SUJETOS SOCIALES, CONFLICTOS Y GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO EN EL "ESPACIO SOCIAL-NATURAL" DE LA CIUDAD DE PUEBLA 1984-2010

4.2.- Elementos de poder en las relaciones que se establecen entre el organismo público encargado de la gestión de los servicios de agua potable (SOAPAP) y los actores sociales urbanos

4.2.1.- Los actores sociales urbanos  

De acuerdo con el artículo 58 de la Ley de Agua y Saneamiento del Estado de Puebla (1992) se consideran usuarios  a los propietarios o poseedores de cualquier título de  predio, giro o establecimiento a los que se les proporcione los servicios de agua potable y alcantarillado y tengan la obligación de hacer uso de los mismos. El usuario existe en tanto se relaciona con el espacio urbano y en tanto paga las cuotas y tarifas de los servicios que usa, parece ser es un elemento pasivo.
Este concepto de usuario resulta muy limitado para el propósito de la presente investigación, pues mistifica la existencia de una composición social en un conjunto compuesto de pequeños consumidores, domésticos e industriales; no permite observar la realidad de la dinámica social, en la que diferentes grupos de intereses manifiestan diversos grados y formas de organización en su relación e interlocución con el gobierno local.
Por lo tanto se empleara el concepto de actor social, que implica al usuario en acción, en movimiento y en pos de un reclamo y objetivos definidos, específicamente el concepto de actor urbano. Los actores urbanos se definen en torno a una serie de “derechos subjetivos” cuyo ejercicio, a través de diversos mecanismos políticos acceden a los servicios públicos -en este caso los servicios de agua potable y saneamiento- y les permite defender sus intereses en el contexto de sus relaciones con el gobierno local en torno a la producción, apropiación y utilización del espacio y los servicios urbanos. Las tácticas y los procedimientos de los actores varían, según sea el poder económico, político o social que posean (Azuela, 1991, citado por González, 1995).
Los actores corresponden a los dos usos principales que de los servicios de agua potable y alcantarillado se efectúan en la ciudad: el orientado a la producción y circulación de mercancías (no habitacional) y el de uso doméstico para la reproducción humana (Habitacional o doméstico). Se trata pues, de la industria y el comercio, por una parte; y por la otra, de la ciudadanía. Cada uno de estos actores asume tácticas diferentes y propias para beneficiarse de aquellos servicios.
El actor urbano, usuario del agua para la producción industrial o comercial está perfectamente organizado y plantea sus demandas ante el gobierno local a través del diálogo. El dialogo no es necesariamente amable y conciliador, puede contener altos grados de violencia verbal, amenazas, chantajes y presiones políticas; pero no llega a convertirse en marchas, y plantones. En muchas ocasiones los empresarios a través de sus Cámaras y Asociaciones, negocian con las diferentes instancias del gobierno, de donde llega una orden inobjetable que debe acatar el Director General del SOAPAP. Ello incluye grandes ventajas como facilidades de pago, exención de multas y recargos, entre otras.
El otro actor urbano formado por los usuarios domésticos de zonas residenciales y de nivel socioeconómico alto y medio está organizado en asociaciones de colonias y fraccionamientos, sí ve al SOAPAP como el interlocutor más adecuado, aunque en algunas ocasiones recurren al Presidente Municipal. Su principal arma son las influencias y recomendaciones de políticos, diputados o funcionarios de alto nivel. Inician el diálogo acusando al organismo de corrupción, de elevar las tarifas injustificadamente y de prestar un servicio ineficiente y de mala calidad con la finalidad de reducir el costo del servicio.
Un tercer actor urbano es el de los usuarios domésticos de zonas populares y de nivel socioeconómico bajo que tiene dos opciones para allegarse el servicio. La primera es aglutinarse de manera clientelista a la sombra del partido en el poder y servir de masa acarreada a los eventos políticos donde se le requiera; la segunda es buscar la protesta masiva y radical para abrir las puertas del gobierno local o de las mismas instalaciones del SOAPAP. Las medidas  tomadas suelen ser marchas, manifestaciones, plantones, toma de oficinas y de infraestructura (tanques y pozos). Su fuerza reside en el número de personas inconformes que se junten para presionar y demandar el diálogo.
Así, con sus tácticas particulares, aunque no exista legalmente ninguna definición que los avale, todos los actores urbanos imponen su presencia como interlocutores al gobierno local. La negociación entre actores urbanos y gobierno respecto a la gestión del agua depende de la correlación de fuerzas real, del poder económico o político que concentren en una determinada coyuntura los primeros. El canal de gestión de las demandas es en esencia, político y no está regulado por el estrecho marco jurídico del concepto pulverizado de “usuario-cliente”.
Un aspecto importante es el grado de segregación urbana que define la distancia entre los actores urbanos, es decir, las desigualdades espaciales en el acceso a los servicios, la infraestructura y el equipamiento. Este es un indicador territorial de la fragmentación social y económica (González, 1995) ya que el equipamiento y la infraestructura urbana cubren con mayor eficiencia y calidad las zonas donde se ubican las industrias y comercios, así como las zonas residenciales de más alto nivel socioeconómico. Estos usuarios productivos y domésticos de altos ingresos siempre quedan dentro del perímetro que marcan los límites de abastecimiento de agua y cobertura de drenaje. Fuera de aquél perímetro quedan únicamente los sectores populares de menos ingresos y los asentamientos “irregulares”.
La movilización de los actores sociales en la ciudad de Puebla por los SAPAS es cíclica y responde a dos factores: el costo del servicio por un lado, y el volumen y frecuencia del abasto por el otro. En los primeros meses del año, cuando las tarifas se reajustan, crecen las demandas de los tres actores sociales en contra de los aumentos o para negociar de forma individual alguna rebaja; ya para el mes de abril, las presiones, diálogos y negociaciones a causa del costo de las tarifas, desaparecen.
A mediados del año, de mayo a julio, durante la época de estiaje, las protestas y reclamos de los tres actores crecen, pero ahora motivadas por la escasez de agua. En esta época los volúmenes de extracción disminuyen por la escasa recarga del acuífero por lo que el SOAPAP  modifica el sistema de tandeo procurando que, aunque en menores cantidades, el agua llegue a todos los sectores de la ciudad, el volumen de extracción empieza a regularizarse en el mes de agosto y septiembre, por lo que las demandas al respecto desaparecen.
Otro acontecimiento que afecta la relación entre los tres actores urbanos y el gobierno local es el de las elecciones. Durante los años electorales, ya sea a nivel municipal, estatal o federal los tres actores sociales se activan y el gobierno local trata de quedar bien con todos y el SOAPAP y sus técnicos deben avanzar contra reloj a fin de que sean inauguradas en el tiempo requerido por el candidato del partido oficial. Esta circunstancia política, eventualmente añade velocidad a las transformaciones de la ciudad (González, 1995).

