es cierto hoy en día los gobiernos estatales gozan de mayores espacios de libertad y autonomía en la configuración de su agenda pública local y en la gestión de sus propios asuntos, también es cierto que el sistema federal mexicano posee uno de los desbalances fiscales verticales más grandes entre los principales países de la OCDE, tal y como se demostrará más adelante.
El tema de la política tributaria es delicado, pues implica extraer de la sociedad parte de la riqueza generada por ésta, en especial cuando la ciudadanía ha perdido la confianza en la aplicación eficiente y transparente en el uso de los recursos fiscales. Esto es particularmente cierto en momentos en donde el populismo, el despilfarro y la corrupción en la aplicación de los recursos se ha adueñado de las decisiones gubernamentales de muchos gobiernos estatales; muestra de ello son las dificultades financieras por la que atraviesan hoy en día.
A la luz de lo anterior, se exige no sólo aplicar con transparencia y eficiencia el gasto público, sino también extraer con el máximo esfuerzo fiscal 1 posible los recursos tributarios emanados de la base gravable que cada estado tiene a su disposición. En ese sentido es importante el estudio de los factores que inciden sobre el esfuerzo fiscal, con la finalidad de contribuir al mejor entendimiento del federalismo fiscal mexicano. A este respecto, la literatura sobre el tema ha señalado una serie de factores que inciden sobre el esfuerzo tributario: se observa, por ejemplo, que altos grados de corrupción se correlacionan con un bajo esfuerzo recaudatorio, o que altos niveles de economía informal se acompañan de una merma en dicho esfuerzo.
En esta tesis se intenta dar al lector una mirada general acerca del esfuerzo recaudatorio de los estados en los últimos veintidós años, particularmente del impacto fiscal de las transferencias intergubernamentales sobre el objeto de estudio. A este respecto se sostiene la hipótesis general de que las transferencias intergubernamentales han desincentivando el esfuerzo recaudatorio de los estados. De la misma manera, se intenta probar una de las ideas más comúnmente sostenidas en el estudio del esfuerzo fiscal, en el sentido de que la renta per cápita tiene un efecto positivo sobre ésta.
Junto con el estudio del impacto de variables tradicionalmente relevantes sobre el esfuerzo fiscal, como son la renta per cápita y las transferencias federales, se analizan un conjunto de variables de naturaleza política y geográfica. En concreto se desea probar la hipótesis de que la región geográfica sí tiene efectos sobre el esfuerzo recaudatorio, pues los estados del norte de México poseen mejores capacidades institucionales -para aprovechar en mejor medida la base gravable que tienen a su disposición- que aquellos estados del sur o del centro. De la misma manera, se intenta probar que la alternancia política, al generar condiciones de competencia electoral, anima a los gobiernos estatales a ser más eficientes en su esfuerzo recaudatorio. Finalmente se sostiene la hipótesis de que, en aquellos estados que han tenido alternancia política a nivel estatal, se generan incentivos a un mejor esfuerzo fiscal.
Uno de los aspectos clave de este trabajo es el relativo a la elección del método utilizado, pues la discusión sobre cuál es la mejor forma de cuantificar el esfuerzo fiscal ha derivado en una riqueza de técnicas usadas para tal fin. Dichas técnicas difieren en su grado de elaboración, exigencia de datos y procesamiento de información. No es el objetivo discutir qué técnica es mejor sino, con base en las fortalezas y debilidades de cada una, seleccionar la que mejor se acomoda tanto a los tiempos de realización de este estudio como a la disponibilidad de información. Reconociendo que todos los constructos sociales son artilugios metodológicos para comprender una realidad compleja que permita simplificar su entendimiento, la elaboración de la presente metodología conlleva ventajas e inconvenientes, mismas que se discuten en la sección metodológica del Capítulo I.
