SUJETOS SOCIALES, CONFLICTOS Y GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO EN EL "ESPACIO SOCIAL-NATURAL" DE LA CIUDAD DE PUEBLA 1984-2010

1.5.- La gestión de los servicios de agua potable

Importantes manifiestos y documentos de los organismos internacionales como Nuestro futuro común de la Comisión Mundial Sobre Medio Ambiente y Desarrollo de la ONU en 1987, el programa conocido como la  Agenda 21 aprobada en la Conferencia de la ONU sobre Medio Ambiente y Desarrollo  de Río de Janeiro en 1992 y La carta de la tierra, no hacían mucho énfasis en la problemática del agua, aunque el tema ya había sido tratado en 1977, en una conferencia patrocinada por la ONU -Conferencia del Mar del Plata- que llevo a instituir en 1980 el “Decenio internacional del agua potable y el saneamiento básico”, es hasta los años noventa que la ONU se empieza a dar cuenta de la gravedad del problema (Porto Gonçalves, 2006). En diciembre de 2001 en las conclusiones de la Conferencia en  Bonn, Alemania, previa a la Cumbre de la Tierra en Johannesburgo a celebrarse en 2002, se refrenda el compromiso de los gobiernos del mundo para implementar los principios acordados en relación con los recursos hídricos. 
La comisión sobre el desarrollo sustentable (2002) informó que muchos países carecen de legislación y políticas apropiadas para la gestión y aprovechamiento de los recursos hídricos y demuestran “preocupación acerca de la creciente incapacidad de los servicios y organismos nacionales de los países en desarrollo para evaluar sus recursos” y con esos argumentos se justifica la intervención colonial a través del Sistema Mundial de Observación del Ciclo Hidrológico (WHYCOS) 1. También se destaca la expansión del sector privado en su participación en el ordenamiento de los recursos hídricos de las ciudades 2.
Las políticas impuestas por el Banco Mundial (BM) para promover la privatización del agua mediante los llamados programas de ajuste estructural y las acciones de la Organización Mundial de Comercio (OMC) para instituir aquella privatización mediante las reglas de liberalización comercial personificadas en el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS) han creado una cultura aplastante de Estados corporativos en todo el mundo. El Banco Mundial no sólo ha propiciado la escasez y contaminación del agua, sino que ahora está transformando esa escasez en oportunidades de mercado para el gran capital, un mercado potencial con un valor aproximado de un billón de dólares, considerado el más rentable, codiciado por Monsanto y las grandes empresas del negocio del agua. Se promueve el libre comercio de los servicios, incluidos los del agua, alimentos, ambiente y salud, entre otros, por encima de los gobiernos nacionales (Shiva, 2007).
Para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) “los países de América Latina y el Caribe pueden cerrar la brecha en la cobertura de los servicios de agua y saneamiento en el futuro cercano” y propone su “‘iniciativa de Agua y Saneamiento’ que ofrece un conjunto de nuevas herramientas y financiamiento flexible para alcanzar este objetivo”. Lanzada en el 2007, la iniciativa define líneas estratégicas, un conjunto de metas y productos financieros especiales para apoyar soluciones adaptadas a las necesidades de cada país. Entre el 2007 y el 2011, la iniciativa contempla y ofrece programas para fortalecer la gestión de empresas y desarrollar un sistema para medir y certificar su desempeño (BID, 2007).
De esta manera el Banco Mundial y el BID, también incursionan a partir de “planes estratégicos” en la toma de decisiones de los Estados al participar en el diseño de los marcos legales para regular los servicios de agua e involucran también a otros actores como al PNUD, a la UNESCO, a la Organización Mundial Meteorológica, a la WMO (Agencia especializada de la ONU), al World Water Council (WWC, grupo de empresas con base en Marsella encabezadas por Suez),  al RIOC (Internacional Network of Basin Organizations) y al Global Water Partnership, entre otros (Delgado, 2005) 3.