4.2.2.- La gestión de los SAPAS y los actores urbanos

Industriales y comerciantes

La ley de aguas nacionales, en un contexto donde privan los preceptos neoliberales, permite la explotación de pozos a particulares, siempre que estén registrados ante la CNA y paguen la tarifa establecida, por lo que gran parte de los industriales han obtenido el derecho a explotar los mantos acuíferos como si fuera un recurso de su propiedad, y por lo tanto el numero de pozos que maneja cada actor urbano da cuenta también de la correlación de fuerzas y las relaciones de poder en torno al agua en puebla, así mismo son un indicador de un política nacional y local orientada en favor de la industria y a las actividades productivas privadas por encima de los intereses de la sociedad. Se estima que del total de fuentes, el 62 por ciento es usufructuado por particulares (González, 1995).
Así mismo y como se demuestra en esta investigación, el déficit de agua en la ciudad se distribuye de manera desigual entre los usos domésticos y productivos, pero igualmente al interior del uso domestico, esto es, entre los usuarios de alto, medio y bajo nivel socioeconómico. Por otra parte el gran número de industrias que descargan actualmente sus aguas residuales a los ríos Atoyac, Alseseca o San Francisco son altamente contaminantes y representan un grave problema.
Las industrias que arrojan sus aguas residuales a los causes federales, no pagan al SOAPAP, sino a la CNA, una tarifa por la contaminación que generan; siendo que el sistema operador es quien sanea las aguas residuales generadas por ellas y por las demás localidades, que son colectadas aguas abajo en la ciudad. También los industriales han incumplido el compromiso de construir sus propias plantas de tratamiento, se niegan a invertir en el saneamiento, a pesar de que se les dan estímulos fiscales haciendo estas inversiones deducibles de impuestos y se les ofrece asesoría gratuita (González, 1995).
La CNA no ha podido implantar una regulación eficiente de la explotación de los pozos que realizan de forma privada ni de la contaminación de sus descargas que arrojan a los ríos y al drenaje  de la ciudad. No existen mecanismos de presión efectivos para obligar a los industriales a someterse al marco jurídico al respecto. Cualquier acción por parte de las instancias encargadas puede ser echada abajo por la iniciativa privada a través del Consejo Coordinador Empresarial ya que tienen capacidad suficiente para negociar con el Gobierno del Estado u otra instancia, y si eso no funcionara, podrían parar la industria o generar un problema político y social al gobierno local.
Los industriales y comerciantes disponen de una fuerte organización ya sea en las Cámaras o en las Asociaciones de cada ramo, es decir, textileros, restauranteros, constructores, entre otros. Todos ellos se agrupan en el Consejo Coordinador Empresarial; esta cohesión sumada a su poder económico, les da capacidad para convertirse en interlocutores permanentes del poder local y de negociar en bloque cualquier cosa, entre otros, el de los servicios hidráulicos, su poder es de tal magnitud que en ocasiones negocian directamente con el ejecutivo del Estado; ningún otro actor social de la ciudad tiene tal capacidad.
También llegan a manifestarse a través de los medios locales de comunicación, sus principales reclamos y demandas son en torno a tarifas y cobros justos; abasto irregular del servicio en zona comercial; acciones que afectan sus intereses económicos, como inundaciones o atraso de obras, entre otras. En los diarios y medios locales se consigna, por ejemplo:
“Empresarios del Consejo Empresarial exigieron a Eduardo Macip Director del SOAPAP cobrar cuotas más justas y propusieron que se les coloquen medidores en sus negocios y pagar solo su consumo” (Milenio, 13 de julio 2007);
“Este día directivos del SOAPAP se reunieron con integrantes del Consejo Coordinador Empresarial, la CANACO, solicitan que se les instalen medidores para que paguen justamente lo que consumen” (Punto Diez Noticias, 13 de julio 2007);
“Piden al SOAPAP que cobre lo justo: Comercios y restaurantes negocian la colocación de medidores para el suministro y cobro del agua potable” (Intolerancia, 14 de julio 2007);
“Plantón frente al SOAPAP; el presidente de la Cámara de Baños y Balnearios, Hugo Oviedo Rodríguez, dijo que pese a acuerdos con SOAPAP, el área jurídica no quiere cuantificar” (Noticiario Radar, 14 de mayo 2009);
“Baños y Balnearios denuncian que SOAPAP no surte de agua, pese a que ya pagaron, SOAPAP da plazo de pago” (Buenos Días, 15 de mayo 2009).
“El presidente de los comerciantes, Jorge Nastar, le pide a Blanca Alcalá que supervisen las redes de drenaje ya que la tromba provocó que se inundaran los comercios del centro histórico, debe supervisarlas SOAPAP” (ABC Noticias, 22 de junio 2009);
“Comerciantes inconformes por atraso en obras del centro histórico Señalaron como responsable directamente al SOAPAP…” (Momento, 4 de octubre 2009);
“Afirman comerciantes que los trabajos del Centro Histórico no se van a terminar para el 5 de diciembre porque SOAPAP ha tenido problemas” (Cómo?, 10 de noviembre 2009)1 .
Los empresarios de la construcción que están vinculados desde sus orígenes o por nexos al capital industrial y comercial, forman un grupo compacto de gran peso político al interior del Consejo empresarial y ante el gobierno local. Los fraccionadores de la industria de la construcción muestran una total falta de respeto a la regulación y el ordenamiento urbana oficial, muchos tratan de burlar la normatividad establecida2 , en algunos casos se detectan irregularidades respecto a los estudios de factibilidad y en el registro de los fraccionamientos ante el SOAPAP (González, 1995).

