SUJETOS SOCIALES, CONFLICTOS Y GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO EN EL "ESPACIO SOCIAL-NATURAL" DE LA CIUDAD DE PUEBLA 1984-2010

1.1.- Descentralización y organismos operadores de los servicios de agua potable  (OO’s)

El sexenio de Carlos Salinas de Gortari iniciado en diciembre de 1988 trajo consigo un intento de actualización y modernización de la política hacia los servicios de agua potable y saneamiento. Esta vez se diseñó un plan de acción orientado específicamente hacia los problemas del servicio en esta materia. La principal innovación consistió en asignar la responsabilidad del servicio a organismos especializados en su operación, con autonomía administrativa y autosuficiencia financiera. Estos organismos podían estar adscritos indistintamente a la administración pública estatal o a la municipal y tenían una clara orientación empresarial y mercantil.
La estrategia hidráulica neoliberal que se operó en la década de los años ochenta a través del proceso de descentralización y de municipalización (y de privatización), determinó el desarrollo del modelo de gestión de los servicios de agua potable y saneamiento dominante a nivel nacional denominado público-estatal personificado en los llamados Organismos Operadores (OO´s) 1 y cuyo soporte tecnológico es el aprovechamiento de las aguas subterráneas (mediante pozos profundos, líneas de conducción y rebombeo), que privilegia los factores de oferta sobre los de la demanda, aumentando la oferta a través de la extracción de más y más agua y de la creación de nueva infraestructura hidráulica.
El 16 de enero de 1989, el Gobierno Federal creó la Comisión Nacional del Agua (CNA) cuyo propósito era diseñar una política en esta materia, más consistente, coherente y adecuada a los lineamientos de redimensionamiento del Estado y de los mecanismos regulatorios propios del libre mercado. La CNA surgió como un organismo descentralizado, responsable de las grandes obras hidráulicas, además estaba encargada de la regulación de los distritos de riego administrados por consejos de usuarios y de los sistemas de agua potable manejados por los estados y municipios. La CNA se convirtió en la entidad normativa y reguladora de los sistemas operadores de agua potable de las administraciones estatales y municipales.
Hacia finales de 1989, la CNA publicó los nuevos lineamientos para el sector de agua potable y saneamiento. Este documento pinta a los organismos responsables de entonces como carentes de capacidad  técnica, tarifas de servicio muy bajas y bajos niveles de captación de ingresos y proponía la descentralización, autonomía y el impulso a la participación privada en la operación de los servicios (Pineda, 2002). A fin de apoyar la transformación de los organismos, la CNA creó, en coordinación con las autoridades locales, un programa de asistencia técnica que abarcaba la formulación de planes y proyectos maestros para la construcción de la infraestructura necesaria y la consolidación de los organismos operadores. En congruencia los gobiernos de los estados comenzaron a promulgar nuevas leyes de agua potable, drenaje y alcantarillado o, en algunos casos, a modificar las leyes anteriores con el fin de incorporar los nuevos lineamientos y criterios. Hacia 1996, ya 17 de los 31 estados de la república habían promulgado leyes nuevas o habían modificado las vigentes con reformas o adiciones legales. Los otros 14 estados habían mantenido sus antiguas leyes.
En 1996, seis años después de la publicación de los lineamientos, la situación de la prestación del servicio en las ciudades mexicanas había sufrido algunas transformaciones. En primer lugar, se había avanzado en la descentralización de la operación de este servicio al continuar con su transferencia a los municipios; en 21 estados se había municipalizado, en dos entidades lo prestaban de manera conjunta o mancomunada el Gobierno del Estado y los municipios, mientras que en nueve (Baja California, Durango, Jalisco, Nuevo León, Querétaro, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán) permanecía aún en el ámbito de la administración del Gobierno del Estado. Esto representa el reverso de la situación de 1988 cuando en 21 estados el servicio se encontraba bajo el control de la administración estatal En cambio, ahora en dos terceras partes de las entidades federativas estaba municipalizado.
La política emprendida por la CNA seis años antes, había tenido avances sustanciales, aunque no generalizados. Al menos dos medidas clave para la transformación hacia el nuevo perfil empresarial de los organismos operadores, la autonomía de la definición de tarifas y la implantación de la suspensión del servicio como sanción al no pago sólo fueron adoptadas por la mitad de los estados. Esto significa que sólo la mitad de los estados adecuaron su marco normativo al nuevo perfil empresarial, mientras que la otra mitad se mantenía con fuertes características del perfil público anterior.
