SUJETOS SOCIALES, CONFLICTOS Y GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO EN EL "ESPACIO SOCIAL-NATURAL" DE LA CIUDAD DE PUEBLA 1984-2010

1.2.- Situación actual de los organismos operadores de agua potable (OO’s)

En México los Organismos Operadores de agua potable y alcantarillado (OO’s) se encargan de administrar y operar los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento en las ciudades y municipios del país. Aunque la Constitución Política señala que es atribución municipal, muchos organismos dependen de los gobiernos estatales, lo que les permite estar en mejores condiciones financieras y técnicas.

Actualmente en la república existen 2,356 Organismos Operadores, un organismo puede brindar el servicio a un municipio o a parte de él, dos o más municipios o parte de ellos, e incluso puede brindar el servicio a municipios de entidades diferentes (AGUA, 2007).
A pesar de los avances, en promedio el nivel de servicio, desempeño y eficiencia de los 2,356 organismos operadores de agua del país es relativamente baja comparado con el desempeño de países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). México presenta importantes rezagos, mismos que padecen países con niveles similares de desarrollo como Chile, Argentina y Colombia, y presentan una situación crítica debido a elevadas pérdidas de agua, baja calidad de los servicios, tarifas que no cubren la mayor parte de los costos, dificultades para recaudar las tarifas, costos de operación por encima de los ingresos, alta rotación del personal directivo, costos laborales crecientes, entre otros (AGUA, 2007).
Los Organismos Operadores son organismos para-municipales que conforman un grupo bastante heterogéneo, con competencias técnicas, comerciales, financieras y administrativas muy diversas. Destacan por su desempeño a nivel nacional, como los mejores sistemas de gestión pública estatal y en orden de importancia Servicios de Agua y Drenaje de Monterrey (SADM), en la segunda ciudad más grande de México; la Comisión Estatal de Servicios Públicos de Tijuana (CESPT) que opera los servicios en una región fronteriza del norte, en Tijuana, Baja California, centro maquilador, es reconocido como ejemplo de excelencia y el Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León (SAPAL) en la ciudad de León, Guanajuato, centro industrial de curtiduría y Zapatos, primer gran sistema descentralizado que escapo a la privatización de los años ochentas. Estos organismos han logrado asegurar la prestación de un buen servicio, ampliar las coberturas y mejorar la calidad, reduciendo las pérdidas en redes de abastecimiento e incrementando la recaudación, a pesar de que sus tarifas son más altas que en el resto del país. Estos sistemas operan sin subsidios, aunque todavía reciben recursos públicos para ampliar los servicios a las comunidades marginadas (Barkin, 2008).
Pero en general los OO’s padecen serios problemas, en ellos, el horizonte de planeación es muy estrecho ya que el cuerpo directivo se renueva cada tres años con la llegada del presidente municipal; enfrentan deudas con la CNA y con la Comisión Federal de Electricidad (CFE) por derechos y tarifas no pagados; el costo de operación es mayor que los ingresos o éstos son apenas suficientes para cubrir los costos de operación básicos; las inversiones, si las hay, son resultado de largas gestiones con las autoridades federal y estatal para conseguir recursos a fondo perdido, dado que la mayoría no son capaces de generar recursos suficientes para ello.
Se supone que uno de los objetivos prioritarios de los Organismos Operadores de agua en México es proporcionar los servicios a los ciudadanos, pero dada la difícil situación técnica y financiera de la mayor parte de ellos, se podría pensar que en el fondo no tienen los incentivos para prestar el servicio de manera eficiente, es decir con acceso universal, al menor costo posible y con una calidad adecuada. Los directivos de los OO’s se preocupan más por tomar decisiones que tienen que ver más con la política pública del agua, que con la prestación adecuada de los servicios y, por lo mismo, dejan como objetivo secundario la gestión eficiente de la empresa encargada de brindarlos.
