SUJETOS SOCIALES, CONFLICTOS Y GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO EN EL "ESPACIO SOCIAL-NATURAL" DE LA CIUDAD DE PUEBLA 1984-2010

Capítulo V. Características de una propuesta de gestión social, incluyente, participativa y sustentable de los servicios de agua potable y saneamiento para el “espacio social natural” de la ciudad de Puebla

Introducción

En la búsqueda de fundamentos para la construcción de una propuesta alternativa de gestión social de los servicios de agua potable y saneamiento a nivel local, encontramos diversos planteamientos que expresan los principios de lo que es una nueva forma de gestión de aquellos servicios, entre otros, la propuesta neo institucionalista de la premio Nobel de economía en 2009, Elinor Ostrom (2009:15) respecto a la gestión de recursos compartidos o comunes referida a recursos naturales y de acuerdo con la cual “ningún conjunto único de reglas es igualmente efectivo para administrar los recursos comunes…que las reglas formales que alguien no supervisa y hace cumplir…son ineficaces y no modifican el comportamiento que afecta adversamente a los sistemas ecológicos”. Por lo tanto para que un arreglo institucional proteja en forma sostenible un recurso en el largo plazo, las reglas deben ser diseñadas conforme a los atributos del recurso en particular.
De acuerdo con sus investigaciones no es conveniente autorizar el dominio de una persona o la unanimidad absoluta y afirma que la formación y la modificación de instituciones sociales efectivas debe ser un proceso evolutivo; que las instituciones evolucionan a partir de las estructuras de reglas existentes; afirma que los usuarios del recurso o los funcionarios del Estado raras veces son capaces de crear un conjunto completo de reglas para organizarse y sostener un recurso a través del tiempo; la tentación de evitar pagar costos y esfuerzos conjuntos o de buscar beneficios o poder excesivos está siempre presente en todos los niveles de la organización humana y puede ser dominante cuando la información  y el desempeño no está disponible para todos (Ostrom, 2009).
De acuerdo con lo anterior la posesión común1 es mucho más eficaz que lo que nuestros razonamientos comunes nos dan a entender; los sistemas de irrigación por ejemplo, gestionados por los campesinos son más eficaces en términos de aprovisionamiento de agua y presentan mayor productividad y costes menores que los ostentosos sistemas de irrigación construidos con la ayuda de los bancos de desarrollo. Los mismos individuos, a través de la comunicación y a través de la posibilidad de llegar a un acuerdo, construyen un nosotros bien definido que les permite seguir normas, cooperar y, en ocasiones, sancionarse los unos a los otros y ayudar a que todo esto se mantenga (González, 2009).
Para la activista hindú Vandana Shiva, la gestión descentralizada y la tenencia democrática son los únicos sistemas eficientes, sostenibles y equitativos, ya que el agua cae sobre la tierra de manera dispersa y porque todo ser vivo necesita agua. “Más allá del Estado y del mercado se encuentra el poder de la participación comunitaria. Más allá de las burocracias y del poder corporativo se encuentra la promesa de una democracia del agua” (2007:37)2 .
En el caso de la India, en condiciones de escasez, los sistemas sostenibles de manejo del agua evolucionaron a partir de la idea de que el agua es un bien comunal que se hereda de generación en generación; la conservación y construcción por parte de las comunidades fue la principal inversión y en ausencia de capital, el trabajo colectivo proporcionó la principal aportación en obras hídricas. Los sistemas tradicionales de manejo del agua eran un seguro contra la escasez, eran manejados principalmente por comités de los poblados y las instituciones locales que manejaban el agua, incluían a asociaciones de agricultores, funcionarios de riego locales, técnicos de riego locales, asociaciones para cuidado del agua y se mantenían mediante aportaciones de cada familia (Shiva, 2007).
Del movimiento popular en contra de las grandes obras de trasvases del Río Ebro del norte hacia el sur de España surge la problemática del agua, el movimiento social de la Nueva Cultura del Agua3 (NCA) y una propuesta de gestión y gobernabilidad en los sistemas de manejo del agua urbana, al margen de si esos sistemas son públicos o privados. El enfoque de El manejo integral de los recursos hídricos incorpora la necesidad de la diversidad de usuario, los requisitos del ecosistema, y las exigencias de justicia social y económica  en un ambiente político complejo de acuerdo a dos principios de reorganización: a) objetividad e imparcialidad en los cuerpos administrativos, adecuada  información y especialización técnica y b) la inclusión de las necesidades de los ecosistemas y en particular, de la disponibilidad de agua, al evaluar las decisiones administrativas para la asignación de los recursos (Barkin. 2006).