Los usuarios domésticos de zonas residenciales y de nivel socioeconómico alto

Las colonias residenciales han sido producto de un proceso de urbanización formal y legal, están habitadas por familias vinculadas directamente a la iniciativa privada o al gobierno local; suelen ser habitadas por empresarios, empleados de alto nivel o funcionarios públicos; para ellos están abiertos los canales formales y no formales de gestión. Este sector es un interlocutor permanente y de gran peso político para el gobierno local, en especial para el ayuntamiento y el SOAPAP; puede pagar desplegados en la prensa y tiene espacios abiertos en radio y televisión local, en suma, tiene la capacidad de crear un conflicto y una oposición de grandes dimensiones.
A diferencia de las colonias populares, el descontento en las residenciales, no es del dominio público. Sus representantes, siguiendo los canales establecidos y a través de sus contactos de alto nivel e influencias, resuelven los problemas relacionados con los servicios de agua potable y drenaje. No necesitan reunir a centenares de colonos o de llevar una recomendación de algún político, para ser escuchados, pocas veces manifiestan inconformidades a través de los medios. La mayoría de estas colonias y fraccionamientos cuentan con una organización fuerte, con canales abiertos hacia, prácticamente todas las dependencias3 . Es en estas colonias de nivel socioeconómico alto y medio alto donde el Partido Acción Nacional tiene mayor presencia en las mesas directivas de colonos y en las elecciones.
Este actor dispone de los mejores servicios hidráulicos por lo que enfoca sus demandas y negociaciones a reducir los costos de los mismos o a evitar que la tarifa aplicada a sus sectores C y D no se vean afectadas en grandes proporciones, o a reclamar por el racionamiento cuando les afecta, bajo el argumento de que pueden pagar el servicio.

