ANÁLISIS DEL ESFUERZO FISCAL DE LOS GOBIERNOS ESTATALES DE MÉXICO, 1989-2011

3.3 Origen y evolución del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF)
Históricamente las relaciones intergubernamentales en México se han visto matizadas por su centralidad y subordinación hacia el orden federal de gobierno. Es por ello que, a pesar de ser formalmente una República Federal, como lo establece el artículo 40 Constitucional, en la práctica el federalismo mexicano ha sido más de jure que de facto.
Un aspecto para afirmar lo anterior es que cuando se analiza su vertiente fiscal, se observa que existe una alta y creciente dependencia fiscal de las entidades federativas hacia el orden federal de gobierno. Para analizar con más puntualidad por qué el federalismo fiscal mexicano ha evolucionado de eso modo, hay que estudiar el desarrollo del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), pues, como se intentará mostrar, la dinámica que imprime el actual sistema de transferencias federales refuerza las conductas de dependencia hacia la federación y desinhibe el esfuerzo tributario estatal.
En México, históricamente el tema de la distribución de las potestades tributarias entre los diversos órdenes de gobierno se ha caracterizado por su falta de claridad e ineficiencia fiscal. Así lo muestra la Constitución de 1824 y 1854 en las que al no especificarse claramente las competencias intergubernamentales, se gestó la doble, e incluso, la triple tributación sobre una misma base tributaria. Dicha situación no se resolvió con la Constitución de 1917 (Barceinas y Monroy, 2003; Pérez y González, 1998).
Con la finalidad de resolver dichos problemas, se llevaron a cabo diferentes convenciones nacionales fiscales, como la de 1925, 1933 y 1947, sin que realmente se resolviera el problema. La Constitución se reformó en ese lapso para asignar facultades exclusivas a la Federación, a partir del cual se crean las participaciones federales en México en 1922. Así, en las leyes de coordinación fiscal de 1948 y 1953 sólo existía la posibilidad de coordinación de los sistemas fiscales (federal, estatal y municipal) en cuanto a participaciones (Pérez y González, 1998).
El sexenio de Echeverría Álvarez (1970-1976) representó un avance en materia de coordinación fiscal. A partir de 1972 se realizaron reuniones anuales entre funcionarios federales y estatales, con lo cual poco a poco se empezó a institucionalizar la necesidad de una mayor coordinación hacendaria. Entre las medidas realizadas para fortalecer a las haciendas estatales destacaron las siguientes: 1) incrementar las participaciones federales otorgadas a estados y municipios a través de la coordinación entre federación  y gobiernos estatales en distintos impuestos, y 2) la creación de los Comités Promotores del Desarrollo Económico (COPRODES). Con respecto a la primera medida, se destaca la descentralización en la administración y la fiscalización del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles (ISIM). Los estados que se coordinaron con la federación recibieron una participación adicional del 40% por este concepto. Por su parte, las autoridades federales se reservaron el manejo de la normatividad y la determinación de las tarifas (Janetti  & Carrera, 1995). Las relaciones intergubernamentales entre la federación y los estados en materia de coordinación fiscal del ISIM fue un antecedente vital a partir del cual se les otorgarían mayores participaciones. Más tarde se incluyeron otros acuerdos: impuesto sobre producción de aguardientes y sobre envasamiento de bebidas alcohólicas; el impuesto sobre la renta al ingreso global de las empresas causantes menores, entre otros (Janetti y Carrera, 1995). En cuanto a los COPRODES, estos se erigían como organismos públicos con patrimonio propio y dotados de personalidad jurídica, cuyo objetivo era coordinar y eficientar los recursos federales enviados a las estados más pobres. Sin embargo, no fue sino hasta el sexenio de López Portillo (1976-1982) cuando se expide el decreto de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) de 1980, con lo cual se sientan las bases del SNCF y se empieza a resolver el problema del reparto inequitativo de las participaciones. Con ello, se modificaron las formas de su reparto al adicionarse otros criterios distintos al lugar donde se genera la recaudación, para incorporar el grado de desarrollo regional. También se estableció que la colaboración administrativa de los estados con la federación debía hacerse mediante convenios (Pérez y González, 1998).
