SUJETOS SOCIALES, CONFLICTOS Y GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO EN EL "ESPACIO SOCIAL-NATURAL" DE LA CIUDAD DE PUEBLA 1984-2010

4.1.- Los SAPAS, un espacio de poder en disputa

Desde su origen los SAPAS y con ellos el operador han estado influenciados y han sido también parte importante de la lucha entre los grupos de poder político en el área de estudio y motivo de exclusión social como ya hemos visto. Desde la época colonial el poder que concentraban los miembros del cabildo les permitía manejar estos servicios de manera selectiva y preferencial, lo que ya venía perfilando las características de un modelo clientelar e inequitativo de gestión y distribución de los servicios en la ciudad.
En la etapa contemporánea, ya a inicios del siglo XX, en la época pos revolucionaria, después de la etapa de convulsiones del país y la ciudad, los diferentes actores políticos se van posicionando, se transforman y reconstituyen de acuerdo a las circunstancias, al mismo tiempo esas posiciones van a ser clave en su relación de fuerza con el poder central federal. Por lo que podemos afirmar que ahí, en el origen de aquellos procesos de conformación de las estructuras de poder se gestaron las características del actual modelo de gestión de los SAPAS en su dimensión política.
El caso de los señores Feldmann, padre e hijo respectivamente, que estuvieron al frente de la Dirección de Aguas Potables desde 1939 a instancias del gobernador Maximino Ávila Camacho y durante 36 años, es sólo un ejemplo de cómo se va a ir estilando la configuración de los núcleos de poder de la época;  de acuerdo con Enrique Guillermo (2009), dicha configuración  se explica  por la existencia  de tres fuertes redes: la política, la familiar y la empresarial.
El avilacamachismo se formó sobre la base de firmes relaciones del grupo político con el económico, de la renaciente industria textil o la agroindustrial cuyo máximo representante sería William Jenkins; también se incluían los representantes de la economía agrícola; los diferentes matrimonios entre un grupo y otro expresan esas alianzas.
Hacia la red política la configuración apuntaría al grupo “avilacamachista”. El periodo suele denominarse como “avilacamachismo” en referencia a su creador reconocido: Maximino Ávila Camacho; pero él muere en 1945 y dos reconocidos avilamachistas estarán en el poder hasta inicios de los años setentas: Gustavo Díaz Ordaz termina su periodo en la Presidencia de la República en ese año mientras que Rafael Moreno Valle y Gonzalo Bautista se sucederán en la gubernatura de 1972 a 1973.
Seguir la carrera política de Díaz Ordaz permite vislumbrar la red política así como el corredor que se forma entre el ámbito local y el nacional que revela la ausencia de una relación impositiva del poder nacional sobre el local. Con esta influencia en la escala federal no sorprende que, con excepción de Miguel Alemán, de Manuel Ávila Camacho a Díaz Ordaz el ingeniero E. K. Feldmann aparezca en su compañía inaugurando obras de agua potable para la ciudad.
En dirección de una red familiar, Ernesto K. Feldmann llega a Puebla para hacerse cargo de la Hacienda de Amalucan en 1923, perteneciente a una familia de alemanes, los Petersen, con una de cuyas hijas se casará. Esta práctica de casarse entre individuos del mismo origen nacional también se podía observar en la región, según Pansters, entre los españoles y como se menciona más arriba, el avilacamachismo tejió redes no sólo con los empresarios textiles o agroindustriales, también lo habría hecho con las familias de ricos agricultores, como era el caso de los Petersen y los Colombres. Lo anterior favorece la hipótesis razonable de una relación a ese nivel como para apoyarlos en el puesto durante un periodo tan largo. Seguramente también contaba la capacidad técnica de los ingenieros y, en el primer caso, el conocimiento de las redes acumulado durante tantos años y la capacidad de encontrar agua mediante el sistema de “radiestecia” de Ernesto K. Feldmann gracias a lo que se pudo tener agua para la implantación de la VW en Puebla.