En esta experiencia, adicionalmente se incluyen dos elementos para garantizar un mínimo de eficacia en el sistema administrativo, a saber: un sistema de derechos de propiedad, pertenencia y transferencia de los derechos de uso del agua y un papel activo de los usuarios en la asignación del recurso agua y el funcionamiento de la infraestructura y, un acuerdo general en que un sistema de planificación hidrológica privilegie el manejo integral y  eficaz de los recursos hídricos con participación colectiva y orientado por indicadores que identifiquen claramente los problemas principales. Generar espacios para permitir a la base social deliberar y tomar decisiones sobre la gestión de un recurso tan importante como es el agua, contribuiría a abrir posibilidades para la solución de otros tantos problemas de la sociedad, se requiere revalorar el agua, exigir el derecho universal de acceso a ella e insistir en la capacidad de la sociedad de participar en gobernar su manejo (Barkin. 2006).
En la lógica de la propuesta de la NCA, Pedro Arrojo (2006:48) destaca la necesidad de abrir un profundo debate ciudadano ante una cuestión tan trascendente y afirma que  “Abordar la cuestión simplemente a base de condenar la perversión de lo privado y defender lo público como sinónimo de progresismo, resulta insuficiente. Debe abrirse un profundo debate social y político, precedido de la pertinente autocrítica sobre la degradación de la función pública”. Abordar este debate sobre regenerar la función pública en torno a un nuevo modelo de desarrollo sustentable verdadero es un gran reto que los mercados no podrán abordar.
Para lo anterior se precisa discernir con claridad las diversas funciones del agua, distinguiendo los niveles siguientes: en un primer nivel el agua como derecho humano, agua
para la vida, para funciones básicas de supervivencia, de todos los seres vivos en la naturaleza; el agua como servicio público de interés general y derecho social (los servicios urbanos de agua y saneamiento) en un segundo nivel de prioridad; el agua para el desarrollo, en funciones económicas legítimas, ligadas a actividades productivas, debe reconocerse en un tercer nivel de prioridad; y los usos productivos del agua sobre bases ilegítimas, cuando no ilegales (extracciones abusivas en acuíferos y ríos, vertidos contaminantes), deben ser evitados y perseguidos mediante la aplicación rigurosa de la ley. Distinguiendo el agua en relación con aquellas funciones se podrán diseñar y asumir adecuados criterios de gestión para cada caso (Arrojo, 2006).
De acuerdo con esta propuesta se debe combatir la falta de transparencia, el burocratismo, la ineficiencia, la irresponsabilidad administrativa, cuando no el autoritarismo y la corrupción, que son características frecuentes de los modelos tradicionales de gestión pública vigentes. Por ello, es necesario diseñar y promover nuevos modelos participativos de gestión pública, basados en un enfoque actualizado del concepto de interés general, con la participación ciudadana organizada como elemento clave en la medida en que los usuarios del servicio participen y se obliguen de manera consciente a reconocer el verdadero valor económico, vital y ambiental del agua, no sólo como un simple “recurso” y para construir una nueva cultura que refuerce la gestión de los servicios desde una perspectiva de “ecosistemas acuáticos” (Arrojo, 2006b).
Todas las propuestas confluyen en un lugar común: La necesidad de una gestión común del agua, la participación comunitaria, el control social, la necesidad de preservar el agua y los ecosistemas, las funciones diferenciadas del agua, la necesidad de impulsar una democracia del agua.
Este nuevo y amplio concepto, al igual que a nivel de los foros y movimientos internacionales ha venido configurando claramente dos corrientes: una institucional y reduccionista y otra de carácter social, mucho más amplia y crítica hacia las tendencias de las políticas gestoras del agua. Ante la posición institucional, centrada en el cambio de hábitos individuales, surge otro sector de la sociedad que propone una visión más amplia, en la que no sólo se incluye un uso eficiente del recurso, sino que se  propone la búsqueda de un modelo alternativo de desarrollo económico y social sustentable.