En el artículo 1º de la LCF se señala que dicha Ley “tiene por objeto normar la coordinación de la Federación con los estados, los municipios y el DF, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento”.
            Con la creación del SNCF en 1980 se establecieron dos convenios entre la federación y las entidades federativas, a saber: 1) el Convenio de Adhesión, y 2) el Convenio de Colaboración Administrativa (Courchene et al., 2000). Bajo el Convenio de Adhesión cualquier entidad federativa es libre de adherirse a dicho sistema (artículo 10 de la LCF); las que acepten participar recibirán parte de la recaudación de las contribuciones federales, pero a cambio deberán renunciar a mantener contribuciones propias y la de sus municipios sobre la misma fuente de determinadas contribuciones federales. Por su parte, con el Convenio de Colaboración Administrativa se aprovecha la capacidad instalada de las haciendas estatales para la administración del nuevo impuesto (el Impuesto al Valor Agregado), así como el impuesto sobre la renta de contribuciones menores, las bases especiales de tributación, y el impuesto federal de la tenencia y uso de vehículos1 (Pérez y González, p. 14).
Es importante comentar que con esta reforma se instrumenta el Impuesto al Valor Agregado (IVA) en sustitución del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles (ISIM) que había existido durante décadas en la mayoría de los estados, a la vez que se derogan un gran número de tributos federales, la mayoría al consumo (Courchene et al., 2000).
El organismo rector del SNCF es la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, de la Federación y los estados, la cual se realiza por lo menos una vez al año. También existe una comisión permanente de éstos que se reúne cada dos meses. Dicha Comisión se encarga de hacer equipos de trabajos especializados en materia de coordinación fiscal entre los distintos órdenes de gobierno. De la misma manera, se integró un organismo técnico de estudio, investigación, asesoría, capacitación y difusión fiscal denominado Instituto Técnico para el Desarrollo de las Haciendas Públicas (INDETEC)2 . Aunque el municipio no participa en ninguno de los órganos del SNCF, se le han otorgado atribuciones federales, a través de los estados, con carácter de colaboración administrativa, además de recibir participaciones federales.
Además de la creación del SNCF, destaca otra acción en materia de fortalecimiento de las finanzas públicas de los estados: se transforma a los COPRODES en los Comités de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADES). A diferencia de los COPRODES, los COPLADES son organismos que dependen directamente de los estados para coordinar esfuerzo entre la federación, los estados y los municipios. Todas las etapas del proceso de planeación se realizarían dentro de los COPLADES, lo que dio paso a la formulación de planes estatales de inversión para el desarrollo, en coordinación con la federación (Janetti & Carrera, 1995).
En suma, la creación del SNCF significó muchas ventajas, tales como: 1) la simplificación del sistema tributario, de tal forma que los contribuyentes solo tienen que acudir a una sola oficina gubernamental para pagar un único impuesto sobre la misma fuente; 2) los gravámenes adquieren una política fiscal homogénea en el país y un rendimiento recaudatorio estimulado bajo directrices uniformes y consistentes, y 3) los estados y municipios reciben mayores montos de transferencias federales (Pérez y González, 1998).
Vistas en su conjunto, todas estas modificaciones legales al SNCF ha creado un escenario de federalismo fiscal distorsionado, pues mientras los gobiernos estatales han incrementado sus responsabilidad de gasto, al mismo tiempo se han visto seriamente limitados en su capacidad tributaria para generar recursos propios (Sobarzo, 2004).
A partir del sexenio de Miguel De la Madrid (1983-1988) empieza una descentralización de la vida nacional, cuyos principales ejes se basaron en la descentralización de los servicios de salud y educación, así como redistribuir competencias fiscales entre los tres órdenes de gobierno (Janetti y Carrera, 1995).  Sin duda, una de las acciones relevantes en dicha administración fue la creación del Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD), que permite incorporar a los gobiernos estatales en el proceso de planeación nacional. Junto con los COPLADES se crea la figura de los Convenios Únicos de Desarrollo (CUD) como instrumentos de coordinación inter-gubernamental entre estados y federación en materia de proyectos de inversión local y regional (Janetti y Carrera, 1995).