Los usuarios domésticos de colonias populares

El tercer actor en la disputa por los servicios de agua es el conjunto de colonias pobres, de bajo nivel socioeconómico y los asentamientos irregulares, producto del proceso de urbanización acelerado de la ciudad central. Éstos no cuentan con los servicios regularmente y cuando cuentan con la infraestructura el servicio es de pésima calidad, se les proporciona el agua durante unas cuantas horas cada 10 o 15 días. Los colonos aquí están en desventaja; sin poder económico y su organización es incipiente, débil y temporal.
Muchos de los asentamientos de la periferia de la ciudad de Puebla, no cuentan con infraestructura hidráulica dentro de la vivienda, tienen que acarrear el agua; muchos no cuentan con toma domiciliaria de agua y se proveen de pipas y pozos artesianos, por lo tanto no cuentan con drenaje; por lo que prolifera el fecalismo al aire libre, fuerte contaminación de los causes de agua superficiales y del acuífero, lo que mantiene en permanente riesgo la salud de sus habitantes.
El patrón de urbanización que ha seguido la ciudad, como muchas otras a nivel de América Latina a determinado que la población mayoritariamente pobre que se ubica en asentamientos precarios, no está organizada, por lo que no se constituye en un interlocutor fuerte, con personalidad jurídica ante las instancias de gobierno (Ziccardi, 1991; citado por González, 1995). La única opción que les queda a estos sectores es engancharse a los mecanismos clientelares con el partido en el poder para conseguir sus demandas, o bien constituirse en movimientos espontáneos que pueden conseguir sus propósitos más por presión que por ser un interlocutor legalmente definido.
La práctica muy difundida en México del “clientelismo” no es otra cosa que el condicionamiento de la dotación de servicios públicos a las prácticas de adhesión o apoyo al partido oficial en turno (Coulomb, 1993; citado por González, 1995). Esta forma de control popular suele darse en los sectores de asentamientos periféricos de la ciudad; se privilegia la introducción de infraestructura en las colonias que el PRI indica y los lideres se promueven políticamente, como gestores, al amparo de dichas obras; se le da un manejo político a los servicio de agua y saneamiento; se llega a lucrar económicamente por parte de líderes vivales y se cae en la corrupción fácilmente.
En la ciudad de Puebla el surgimiento de pequeñas organizaciones de colonos espontáneas, en torno a demandas concretas de agua y de drenaje, es un fenómeno común pero de muy corta duración, pues una vez que el problema es resuelto, estas organizaciones desaparecen. Los motivos y las demandas por las que los colonos pueden realizar declaraciones a los medios y diarios locales, manifestaciones, tomas de instalaciones o detener obras, son diversas, las principales son la falta de información sobre las obras que se emprenden; incumplimiento de los plazos acordados;  conflictos ocasionados por fraccionadores; incremento de las tarifas de los servicios; desabasto, falta de agua y servicio irregular; alcantarillas azolvadas; horarios de servicio y los tandeos; quejas por trabajos que realiza el sistema operador y obstaculizan el transito en las calles; falta de obras y rehabilitación de infraestructura de agua y drenaje; no llega la boleta de cobro a los domicilios; inundaciones; descargas fuera de norma;  entre otras.
Los diarios y noticieros locales consignan lo señalado: “La Colonia Santa Lucía exige servicios públicos, entre ellos servicios de agua” (El Heraldo de Puebla, 31 de Enero 2007);
“Vecinos de Amalucan molestos por la falta de respuesta por parte de las autoridades municipales, el SOAPAP y otras más”  (La Voz de Puebla, 21 de agosto 2007); “La gente está en desacuerdo con los tandeos y los horarios del servicio de agua potable” (Zona Cero, 10 de septiembre 2007); “Vecinos de Loma Bella cierran calles en protesta por los trabajos del SOAPAP” (En Línea, 20 de septiembre 2007); “Colonos de la Resurrección quieren agua” (Milenio, 6 de Marzo 2008); “Colector pluvial causa molestias en Santiago” (La Opinión, 8 de abril 2008); “Colonos del Sur de la capital bloquean vialidad para exigir servicios públicos como agua potable y energía eléctrica” (Milenio, 22 de Julio 2008); “Se quejan colonos de Xonaca por daños en tuberías y pavimento, solicitan apoyo a SOAPAP y obras públicas del Ayuntamiento”  (El Sol de Puebla, 31 de Julio 2008); “…vecinos de Rincón Arboledas se quedaron sin agua el pasado fin de semana, por lo que tuvieron que comprar pipas,…el desabasto se debió a la existencia de fugas en la zona” (Contraparte Informativa,11 de Agosto 2008); “Reclama Loma Bella por inseguridad y falta de agua” (Intolerancia, 7 de noviembre 2008); “Exigen usuarios del SOAPAP tarifas justas y la regularización del servicio” (El