La tercera red que se aborda tiene que ver con otro tipo de empresarios y con formas diferentes de su cooperación con el grupo avilacamachista. Un caso de referencia obligada es el de W. Jenkins quien estaba obligado con los avilacamachistas, porque gracias a la alianza y apoyo de Maximino Ávila Camacho pudo resistir los embates del reparto agrario impulsado desde la época de Lázaro Cárdenas y los reclamos de sus trabajadores en el Ingenio de Atencingo, alianzas que incluían al que sería el líder sempiterno de los trabajadores afiliados a la CTM en Puebla: Blas Chumacero Sánchez, quien aparece más adelante en la configuración del servicio de agua potable. En 1963 la Fundación Mary Street Jenkins hacía “voluminosas contribuciones al presupuesto municipal de la ciudad de Puebla”, sostiene el autor, con lo que “continuaba desempeñando un importante papel político”; y con lo que restituía al grupo avilacamachista por el apoyo a sus actividades económicas. Esto daba al sistema político local independencia financiera respecto del poder federal.
La otra parte de esta red estaba formada por los empresarios reunidos alrededor de la Junta de Mejoramiento Moral, Cívico y Material del Municipio de Puebla que participaba directamente en la provisión del servicio de agua potable, mediante la perforación o equipamiento de pozos y tendido de red, desde 1964, claramente en alianza con el grupo avilacamachista y los empresarios de la rama textil, rama de donde provenían sus presidentes, sobresaliendo un actor muy conocido: el Señor Rodolfo Budib N.
La configuración ampliada en que confluyen las redes expuestas y las relaciones de interdependencia que la configuración puede explicar por qué Kurt Felmann y luego Klaus Feldmann, durarán tanto tiempo al frente de la gestión del servicio de agua potable en la ciudad de Puebla. Ni uno de los Directores que vendrán durará siquiera el menor de los periodos (Guillermo, 2009).
En 1972, el entonces Presidente Municipal de Puebla Gonzalo Bautista O’Farril tomará la Gubernatura en un intento por restablecer el control del grupo avilacamachista pero sin mucho éxito, pues en 1973 tendrá que renunciar al cargo. Su renuncia venía a cambiar en forma definitiva la configuración local de los actores políticos frente a la nación, encarnada en el poder federal, que veía la ocasión de retomar un camino hacia el mejoramiento de su posición en la configuración del sistema político mexicano. Con la salida de Díaz Ordaz el corredor avilacamachista por el que se entablaba una comunicación autónoma con la nación se cerraba y la salida del ingeniero Klaus Feldmann de la Dirección del servicio de agua potable era el signo definitivo del cambio que se avecinaba en la reconfiguración de las redes y de la aparición de nuevos actores políticos.
La salida de K. Feldmann y la desaparición del control social del avilacamachismo, así como seguramente la incertidumbre de parte de las redes que no la animaban, por el apoyo que el gobierno federal mostraba a los universitarios locales y que anunciaba el cambio configuracional entre las escalas local y nacional desde 1972, fue lo que le impidió poder continuar al frente del servicio de agua potable; aunque también se podría apuntar que tal vez el hijo no heredó las redes del padre ni el nivel de compromiso de sus integrantes. Esta vez eran muchos los intrigantes y no los iba a poder resistir.
Vemos pues que la gestión del servicio de agua potable es reveladora, en ese 1972, de la franca decadencia del control social que ejercía el avilacamachismo por la insurgencia de los universitarios. Al pasar a la gubernatura Gonzalo Bautista queda como presidente municipal interino el Dr. Luís Vázquez Lapuente, el cual enfrentará la resistencia de los usuarios del servicio para pagarlo: indicador de su posición de debilidad y la del sistema local en el que se encontraba, así como de la debilidad de las relaciones con el gobierno federal que pugnaba por restituir la legitimidad perdida por el sistema priista después de la matanza de estudiantes, del 2 de Octubre en la Plaza de Tlatelolco en la Ciudad de México. Las colonias organizadas en huelga de pagos alrededor de la “Coalición de colonias y pueblos del municipio de Puebla, A. C.”, en la que la participación universitaria estaba presente. De hecho la primera huelga de pagos tomó como bandera los Artículos 130, 136 y 142 de la Ley de Ingresos Municipales por considerarlos lesivos para las personas de escasos recursos. Los artículos 136 y 142, apenas aprobados en el mes de abril, fueron inmediatamente modificados en el mes de octubre de ese año, adoptando las peticiones de la “Coalición de colonias…” (Guillermo, 2009).