Dentro de las reformas al SNCF destacaron dos: 1) el fortalecimiento de la hacienda pública municipal con la reforma al artículo 115 Constitucional 3 y, 2) el incremento del monto de las participaciones federales a estados y municipios, además de involucrarlos en la recaudación de impuestos federales.
Durante el sexenio de Salinas de Gortari (1988-1994) se proclama la necesidad de fortalecer las haciendas estatales mediante la implementación de dos ejes de su política económica, a saber: 1) el Acuerdo para la Recuperación Económica con Estabilidad de Precios, y 2) el Acuerdo para el Mejoramiento Productivo del nivel de vida (Janetti  y Carrera, 1995).
Derivado de lo anterior, se revisan y cambian los criterios de distribución de las participaciones federales entre las entidades federativas. Dichos criterios incluyeron el tamaño de la población, los impuestos asignables y un mecanismo compensatorio (Sour, 2004). De esta forma, a partir de 1991 las variable usadas en las fórmulas de reparto quedaron como sigue: 45% para el índice de población por cada entidad federativa, 45% en relación al comportamiento económico de cada estado, medido con la recaudación de algunos impuestos federales en ellas, mientras que el restante 10% se distribuyó en proporción inversa a los dos mecanismos anteriores (Pérez y González, 1998).
A juzgar por los resultados, las relaciones intergubernamentales en materia fiscal continuaron con una lógica de subordinación y dependencia fiscal a la federación. En este sentido, el cambio real en el sexenio salinista fue la transformación del CUD por el Convenio de Desarrollo Social (CDS). Sin duda, la descentralización social fue el apartado en el que más se avanzó.
A partir de la administración de Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) empieza una nueva era en materia de federalismo fiscal. Así, en 1997 el Congreso de la Unión aprueba la inclusión del capítulo V en la LCF a fin de fortalecer las haciendas de los gobiernos sub-nacionales (estatales y municipales) mediante el aumento en las transferencias federales para financiar actividades específicas, tales como: la provisión de servicios educativos y de salud, así como para la construcción de infraestructura social para estratos de la población en condición de marginación y rezago social. Estos recursos quedaron englobados en el denominado Ramo 0334 . Además, dicha aprobación brindó seguridad jurídica sobre forma en que esos recursos serían asignados, pues incorporó criterios técnicos de distribución para cada fondo, pues antes de su existencia existían una serie de inconsistencias en las transferencias de los recursos federales hacia las entidades federativas y los municipios (Ávila y Cárdenas, 2012).
            Conscientes de la necesidad de disminuir la dependencia fiscal de estados y municipios, así como de vigorizar el federalismo fiscal mexicano, en septiembre de 2007 el Congreso de la Unión aprobó las iniciativas de Reforma Integral de la Hacienda Pública, cuyo eje principal es “establecer las bases de un nuevo federalismo fiscal que acerque la hacienda pública a las necesidades diarias y más acuciantes de la población”.
            La nueva estrategia reformadora se basó en los siguientes ejes (Peña, 2012, p. 13):

• Aumentar las potestades tributarias de las entidades federativas y municipios,
• Simplificar y mejorar los incentivos contenidos en las fórmulas de reparto de recursos federales (aportaciones y participaciones), bajo la premisa de que no disminuye el monto de recursos recibidos en 2007 para ninguna entidad federativa.