Las cientos de pequeñas decisiones cotidianas, tales como instalar o mantener un medidor, detectar y reparar fugas rápidamente, atender cortésmente a los usuarios, facilitar el pago de las cuentas y evaluar la rentabilidad de las inversiones entre otras muchas, son dejadas de lado, cuando en la realidad son estas decisiones las que permiten una gestión eficiente del agua y la prestación de un servicio de calidad por el OO. En el fondo, son también las que permitirían acercarnos a una cultura de uso racional y eficiente del agua.
El marco institucional en el cual operan no produce señales adecuadas para lograr una gestión socialmente óptima de los servicios que prestan. Por ejemplo, es mayor el reconocimiento político cuando se invierte en una planta de tratamiento o en una presa, que cuando se reducen las pérdidas de agua en redes de distribución. En la misma medida, es más fácil para las autoridades ofrecer subsidios, que ser duros con los usuarios que no pagan, a pesar de que esta práctica provoque desperdicio de agua o que impida al sistema aumentar la cobertura a colonias sin servicio por la falta de ingresos.
Los responsables de supervisar y normar el buen funcionamiento de los OO’s también están más preocupados por las grandes obras que por las mejoras marginales pero constantes, estas instancias están enfocadas a la planeación y gestión de recursos y no a la regulación del servicio y  protección de los derechos de los usuarios. Por lo mismo, no se han desarrollado instrumentos legales, técnicos y de información que permitan contar con datos objetivos sobre las condiciones con las que se prestan los servicios. Así, al no haber medición y control de la eficiencia, ésta no es parte de los objetivos de los sistemas de agua.   
En este escenario -común a la realidad de muchos organismos- los usuarios y el medio ambiente no tienen garantía de contar con mejores servicios, más eficiencia y un bajo impacto sobre los recursos hídricos.  Lo más probable es que al final de cada administración la situación siga igual o peor en cuanto al servicio, pero con un deterioro del medio ambiente y con recursos dedicados a proyectos e iniciativas que no tienen efectos palpables en los niveles de eficiencia del propio organismo y, por el contrario, con una creciente carga financiera.
Aunque generalmente los bajos niveles de eficiencia y calidad del servicio se atribuyen a la falta de recursos para invertir en la rehabilitación y ampliación de la infraestructura, instalación de mejoras tecnológicas o capacitación, la eficiencia de un OO tiene que ver más con su capacidad para proporcionar los servicios de distribución de agua potable, alcantarillado y saneamiento a la mayor cantidad de personas, con las menores pérdidas posibles, a un costo razonable; con su eficacia para hacerse de los fondos necesarios para lograr su cometido y garantizarlo en el largo plazo.
De acuerdo con un estudio realizado por la CNA en 2001, de un total de 329 localidades con poblaciones mayores a cincuenta mil habitantes, el promedio del agua no contabilizada era superior al cuarenta por ciento. Esto quiere decir que de cada 10m³ producidos o entregados, más de cuatro se pierden y que a mayor tamaño de ciudad, las pérdidas son menores. El agua perdida o no contabilizada se debe a fugas en las redes de agua y en los tanques de almacenamiento, errores de medición en fuentes de agua, redes y tomas domiciliarias, y robo de agua o tomas clandestinas. Además del agua no contabilizada, los organismos sufren de agua no pagada o agua no cobrada. El primer concepto se denomina eficiencia física, en tanto que el segundo se denomina eficiencia comercial (Contreras, 2005).
Estimaciones internacionales indican que los ingresos necesarios para cubrir los costos de operación, mantenimiento y algo de inversión en un sistema de agua varían entre 5 y 11 pesos por m³, dependiendo de qué tan costosa sea la ciudad donde se ubica el sistema. Si tomamos como referencia que en México la recaudación promedio de acuerdo con CNA fluctúa entre 2 y 3 pesos por m³, el resultado es un déficit importante, entre 100 y 300 por ciento. Si los ingresos no alcanzan a cubrir los costos, ni las inversiones, la infraestructura se deteriora, el servicio baja de calidad, no llega a los más pobres y el agua no se trata (Contreras, 2005).