Con el propósito de evadir las restricciones a la participación privada estipuladas por el artículo 27 constitucional y la Ley de Aguas Nacionales de 1972, así como para facilitar la participación del sector privado en el servicio, en 1992 se había aprobado la nueva Ley de Aguas Nacionales (LAN) 2. De este modo, aunque el artículo constitucional no fue modificado y, por lo tanto, la Constitución de la República conservó en materia de recursos hidráulicos el principio de propiedad original de la nación y la tendencia estatista en cuanto a su planeación, la ley tuvo el propósito explícito de fortalecer la concesión de derechos de uso y favorecer la participación privada. Con el objeto de hacer enteramente viable la participación privada en el nivel local, la CNA promovió entre los estados la promulgación de reformas legales para armonizar las leyes con la nueva política federal, a fin de que el estado o el gobierno municipal puedan otorgar la concesione de los servicios a empresas privadas.
Desde 1992, la CNA ha estado impulsando, bajo el marco legal renovado, la participación privada, sobre todo en el financiamiento, construcción y administración de la infraestructura hidráulica bajo el esquema BOT (siglas en inglés de construir, operar y transferir). De acuerdo con este esquema, las compañías privadas, contratadas a través de concursos públicos, financian la construcción de la infraestructura a cambio de su administración y venta de servicios por un periodo definido de antemano con el fin de recuperar la inversión (Pineda, 2002).
El gobierno mexicano mediante la legislación ha ido conduciendo el agua hacia el mercado. En la Ley Federal de Irrigación de 1927 el agua era considerada un “bien comunal” y su gestión dependía de las poblaciones que la utilizaban; hacia 1972 con la Ley Federal del Agua, el líquido pasó a ser “bien nacional” y, en 1992, durante el gobierno de Carlos Salinas se convirtió en un “bien económico”; entonces se enfatizo la “necesidad” de asignar un “precio justo” a su consumo. Para el Centro de Información y Formación Popular (CASIFOP), detrás de la definición del agua como un bien económico se esconde la acusación a la población por la supuesta incapacidad para aprovechar el recurso sin afectar su disponibilidad futura. En las modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales de 2004 se mantuvo el criterio de “bien económico” y se agrego el concepto de “estratégico” con lo que se redujo la responsabilidad del Estado a la conservación del recurso, pero a partir de la idea de que para garantizarla, y dado que el Estado no es eficiente, la gestión de los servicios debe ser privada (Enciso, 2005).   
La participación privada en la operación y administración de los sistemas de agua potable procedió con cautela y lentitud. Esto se debe a la mayor cantidad de condiciones de los contratos, a la falta de experiencia de las firmas locales en este campo, a los mayores riesgos financieros y a las implicaciones políticas. Se dieron muchos casos de ciudades en las que, aun cuando se consideró la opción de la privatización, se decidió posponerla en espera de una mejor oportunidad en el futuro. De acuerdo con un informe presentado por la CNA, los únicos casos en que se introdujo la participación privada tuvieron lugar en Aguascalientes, Cancún y el Distrito Federal.
Al parecer, la promoción de la privatización rindió frutos hasta finales de 1994. La administración presidencial de Carlos Salinas concluyó en noviembre de 1994 con nuevos avances para la participación privada en los servicios urbanos. Sin embargo, desde enero de 1995, muchos proyectos nuevos se detuvieron o aplazaron debido a la gran crisis financiera que tuvo lugar a finales de diciembre de 1994 y que incrementó de manera notable la inflación y las tasas de interés e hizo que la planeación financiera se volviera incierta y riesgosa. El único caso de privatización posterior a la crisis financiera de 1995 tuvo lugar en Navojoa, Sonora, una ciudad con una población aproximada de 120,000 habitantes, cuyo sistema de agua potable se privatizó parcialmente en 19963 .