El primer eje de la estrategia se basa en el hecho de que el aumento de los ingresos de los gobiernos subnacionales no debe ir en detrimento de los del gobierno federal; es decir, los estados y municipios aumentarán sus ingresos propios no derivado del traspaso de potestades tributarias de la federación hacia éstos, sino del otorgamiento de nuevas facultades tributarias. Dicha estrategia contempla lo siguiente (Peña, 2012, p. 14):

• Se introduce el impuesto federal a la venta final de gasolinas y diesel que se entrega en su totalidad a las entidades federativas, con el fin de fortalecer sus fuentes de ingresos en tanto entre en vigor la reforma constitucional que les faculte establecer este tipo de impuestos a nivel estatal. Cuando menos el 20% de los recaudado debe asignarse a los municipios;
• se faculta a los estados a introducir un impuesto a las ventas finales de todos los bienes que actualmente están gravados por IEPS (presentes y futuros). Se establece que cuando menos el 20% de los recaudado se destine a los municipios, y
• se elimina la Ley de Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehículos a partir del 1 de enero del 2012, sin prejuicio de que los estados que así lo decidan, puedan establecer este tipo de contribución con plena libertad de determinar sus características esenciales.

El segundo punto surge de la necesidad de premiar el esfuerzo recaudatorio de los gobiernos subnacionales o el buen desempeño económico de los mismos. En este sentido, la reforma modificó las fórmulas de asignación de varios fondos de transferencias intergubernamentales, y en el caso de las participaciones dio origen a nuevos rubros (Peña, 2012).
            Es importante destacar que las modificaciones a los recursos no condicionados (participaciones) establecen mantener el importe nominal de los fondos recibidos por cada estado en el año 2007 y bajo las nuevas fórmulas sólo van a repartirse los aumentos derivados de una mayor Recaudación Federal Participable (Peña, 2012).
            En cuanto a los recursos condicionados (aportaciones) destacan las modificaciones hechas a dos fondos, a saber: el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) y el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB). En el primero, se gesta un cambio en las reglas de distribución por medio del cual se incrementa el factor compensatorio en beneficio de los estados con menor renta a través de una distribución inversamente proporcional al PIB per cápita estatal. En el segundo, se mantiene la forma en que se aumenta dicho Fondo, pero cambiando la distribución entre estados del siguiente modo: a) se conserva el monto nominal actual de las transferencias para cada estado hacia el futuro, y b) se distribuye el aumento del Fondo de acuerdo al número de alumnos, el rezago federal en gasto por alumno y la calidad educativa (Peña, 2012).
Es importante destacar que el impuesto sobre la tenencia vehicular representó una importante ayuda para fortalecer la posición financiera de los estados; sin embargo, varias legislaturas estatales decidieron no asumir el costo político de aplicarlo y procedieron a su eliminación. Este es el caso de Veracruz, cuyo Congreso local decidió exentar de dicho impuesto a los automóviles cuyo valor comercial fuese inferior a 230 mil pesos sin IVA. Esto a pesar de que, según la SHCP, las obligaciones financieras del gobierno veracruzano representaron, para finales del 2º trimestre del 2013, el 126.8% de sus participaciones federales.
            Hoy en día los gobiernos sub-nacionales poseen mayores responsabilidades de gasto en su papel de proveedores de servicios públicos, pero también disponen de un volumen de transferencias federales cada vez mayores sin que éstas vengan acompañadas de un mayor esfuerzo tributario. Bajo la lógica que imprime el actual SNCF es natural que los estados elijan la vía fácil: recibir recursos federales en lugar de cobrarlos directamente. De esta forma, la descentralización fiscal ha privilegiado la vía del gasto (transferencias intergubernamentales), en detrimento del reforzamiento de las potestades tributarias de los estados. Esto, a su vez, ha generado un círculo vicioso: por un lado, estados y municipios se han endeudado debido a la carencia de recursos para hacer frente a las nuevas necesidades encomendadas en el marco de la descentralización y, por el otro, el actual sistema de transferencia induce incentivos perversos al esfuerzo recaudatorio y a la dependencia de las transferencias federales.
            Como se argumentará más adelante, esta estrategia tiene que venir acompañada no sólo de mayores potestades tributarias hacia los estados, sino también de esquemas de transparencia y rendición de cuentas que garanticen que dichos recursos beneficiarán a la población.