Sol de Puebla14 de febrero 2009);          “Amagan habitantes de Colombres con realizar manifestaciones ante la omisión de la CONAGUA, SOAPAP y Ayuntamiento para evitar contaminación en la barranca Tlaloxtoc” (El Sol de Puebla, 10 de mayo 2009); “La presidenta de  la Asociación de Colonos de Puebla, Graciela Martínez dijo que el coordinador técnico del SOAPAP, Misael Huerta no concluye obras en San Bernabé Temoxtitla (Denuncie sin Miedo, 11 de mayo 2009); “Manifestantes de Antorcha Popular cerraron calles frente al SOAPAP por desacuerdos en abasto y suministro de agua (Buenos Días 5 Radio, 21 de octubre 2008);          “Vecinos del INFONAVIT Amalucan se quejan de falta de agua en diversas calles (Buenos Días 2 de junio 2009); “Colonos del sur inconformes con el servicio de agua potable han acudido al SOAPAP y no hay respuesta” (Denuncie sin Miedo, ABC Radio 9 de junio 2009); “Se acordonan vecinos de El Encinar Segunda Sección impidiendo obras del SOAPAP” (Buenos Días, 2 de julio 2009); “Vecinos de Galaxia La Calera se quejan, quedan sin drenaje, por no tener permiso de depósito en la planta de tratamiento” (Milenio, 01 de agosto 2009); “SOAPAP solapa que SARE tenga 4 mil casa sin conexión al drenaje, denuncian vecinos” (La Jornada de oriente, 3 de agosto 2009); “Habitantes de la colonia Barranca Honda se manifestaron frente al SOAPAP, en demanda del servicio, así como las altas tarifas que esta dependencia cobra, luego de que el organismo ignorara por meses las denuncias telefónicas” (Puntual, 11 de agosto 2009; “Afectados de Galaxia La Calera, también solicitan se gire oficio a los titulares de CONAGUA y SOAPAP para que comparezcan con relación a la clausura por las descargas y la planta de tratamiento que operaba fura de norma” (Puntual, 17 de agosto 2009); “Los vecinos de la Margarita hicieron un llamado al SOAPAP para que arregle el sistema de drenaje en ésta zona” (La Jornada de oriente, 24 de agosto 2009); “Vecinos de las colonias El Ángel y Azcárate se quejan de las irregularidades por sustitución de red de agua potable ‘!Hay que observar cómo trabaja SOAPAP, no hay poder humano para que levanten los escombros, hacen alcantarillas y sólo le ponen un listón’, señaló Isauro Remoles, vecino de la zona” (Metro, 3 de Noviembre 2009)4 .
Aunque con sus debilidades, aquellas formas de organización nos muestran, siguiendo a Arsenio González (1995), quien reafirma la tesis desarrollada ya por otros autores, que existe una conexión entre las mejoras a los servicios de agua potable y la presión política popular, donde las formas concretas en que las demandas de un actor social urbano organizado y activo, inciden en las decisiones del gobierno y tienen que ser tomadas en cuenta; las tácticas de los actores para hacer que el gobierno tome en cuenta sus demandas, y se subraya que el papel de los sujetos está por encima de las determinaciones esenciales de los procesos.
La negociación con este actor es complicada al partir de condiciones adversas; por lo general son colonias que exigen agua y drenaje pero no cuentan con infraestructura ni dinero para construirla, lo que implica que casi siempre el SOAPAP debe plantearse construir la obra por cada demanda. El gobierno local tiene que resolver las demandas, sin embargo no tiene manera de obligar a cada uno de los colonos a pagar el costo de la construcción de  aquellas obras ya que carecen del poder adquisitivo necesario y argumentan que es obligación del gobierno brindar los servicios de agua potable y drenaje, subsidiando a la población más desfavorecida; mientras que el SOAPAP y el gobierno local argumentan que no pueden subsidiar el 100 por ciento de cada una de las obras demandadas por lo que les exigen un determinado porcentaje de aportación para las mismas.
Muchos de los mecanismos para hacerse con las demandas de servicios se convierten en un verdadero peregrinar burocrático para conseguir presupuesto, que en muchos casos, colma su paciencia y llegado el caso, o bien se organiza la protesta contra el gobierno o bien buscan de manera individual, la forma de conectarse de manera clandestina a las redes de distribución y drenaje ya existente. Situación que prolifera ante la falta de cauces para la solución de las demandas y necesidades de este actor social.
El clandestinaje en las colonias populares genera un mayor costo social y desorden, ya que se resta presión a la red de distribución, lo que provoca que el agua no llegue a las colonias o viviendas ubicadas en las partes altas, ocasionando conflictos en las colonias desabastecidas. Lo anterior ha propiciado actos de corrupción y contubernio por parte de  personal operativo de campo, actos  que favorecen un aumento en el mercado negro del agua por parte de los “piperos” pero que son difíciles de detectar, de demostrar y de castigar (González, 1995).