Las grandes empresas constructoras han sido actores decisivos en el proceso de privatización en México. Las tres compañías constructoras más grandes e importantes son precisamente las que han obtenido los primeros contratos de operación privada de agua urbana en México. La compañía más grande de las tres, Ingenieros Civiles Asociados (ICA), es una empresa mexicana internacional con varias obras y proyectos dentro y fuera de México, ocupó la decimoctava posición en 1994 entre las principales 500 firmas mexicanas con ventas por 378 millones de dólares, ganancias por 45 millones y activos por 550 millones de dólares en 1993 (Pineda, 2002: 63)
En resumen, la política de agua potable para las ciudades mexicanas cambió sustancialmente, por la política de fortalecimiento municipal del Gobierno Federal y la CNA y por el impulso a la asignación del servicio a organismos operadores con perfil de empresas mercantiles.  De una política lateral y secundaria dirigida de manera centralizada durante los años setenta, pasó a ser objeto de descentralización hacia estados y municipios para convertirse en tema central de la agenda de la CNA y legislativa de las entidades federativas. El resultado ha sido el establecimiento de un modelo desigual y depredador que ha propiciado una cada vez más baja disponibilidad de agua; ha profundizado su injusta distribución; el deterioro, contaminación y abatimiento de los acuíferos;  ha puesto en riesgo la sustentabilidad  hídrica y por ende el desarrollo económico y social de las ciudades.
Aquél modelo de gestión de los servicios de agua potable conocido como público-estatal, limita el desarrollo del subsector y la capacidad de respuesta a las crecientes necesidades de las ciudades, no soluciona la problemática, sino que por el contrario la agudiza. Bajo éste modelo, los organismos operadores de los servicios de agua potable a nivel nacional han resultado ineficientes, operativa y administrativamente, presentan una situación crítica de elevadas pérdidas de agua, mala calidad de los servicios, tarifas regresivas que no cubren los costos, alta rotación del personal directivo, costos laborales crecientes, entre otros (Barkin, 2006). Se puede afirmar que este modelo de gestión dominante, está agotado, además de no corresponder a las necesidades sociales de la población.
Con las reformas a la LAN del 29 de abril del año 2004 se continúa fortaleciendo la descentralización pero ésta es más administrativa que de funciones, destaca la descentralización de la CNA; la creación y entrada en escena de los llamados “Organismos de Cuenca” y los Comités Técnicos de Aguas Subterráneas (COTAS) para la administración del agua; también ahora se mencionan los nuevos conceptos y paradigmas que se manejan en los eventos y Organismos Internacionales como, “la cuenca como unidad”, “el que contamina paga”, entre otros (Congreso de los E. U. M [CEUM], 2004).
Los principales avances en materia de descentralización amparados en la LAN y promovidos por la CNA como Organismo rector del recurso agua en México fueron: la creación de las Comisiones Estatales de Agua y Saneamiento (CEAS), cuyas funciones serían coordinar la prestación de los servicios de agua potable y los programas de inversión en los Estados; la transferencia de los Organismos Operadores (OO’s) a los estados y municipios; la transferencia de algunos programas de inversión hacia las entidades federativas; la creación de los Consejos de Cuenca y la creación de los COTAS.
Según Pineda (2002), la evaluación más significativa, es la que se refiere a la pertinencia de los objetivos y del diseño mismo de las políticas. Así, la política de municipalización puede ser cuestionada tanto por los procedimientos empleados como por el contenido mismo. En el procedimiento, la política fue demasiado amplia, ambiciosa y burda. Careció en general de directrices claras y de recursos financieros, organizacionales y técnicos que apoyaran la municipalización del servicio. Considerar que la municipalización del servicio de agua mejoraría su prestación y contribuiría al mayor bienestar de la población es cuestionable. Aparentemente, la reticencia de muchos estados a transferir este servicio tuvo que ver con la falta de capacidad de las administraciones municipales para hacerse cargo del mismo. La precariedad fiscal y financiera de los municipios y la transitoriedad de la administración municipal inducen a pensar que el servicio difícilmente mejoraría al ser transferido.
Por otra parte, la política de transformación de los organismos operadores autosuficientes y manejados con independencia del aparato público, emprendida por la CNA, tuvo avances substanciales en la modificación de los marcos legales, pero ha encontrado serios obstáculos en la operación financiera y en el manejo empresarial de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito local. La resistencia se deriva sobre todo del contexto y papel políticos en el que se desenvuelven estos servicios (Pineda, 2002: 63-66). La pretensión de las autoridades de crear empresas modernas y de calidad mundial, hasta hoy se encuentra atrapada entre la imposibilidad de hacer realidad dicha eficiencia desde la gestión pública y la patente negativa de las grandes empresas privadas del ramo a arriesgar sus capitales. Así, la descentralización emprendida se antoja como tibios intentos que no prosperaron y con el pretexto de que en los estados existe una dispersión en el manejo de los servicios y falta un interlocutor capaz de hacerse cargo de las funciones, se continúa preservando la autoridad centralizada de la CNA como un organismo que a la vez que opera se erige en ente regulador (Rodríguez, 2004).