Es importante destacar que la metodología presentada es novedosa, pues se aplica un modelo multinivel al entendimiento de aspectos fiscales de los gobiernos estatales mexicanos, en donde se pretende explicar la variabilidad del objeto de estudio tanto entre años (varianza nivel 1) como entre estados (varianza del nivel 2).
En el Capítulo 1 de esta tesis se ofrece al lector un panorama general de los cimientos en el que se erige esta investigación. En esta sección se plasman los argumentos que justifican abordar el estudio del esfuerzo fiscal de las entidades federativas, destacando su importancia en el mejor entendimiento del federalismo fiscal mexicano. De la misma forma, se presentan los objetivos, tanto generales como específicos, que se aspiran a lograr con el desarrollo de este estudio; se describe la problemática y se plantean una serie de cuestionamientos que darán forma a la pesquisa del esfuerzo fiscal de los gobiernos estatales. También se esbozan las hipótesis específicas y la hipótesis general que intentan dar respuesta a las interrogantes descritas.  Finalmente se discute la metodología utilizada para el análisis del objeto de estudio, en donde se exponen los supuestos del modelo a presentar y se discute la noción conceptual de “esfuerzo fiscal” y “capacidad tributaria”.
Por su parte, en el Capítulo 2 se exponen los argumentos teóricos que explican la influencia de múltiples variables sobre el esfuerzo fiscal, dentro de los que se incluyen variables de naturaleza económica, política, institucional, sociodemográficas y geográficas, mismas que sirven para ofrecer respaldo teórico a las hipótesis que aquí se pretenden probar. Se discute, desde el mirador teórico del federalismo fiscal, los principios normativos del reparto del poder tributario, así como el papel de las transferencias intergubernamentales en un sistema federal.
En el Capítulo 3 se describen las bases legales en el que se erige el federalismo fiscal mexicano, particularmente el funcionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), arreglo institucional a partir del cual los estados cedieron a la federación parte de sus atribuciones en materia tributaria a cambio de recursos federales (transferencias intergubernamentales). Asimismo, se presenta el sustento legal de las transferencias federales, las fórmulas que lo rigen, así como los principales artículos constitucionales que abordan el tema del reparto de competencias tributarias. Finalmente se exponen los principales rubros que integran los ingresos propios de los estados.
En el Capítulo 4 se formaliza el modelo econométrico a desarrollar. En una primera sección se presenta un análisis exploratorio de los datos para, posteriormente, aplicar un modelo multinivel sin series de tiempo y contrastar sus resultados con un modelo multinivel en series de tiempo. La idea de aplicar este último tiene la finalidad de explicar las variaciones del esfuerzo recaudatorio tanto a lo largo de los años como entre los estados, así como identificar si el esfuerzo fiscal presente se encuentra condicionado por desempeños de años pasados. El modelo arrojó evidencia para demostrar que las transferencias federales, tanto participaciones como aportaciones, están desincentivando el esfuerzo fiscal, mientras que los estados que han sido gobernados por el PAN son los que muestraron, en promedio, el menor ritmo de esfuerzo fiscal. Es importante comentar que las pruebas de normalidad de los supuestos, estacionariedad de las series de tiempo, la no endogeneidad de variables y la prueba de heterocedasticidad se explican en la sección de “Anexos” y “Apéndice”.
El estudio concluye con una serie de reflexiones y recomendaciones de política, en donde se hace énfasis en la necesidad de fortalecer no sólo las potestades tributarias de los estados, sino sus capacidades institucionales, sus esquemas de transparencia y de rendición de cuentas.

1 Una discusión más profunda del concepto se presenta en el apartado metodológico del capítulo I. Por ahora basta con señalar que en este trabajo de investigación se usará como sinónimo de esfuerzo fiscal las palabras “esfuerzo recaudatorio”, ”esfuerzo impositivo” y “esfuerzo tributario” para referirnos a la medida en la cual los gobiernos estatales aprovechan la base gravable que tienen a su disposición.