4.2.3.-La participación ciudadana en torno al agua en la ciudad de Puebla

El proceso de cambio estructural y el proceso de descentralización que se da en los años ochentas, así como las reformas a la Ley de Aguas Nacionales suponía que los gobiernos locales debían combinar la  eficiencia en el manejo de la hacienda y el territorio, con la capacidad de generar consenso entre la ciudadanía a fin de lograr legitimidad en sus acciones. Pero era preciso que el gobierno local abriera canales de participación y representación ciudadana que permitieran el acceso a todos los grupos de intereses de la sociedad y no solamente a los grupos tradicionalmente poderosos como son los empresarios.

Aunque la Ley de Aguas Nacionales consigna que la CNA  promoverá y apoyará la organización y participación de los usuarios y de la sociedad a nivel nacional, estatal, regional o de cuenca en la planeación, toma de decisiones, ejecución, evaluación y vigilancia de la política nacional hídrica; y de igual forma propone la figura de los Consejos Consultivos del Agua, mismos que la CNA promovió como modelo para todos los Estados (Congreso de los Estados Unidos Mexicanos  (CEUM)), 2004), en Puebla no se ha materializado ni desarrollado con la fuerza necesaria un órgano consultivo donde estén representados los diferentes actores urbanos involucrados en la gestión y la problemática de los servicios de agua potable y saneamiento.
En algún momento existió un órgano consultivo no reglamentado jurídicamente, cuya composición se dio mediante invitaciones que el SOAPAP efectuaba a distintas instituciones; estarían representados la CTM, los empresarios, las colonias de clase media y alta; pero la ciudadanía en su conjunto, las colonias populares ni los partidos de oposición no  tuvieron un espacio donde expresar sus opiniones y demandas.
Aunque existen otras muchas organizaciones formales, juegan un papel preponderante para el caso de gestiones ante las instancias de gobierno las Asociaciones de Colonos y/o Fraccionamientos  donde se aglutinan los ciudadanos de las colonias y fraccionamientos, mismas que están representadas por una Mesa Directiva en donde el presidente concentra todo el poder de decisión y que a su vez se agrupan, dependiendo de su filiación o simpatía política, ya sea en el Consejo de Colonos del Municipio de Puebla A.C. (de filiación panista) o en la  Unión de Asociaciones de Colonos de Puebla (de filiación priista).
Desde el año 2002 el SOAPAP impulsa la formación e integración de Organizaciones Ciudadanas para el Cuidado del Agua (OCCA´S), mismas que operan mediante un Comité, integrado por vecinos usuarios de colonias y fraccionamientos pero son organizaciones a modo y que fueron creadas con tintes electorales por las administraciones priistas del SOAPAP. Para el año 2008 se estimaba que existían alrededor de 900 organizaciones en 623 colonias (Momento, 8 de abril 2008). Estas organizaciones tienen como propósito prevenir los brotes de protestas por parte de usuarios inconformes, teniendo información previa sobre sus demandas para atenderlos en el momento oportuno, pero también realizar actividades de difusión sobre “ahorro y uso racional bajo un enfoque de Cultura del Agua”.
Existe una histórica ausencia de verdadera y estructurada participación ciudadana en la ciudad de Puebla, ya que desde la fundación de la ciudad colonial hasta nuestros días, la participación ciudadana democrática nunca se fomento, por el contrario, ha sido disuelta. En palabras de Arsenio González (1995), a diferencia de otras ciudades del país, cuyas formas de organización han respondido a procesos históricos regionales muy distintos, la de Puebla es una ciudad que se caracteriza por su pasividad y apacible rencor.