Lo anterior dejo sentado el precedente que lo estigmatizará en el ámbito político en que este actor desempeña su ejercicio técnico: el de conflictivo; el cual efectivamente será utilizado por el Presidente Municipal 1975-1978 para no dejarlo continuar a cargo del servicio. Como parte de la argumentación en pro de la destitución de Feldmann, “el puesto se puede sustituir con eficiencia solicitando a la Delegación de Recursos Hidráulicos, un Ingeniero Hidráulico, que de inmediato le proporcione agua a toda la ciudad” (Guillermo, 2009).
El Ing. Javier Lardizabal, universitario invitado por el Ing. K. Feldmann, lo sustituirá al frente del servicio inaugurando una época que no durará ni el periodo del Director saliente. A su vez, si bien se le consideraba técnicamente capaz, fue sustituido por el ingeniero Manuel Vergara Beltrán en 1978, quién a su vez dejó el puesto en 1981 al ingeniero Héctor D. Ramírez López.
La lógica política imponía una configuración distinta y relaciones totalmente diferentes con la caída del avilacamachismo. Lo que deja entrever Miguel Quirós, es que ahora les correspondía la responsabilidad de responder de manera autónoma ante los otros poderes en juego: el gobernador y el Congreso, por lo que debían ser capaces de hacerlo políticamente para evitar los conflictos sociales que, como acababa de demostrarse en el grupo avilacamachista, era la causa del castigo de un poder nacional que comenzaba a fortalecer su presencia localmente.
La “Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del municipio de Puebla” no existía más que en el papel, tendrán que pasar 7 años después de esto para que el último de los organismos legales, el SOAPAP, funcionara en los hechos.
Aparecen nuevos actores en la configuración ampliada del servicio: los funcionarios federales que empezarán a hacer su aparición con la presencia del gobierno federal. Se incrementarán así cada vez más los agentes federales alrededor del núcleo configuracional del servicio. En este caso particular la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), quien venía de ganar una batalla, en 1976, contra la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos al quedarse con la administración del agua potable. Los actores de la administración federal ya no eran los seguidores del grupo político, como seguramente ocurrió en la época avilacamachista. No por nada empezarán a posicionarse del núcleo principal de los Directores del servicio.
La caída del avilacamachismo genera un cambio en beneficio del gobierno federal, de su ejecutivo y de sus agentes. La reforma al artículo 115 constitucional suponía una ley de descentralización del poder, supuestamente centralizado en el ejecutivo federal, hacia los municipios. Sin embargo, si esta era una iniciativa genuina o no, iba a seguir el camino que la configuración ampliada de la gestión del servicio ha mostrado a lo largo de la exposición. La reforma se publicó en febrero de 1983, y en agosto, el servicio ya no estaba en manos del gobierno municipal. Es por esa razón que el ingeniero Héctor D. Ramírez no terminó su periodo trianual como sus dos predecesores.
En este último periodo de 1983 a 1999, que se caracterizará por el cambio de los Directores del servicio de agua potable cada 5 años, este núcleo reflejará la negociación continuada de los actores locales con el poder federal.
En 1983 se crea el Comité de Agua Potable del Estado de Puebla (CAPEP), refleja la lucha en el sistema político entre “la antigua élite política” a la que pertenecía Chumacero y la llegada de una nueva generación de técnicos que parecía iniciar con la Presidencia de Miguel de la Madrid. El espacio de oportunidad política que los SAPAS proporcionan queda claramente de manifiesto si se considera que la principal actividad del CAPEP fue resolver el problema de la capital poblana (Guillermo, 2009a).
Es así como llegan en 1983 dos nuevos actores: el ex Senador Blas Chumacero (1976-1982) y el Ingeniero Juan Marcial Rosario, en el marco del proceso de descentralización del subsector agua que se da entre 1980 y 1983. El ingeniero Rosario tomará el servicio apoyado por Blas Chumacero, que había convencido al gobernador Guillermo Jiménez Morales de nombrarlo presidente del Comité estatal de agua potable para resolver el problema en la ciudad. Por esa razón, cuando este gobernador saldrá no sólo desaparecerá el Comité estatal sino que su hombre en la Dirección del servicio saldrá también.
El Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla (SOAPAP), creado en 1984 dentro de la oleada de organismos descentralizados para obtener recursos de la federación, completa la imagen de que no es ya directamente el gobierno municipal o el estatal –priista- el que participa en la prestación del servicio y por tanto, el responsable de hacer que todos los usuarios paguen al margen de su trabajo partidista.
La salida de Rosario se debería a los rejuegos que la implantación del poder federal venía generando con los cambios de su agente: el gobernador. Siendo Chumacero el número dos de Fidel Velásquez, líder absoluto de la CTM -uno de los pilares del Sistema Político nacional-, su aspiración de impulsar un hombre de esa central obrera enfrentaría la oposición del Presidente de la República, que encontraba en apogeo la implantación del poder federal en Puebla (Guillermo, 2009a).
Siendo gobernador Mariano Piña Olaya, será un grupo de empresarios quienes vendrán a conformar el Comité municipal de agua potable del municipio de Puebla (COMAP) en 1988,  mismo que estaba presidido por Eduardo Maristany Posadas, presidente de la colonia  El Mirador (El Sol de Puebla, 11 y 28 de Abril 1988, pp.1, 10). Será Guillermo Pacheco Pulido quien tomará protesta al Comité Municipal; igualmente quien negociará el conflicto con los “piperos” por la necesidad de regular los precios del agua, amenazando con municipalizar los pozos de los abusivos.
Sin embargo, como en el caso de Rosario, Maristany sólo logra estar en el puesto 5 años. Nuevamente la llegada del agente federal cambió, con base en una lógica federal, la configuración del servicio; remueven a Maristany de la Dirección. Manuel Bartlett Díaz asume la gubernatura del estado de Puebla en el año 1993, un actor político de talla nacional y aspirante a la Presidencia de la República, quien impulsará un proyecto con intenciones de hacer de la ciudad de Puebla una vitrina de sus capacidades de gobierno a través del Programa Regional Angelópolis (PRA), una de cuyas prioridades era el problema de la falta del servicio de agua potable (Guillermo, 2009a).
La instrumentación del programa generará un conflicto que revelará una nueva configuración del servicio y la toma del SOAPAP sería necesaria para garantizar los fuertes préstamos que se requerían para financiar el subprograma agua potable del Programa Regional Angelópolis, por lo que para apoyar las necesidades financieras del PRA en materia de agua potable, una de las primeras acciones será impulsar una reforma al decreto de creación del SOAPAP para quedar como su Presidente, dejando al Presidente municipal como presidente ejecutivo del mismo. Esta iniciativa es aprobada por el Congreso estatal y se publica en diciembre de 1994, el presidente municipal, Rafael Cañedo Benítez, deja de ser el presidente del Consejo Directivo del SOAPAP pasando a ser presidente ejecutivo. En la configuración que venía dándose alrededor del agua entre el gobernador que viene del centro y el presidente municipal representante de grupos locales, facilitado por ser del mismo partido, esa decisión era concertada o bien, conveniente para el actor local. La alianza entonces no era despreciable para Cañedo y su salida del SOAPAP podía verse como estratégica. Con el triunfo de Gabriel Hinojosa Rivera a la Presidencia municipal en 1995 empezaron las dificultades en el seno del Consejo Directivo del SOAPAP, pues Hinojosa consideraba que no tenía capacidad de decisión al requerirse la contratación de dos créditos para impulsar el servicio de agua potable en el Programa Regional Angelópolis. Por lo que al fallar en tomar las instalaciones del SOAPAP decide interponer una controversia constitucional el 10 de septiembre de 1996, apoyándose en el decreto de 1994 que pone al Gobernador a la cabeza de un servicio municipal y en la adquisición de créditos que imponía una carga crediticia al organismo municipal de una inversión regional (Guillermo, 2009a).
