SUJETOS SOCIALES, CONFLICTOS Y GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO EN EL "ESPACIO SOCIAL-NATURAL" DE LA CIUDAD DE PUEBLA 1984-2010

1.-Descentralización y municipalización de los servicios de agua potable y saneamiento: Los organismos operadores (OO’s)

El intervencionismo del Estado que tiempo atrás había impulsado el modelo de desarrollo hacia adentro conocido como de “sustitución de importaciones”, fue puesto en tela de juicio y habría de ser abandonado bajo el argumento neoliberal de que la intervención desmedida en la regulación del mercado es la fuente de muchos males en la economía, es en este contexto que se entiende la descentralización y la privatización de las principales actividades económicas, sobre todo de  medios y bienes de consumo colectivo.
En 1980 la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP) transfirió el manejode algunos sistemas de agua potable a los gobiernos estatales como parte de un programa de descentralización, a su vez, algunos de los estados delegaron la responsabilidad a algunos municipios. Sin embargo, la responsabilidad de invertir en infraestructura siguió siendo función exclusiva de la dependencia federal. En 1982, durante la presidencia de Miguel de la Madrid se creó la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) con el fin de asumir las responsabilidades de la SAHOP en cuanto a la infraestructura hidráulica urbana. Ante una muy baja participación de los gobiernos locales y una nula participación social, la eficacia de esta política fue decreciendo paulatinamente a medida que se incrementaba el número de ciudades y que crecía exponencialmente la demanda de servicios hidráulicos. En un principio, la creciente demanda se atendió con dependencias federales más especializadas y centradas en la cuestión urbana, sin embargo, siendo el agua un asunto netamente local, la opción que se tomo finalmente fue la de la descentralización o transferencia de este servicio a los gobiernos locales, es decir, a los estados y municipios (Pineda, 2002: 45-48).
Al inicio del sexenio del presidente Miguel de la Madrid (1982-1988), se presentó al Poder Legislativo una iniciativa que contemplaba adiciones y modificaciones al artículo 115 constitucional, el cual regula las actividades de los municipios. Tal reforma constitucional, aprobada el 3 de febrero de 1983, definió varias de las responsabilidades de los municipios en materia de planeación del suelo, servicios públicos, reglamentos y autonomía presupuestal, entre otros aspectos. Una de estas definiciones decía que los servicios de agua potable eran responsabilidad primaria de los municipios “con el concurso de los estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes [locales]” (Pineda, 2002: 49).
El nuevo principio constitucional trajo como consecuencia la devolución y descentralización de la administración, infraestructura e inversiones para el servicio de agua potable pasando a los gobiernos estatales y municipales. La ley aprobada instruía a los gobiernos estatales para que realizaran los cambios legales necesarios para que la reforma constitucional pudiera reproducirse en el nivel estatal y los municipios pudieran contar con un marco legal completo para poder prestar esos servicios. A fin de dar cumplimiento a la disposición legal, el 26 de septiembre de 1983 se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) un acuerdo entre diversas dependencias federales para transferir la construcción y administración de los sistemas hidráulicos a los gobiernos estatales (Pineda, 2002: 50). Este fue el primer paso en el proceso de descentralización que trasladó aquellos servicios de la esfera federal a la esfera estatal.
El siguiente paso dependió de los Estados, y consistió en decidir si había que transferir los servicios a todos o sólo a algunos municipios, si conservarlos en la administración estatal o proveer el servicio de manera mancomunada con los municipios. Poco se hizo para apoyar la capacidad operativa municipal más allá de la formulación de meros principios normativos y legales. Por decreto presidencial se creó una dependencia nacional de asesoría, el Centro Nacional de Estudios Municipales (CNEM), con la responsabilidad de guiar el proceso de reforma municipal.
Otros organismos similares fueron creados en cada estado y promovieron la reforma municipal, pero sin reglas específicas para guiar la puesta en práctica de la reforma; incertidumbre; sin apoyos, a veces con ventajas para los intereses del gobierno estatal. La falta de apoyos financieros específicos para la municipalización del servicio de agua potable puede explicarse en parte, por la seria crisis financiera que acompañó al gobierno federal durante el sexenio del presidente De la Madrid. La consecuencia de esta política confusa y desordenada de municipalización fue que muchos sistemas de abastecimiento de agua potable decayeran, disminuyendo la calidad del servicio.
En 1988, hacia el final del gobierno del presidente De la Madrid, en 21 de las 32 entidades federativas mexicanas (incluyendo el Distrito Federal), los servicios de agua potable se encontraban bajo la administración de los gobiernos estatales, mientras que en los 11 casos restantes los servicios habían sido transferidos a los gobiernos municipales. Por lo tanto, sólo una tercera parte de los estados habían municipalizado completamente los servicios de agua de acuerdo con la política definida en 1983, mientras que en las otras dos terceras partes de las entidades los servicios permanecían en el nivel estatal (Pineda, 2002: 49-53).
El proceso de municipalización de este servicio puede considerarse como un fracaso tanto desde el punto de vista de su objetivo como en cuanto a la congruencia y pertinencia de su contenido, presuponiendo una capacidad municipal que difícilmente existía. En aquellos lugares en que los servicios de agua potable y alcantarillado se municipalizaron, lejos de mejorar, tendieron al deterioro de la infraestructura y a la ineficiencia.