4.2.4.- La comunicación entre el SOAPAP y los actores sociales urbanos

Si algo ha fallado entre el SOAPAP y los actores sociales urbanos durante los diferentes gobiernos estatales, ha sido la comunicación. Raras veces el gobierno local conoce o percibe de antemano la percepción que sobre los problemas tienen los ciudadanos, no es hasta que se genera un conflicto que se apresura a entablar comunicación con los inconformes o afectados.
            Lo anterior sucede en virtud de que la comunicación que el SOAPAP establece con la ciudadanía a través de los medios masivos locales ha tenido un tinte ideológico; porque no se consulta ni previene a la ciudadanía sobre medidas que se toman y por que la publicidad que se hace de las obras responde a la coyuntura política, en particular al calendario electoral. El propósito principal ha sido fortalecer la imagen de la instancia de gobierno o política que lo necesita, no la atención de la ciudadanía beneficiaria de los servicios. Los programas de obra de mejora, de expansión de las redes de agua potable, plantas de tratamiento y otras obras hidráulicas de los gobiernos municipal o estatal que recién arriban (también inicios de campaña de candidatos oficiales) merecen toda suerte de campañas publicitarias para enaltecer el ejercicio de gobierno en turno.
Es común que sin previo aviso a la población, las empresas constructoras o el mismo SOAPAP dan inicio a las obras, levantan el pavimento u otras acciones que incomodan, e inmediatamente se da la reacción de los vecinos afectados y es hasta entonces que se envía a alguien a informar y explicar a los ciudadanos sobre la obra que se está realizando. Esto ha significado, además de un costo económico y social, tropiezos en la credibilidad y legitimidad de las instancias de gobierno, al lograrse un consenso a posteriori. Lo anterior muestra pues, por un lado, que está muy lejos de conseguir cierta legitimidad y consenso en las acciones de gobierno y por el otro que los actores oponen resistencia a los proyectos y obras al no sentirlos suyos ya que los desconoce y nunca participa en su aprobación. Lo que conduce a altos costos en las obras, a grandes deficiencias, alto grado de incertidumbre y por lo tanto a un mal aprovechamiento de las inversiones.
Elemento importante de la mala comunicación ha sido el permanente y constante deterioro de la imagen del Sistema Operador ante la ciudadanía, provocado por la práctica necia de utilizarlo políticamente, de manera mezquina por los grupos de poder priistas y que se encuentra  documentado en los medios locales, entre otros, las manifestaciones de colonos que se quejan por ineficiencias en la solución de problemas relacionados con los servicios, por los cobros excesivos, la  burocracia y el despotismo que priva en el SOAPAP (Denuncie sin Miedo, 18 de septiembre de 2008; Contraparte Informativa, 26 de junio 2009); o las acusaciones por falta de atención y mal trato de parte de funcionarios del organismo a usuarios y representantes de usuarios y colonos (Denúncielo sin miedo, 8 de mayo 2009; 9 de junio 2009); las sistemáticas acusaciones de corrupción y de contubernio con uno de los grupos de la “burbuja marinista” al último Director general de orientación priista (Status de Puebla.com, 22 de junio 2009) o los conflictos de intereses provocados por el Secretario de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, durante el sexenio pasado, cuando el poderoso secretario marinista promovía a “uno de los suyos para la dirección del organismo” (Milenio, 18 de diciembre 2009)5.