Nuevamente el hecho de que el gobernador fuera un aspirante presidencial pudo influir en el desenlace de la controversia, pero también es razonable que siendo un actor que hizo su carrera en las más altas esferas de la administración pública federal, pudiera influir en el ánimo de los magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN). El nuevo actor entonces de la configuración del servicio serán los magistrados de la SCJN, quienes ya desde una primera  resolución en 1998 daban evidencia de la influencia del gobernador Bartlett en su decisión, cuando aceptaron el ofrecimiento de pruebas del director del SOAPAP por el lado de demostrar la incapacidad técnica del Ayuntamiento para prestar el servicio, cuando el SOAPAP era el organismo municipal encargado de hacerlo.
El poderío federal que supone el marco jurídico constitucional y los encargados de aplicarlo, no pudo modificar los arreglos que los actores habían generado con la reforma de 1994 al decreto de creación del SOAPAP, el cual ponía en Puebla al gobernador a la cabeza de un servicio municipal, a pesar de las indicaciones del Art. 115 constitucional.
El Gobernador Melquíades Morales Flores va a inaugurar en 1999 una nueva era en la reconfiguración del servicio del agua. Será el primer gobernador que nombre formalmente al Director del servicio, a cuya cabeza pondrá a otro ex funcionario federal. Nombra a Francisco Castillo Montemayor que sustituye al Ingeniero Luis Ontañón. Pero al mismo tiempo es un representante de las fuerzas locales.
La gestión de los SAPAS tiene una capacidad de revelador múltiple, de la influencia de la variable política al más alto nivel, como es el caso específico de su uso para impulsar estrategias y políticas diversas. La participación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en este caso lo corrobora con dos acciones: aceptando el argumento implícito de la primera propuesta de pruebas del SOAPAP, de que podía discutirse si era el gobierno estatal o el municipal quien tiene la capacidad técnica para prestar los servicios, y luego sobreseyendo la controversia (Guillermo, 2009a).
Los SAPAS son  utilizados aquí políticamente por la SCJN en la medida que sus decisiones denotan una estrategia, no confrontar a los actores que, en el funcionamiento del sistema político mexicano, identifica como poderes dentro del mismo, especialmente si se trata de agentes del ejecutivo federal que con Salinas llega al cenit de la centralización del poder federal. Tal era el caso de Bartlett, por su carrera política y por sus aspiraciones presidenciales. El argumento unánime de los magistrados respecto a la toma de la presidencia del SOAPAP por el gobernador fue, que como la controversia llegaba reglamentariamente tarde, ya no se podía revertir. Y aunque el texto vigente del artículo 115 a partir de 1999, en su fracción Primera establecería al servicio de agua potable, “competencia” del gobierno municipal, como “exclusivo” del Ayuntamiento, al sobreseer en el 2001 esta parte de la controversia se termina legitimando la contradicción de los hechos (la reforma de 1994) respecto de lo que establece el texto constitucional. En el texto de la resolución final de la controversia no se incluyen como antecedentes la oferta de pruebas que tendían a demostrar la incapacidad técnica del municipio, con lo cual sería posible actualizar la hipótesis del ex presidente municipal Hinojosa, de que fue en su momento una estrategia dilatoria de la SCJN (Guillermo, 2009a).
El asunto de la controversia y el empeño en continuar utilizando políticamente estos servicios a favor de los intereses de grupo, y aún más, que dependan de la decisión personal, autoritaria y vertical de un solo hombre: el Gobernador del Estado, es un hecho de actualidad y que se ha acentuado en el actual sexenio. Otra muestra de ello y que también demuestra como los SAPAS son un espacio de poder en disputa y de conflicto permanente de intereses entre el gobierno municipal y el estatal se dio durante el mes de mayo de 2009, antes de finalizar el sexenio de Mario Marín Torres, cuando bajo el pretexto de la ineficiencia del SOAPAP los diferentes grupos políticos, principalmente del PAN y de la derecha poblana,  consideraban necesario municipalizar el sistema por las ineficiencias (El Heraldo de Puebla, 14 de mayo 2009)1 , por lo que los regidores de oposición presentarían la propuesta en cuestión (Síntesis, 14  de mayo 2009), a lo que la Presidente Municipal en turno Blanca Alcalá del PRI respondió estar a favor de la municipalización del SOAPAP “si hay finanzas sanas” (El Heraldo de Puebla; Milenio, 15 de mayo 2009)2 .