Actualmente, aquellas visiones filosóficas, inspiradas y recreadas en los diferentes Foros mundiales alternativos del agua (Capitulo II apartado 1.1.2), se han encaminado hacia su materialización en experiencias operativas a través de los principios, planteamientos y propuestas de organizaciones autónomas internacionales como On the Commons, una red de ciudadanos y organizaciones que están explorando nuevas formas para lograr la justicia social, la armonía ambiental y la participación democrática en todos los niveles de la sociedad, busca transformar la toma de decisiones sobre la administración del agua hacia sistemas participativos, democráticos y basados en las comunidades, sistemas que valoren como estrategias la equidad y la sostenibilidad (On the Commons, 2012). Esta organización fue creada en el 2001 y a ella pertenece la Red Vida, Vigilancia Interamericana para la Defensa y Derecho al Agua que es la red más grande del agua en Latinoamérica, creada en agosto de 2003 cuando 54 organizaciones de 16 países de todo el continente americano se reunieron en San Salvador para lanzar una campaña hemisférica para defender el agua como un bien público y un derecho humano fundamental (Red Vida, 2012).
En México la Coalición de Organizaciones Mexicanas por el Derecho al Agua (COMDA), forma parte de Red vida y está compuesta por más de 20 organizaciones y redes con el objetivo de fortalecer un espacio de articulación para impulsar y acompañar procesos y acciones por el derecho humano al agua, contra su privatización y por una gestión pública, sustentable, democrática y equitativa. La COMDA nació en octubre de 2005 y en marzo de 2006 organizó junto con otros grupos las Jornadas en Defensa del Agua y el Foro Internacional en Defensa del Agua que fueron la alternativa de la sociedad civil frente al evento pro privatización y excluyente del 4to Foro Mundial del Agua (COMDA, 2012).
Así mismo destacan entre las organizaciones ciudadanas no gubernamentales vinculadas a la visión social y antropológica del agua, la Red Ciudadana del Agua (RCA) y la Alianza Mexicana por una Nueva Cultura del Agua (AMNCA), entre otras, que agrupan a diversas organizaciones civiles que consideran el recurso como un bien social y un derecho humano y plantean ya un modelo alternativo que permita no sólo resolver el problema de la demanda y del uso sustentable, sino establecer nuevas reglas para el crecimiento y desarrollo económico sin agotar y contaminar los recursos naturales (Poy, 2005).
La Red Ciudadana del Agua se conformó con 45 activistas de grupos procedentes de 17 entidades federativas de México que participaron en el Taller de Organizaciones Ciudadanas rumbo al Foro del Agua para las Américas en el Siglo XXI, el 20 de septiembre de 2002 y se fundó con el objetivo de crear un espacio de intercambio de información y experiencias de académicos, grupos sociales y ecologistas sobre el agua, y generar reflexiones y propuestas para mejorar el manejo, distribución y administración del recurso hídrico en México (RCA, 2012).
La Alianza Mexicana por una Nueva Cultura del Agua (AMNCA) es un movimiento ciudadano que pretende involucrarse en la vida pública para incidir en los tomadores de decisiones y replantear las estrategias y políticas de manejo de agua en México. Lo anterior, a partir de abrir un debate nacional centrado en los problemas que caracterizan la gestión del agua en México; denunciar la inequidad y los diversos problemas en la gestión del agua; alertar a la opinión pública sobre las violaciones a los derechos humanos relacionados con el agua y sobre el uso no sustentable de los ecosistemas acuáticos, y construir un espacio donde la comunidad científica y académica en convergencia con organizaciones no gubernamentales y movimientos sociales participen generando propuestas de alternativas eficientes, equitativas y sustentables para la gestión integral del agua en México.

La AMNCA propone nuevos modelos de gestión pública eficiente, basados en la transparencia, el acceso a la información y la participación ciudadana en la toma de decisiones. Estos modelos exigen reformas legales e institucionales profundas encaminadas a democratizar la gestión del agua y de los servicios públicos esenciales, acabar con la corrupción y garantizar la gobernabilidad y el manejo integrado de las cuencas. También exigen establecer una fuerte responsabilidad del Estado para dirigir los subsidios a la población más necesitada, rendir cuentas y organizar empresas eficientes con los recursos públicos (Centro virtual de información del agua, 2012).