4.2.5.-Distribución social de la demanda, oferta, Infraestructura y obra pública.

En la ciudad de Puebla, al desperdicio y uso ineficiente del agua se agrega la insuficiente capacidad de regulación del sistema hidráulico. La mayoría de los rebombeos son muy antiguos, por lo tanto obsoletos y de baja eficiencia; la antigüedad de gran parte de la red de distribución y de líneas de conducción del agua potable, provoca malas condiciones de operación que ocasiona grandes pérdidas por fugas que representan un grave problema para todo el sistema y repercute directamente en la calidad de los servicios que se prestan. Las zonas de mayor crecimiento de la mancha urbana se localizan al oriente y al sur, y sobre todo, los asentamientos irregulares, no cuentan con red de agua potable.
Actualmente la distribución del servicio en el área de influencia del SOAPAP en su gran mayoría es tandeado; sólo se proporciona servicio continuo y diario a un número muy reducido de usuarios; la zona con tandeos mas espaciados se localiza al sureste de la ciudad y una gran cantidad de habitantes del área de influencia aún no cuenta con el servicio.
El estado de la red de alcantarillado es aceptable en la mayor parte del área servida, sin embargo, existen zonas en que las redes han sufrido un deterioro considerable, llegando incluso al colapso debido a la antigüedad de la tubería, a la agresión de los sulfatos disueltos en el terreno y al tipo de agua que transportan; el sistema de subcolectores y colectores de aguas residuales de la ciudad, tiene la capacidad suficiente para conducir sin problema las aguas residuales, sin embargo, su funcionamiento combinado, ocasiona graves problemas en época de lluvias en algunos tramos. 
El proceso de medición del servicio en general es insuficiente e inequitativo. En los sectores de uso habitacional las tarifas y el consumo en cuota fija están sobrestimadas por lo que al cambiar a servicio medido cae la recaudación, situación que no se refleja en el sector popular mientras éste siga conservando un alto componente de cuota fija; así mismo se puede afirmar que en los sectores de uso comercial e industrial se da la situación contraria, a saber, están subestimadas las tarifas y el consumo, el sesgo sólo se corrige al medir el servicio.
Respecto a la recaudación se puede decir que el crecimiento total de la recaudación por usos, está determinado por el mayor incremento de los recursos provenientes del uso habitacional (en este reducen su crecimiento el medio y el residencial alto) y el industrial.
Durante los últimos años se observa una política tarifaria regresiva, claramente contraria a los intereses de los sectores y rangos de menos consumo per cápita, de los sectores que más aportan a los ingresos totales del organismo encargado de los servicios y por el contrario progresivamente a favor de los sectores empresariales y de mayores ingresos.
En lo que se refiere a las tarifas de saneamiento, de igual forma, la aplicación de las tarifas refleja que los costos del saneamiento de las aguas residuales y de la contaminación que se ha generado en los últimos años, en mayor medida por las grandes empresas y sus procesos contaminantes, los pagan los sectores socioeconómicos más débiles de la población urbana del área de influencia.
El gasto en obra pública que debe ser un elemento que refleje el impacto de la inversión social del SOAPAP sobre la sociedad, en los últimos años ha venido a menos. En términos absolutos la inversión pública en obras de agua potable, alcantarillado y saneamiento de las aguas residuales ha observado una tendencia descendente, también se observa irregularidad en la aplicación de dichos flujos, situación que evidencia una deficiente o nula planeación de los requerimientos de  infraestructura hidráulica, pero sobre todo una gran falta de interés por atender este rubro por parte de las autoridades federales, estatales y municipales responsables de la política hidráulica (Gráfica III. 9, capítulo III y anexo estadístico). Se ha agravado el creciente deterioro de la infraestructura hidráulica de la ciudad que ante el crecimiento de la población y la expansión urbana amenaza con profundizar la escasa e injusta distribución de la oferta de los servicios de agua potable, el deterioro de la calidad de los mismos, las diferencias sociales, la contaminación y degradación del “espacio social natural” de la ciudad.