Actualmente las dos corporaciones comerciales más grandes del mundo que manejan el “negocio” del agua son las transnacionales francesas Vivendi Environment y Suez-Degremont que captan más del 40 por ciento del total de las cuotas de los mercados de agua del mundo, suministran servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, entre otros, a cerca de 100 millones de personas cada una y facturan ingresos combinados totales por más de 70 mil millones de dólares. La competencia mundial ha dado origen a verdaderos monopolios del agua que operan en diversos países, principalmente en vías de desarrollo, entre otras, la española Aguas de Barcelona que predomina en América Latina, la empresa alemana RWE, tercera en importancia a nivel mundial que adquirió a la británica Thames Water Internacional y a su contraparte estadounidense American Water Works; la U.S. Water; Bouygues-Saur; Severn Trent y la Anglian Water (Donath, 2004). El surgimiento de estas grandes empresas que comandan una verdadera guerra por los mercados nacionales del agua en varios países, ha dado origen a la concentración monopólica de los servicios de agua que se traducen en un fuerte proceso de mercantilización y en tarifas cada vez más altas que no necesariamente resuelven los problemas de servicio y calidad del agua de las ciudades. Así mismo y de gran importancia es el negocio del agua embotellada, controlado por “las cuatro grandes” (Pepsico, Coca Cola, Danone y Nestlé) (CENCOS, 2010).
Así, el agua privatizada está siendo dominada por las grandes corporaciones, impulsando un nuevo  modelo de regulación a escala global, las propuestas de privatización están basadas en la desregulación por la apertura de mercados, supresión de los monopolios públicos, impulsadas bajo la presión del Banco Mundial y del FMI con políticas que van desde la privatización en sentido estricto, a la transformación de un organismo público en empresa pública autónoma, hasta la asociación público privada -modelo preferido por el Banco Mundial. Aunque no exista un modelo claro de regulación, el principio que se persigue es claro: la liberalización, que sostiene que la localización ideal de recursos requiere de la total libertad de acceso a los mercados local, nacional y especialmente mundial (Porto Gonçalves, 2006).
La privatización de los servicios hídricos y de saneamiento es el primer paso hacia la privatización de todos los aspectos del agua, una vez que los gigantes del agua entran en escena, los precios se elevan y los efectos sociales colaterales son diversos. Aquella lógica y la “modernización” del sector se sustentan en la idea de un sector privado que por naturaleza es más eficiente y competitivo, y además capaz de aportar el financiamiento necesario, aunque en la práctica se ha demostrado su fracaso (Buenos Aires, Manila, Cochabamba). El Banco Mundial exige a los Estados un ajuste estructural a través del esquema de reducir el presupuesto estatal en infraestructura relacionado con el gasto social, ya que se deben descentralizar las funciones del Estado para que la iniciativa privada se haga cargo de los servicios y en tal sentido es fundamental establecer (según el mismo BM) un sistema regulatorio acorde con los interesesempresariales (Delgado, 2005).
Los mismos organismos internacionales que apoyaron las políticas de Estado y antes legitimaron gobiernos dictatoriales desarrollistas, de graves consecuencias socioambientales, son los mismos que hoy apoyan políticas que reducen la importancia del Estado, incentivan la iniciativa empresarial y de las organizaciones no-gubernamentales y critican fuertemente el papel del Estado en la gestión del agua, proponen “mejorar la eficiencia en el aprovechamiento del agua, políticas de precios y el proceso de privatización”. Según Porto Gonçalves (2006), este discurso parte de los técnicos de los organismos responsables y deja explícitos los diferentes intereses: a) de los gestores técnicos “para mejorar la eficacia en el aprovechamiento del agua”; b) del principio del agua como bien económico con las “políticas de precios” y c) de los empresarios interesados en el “proceso de privatización”.
Aquellas políticas se orientan por el desplazamiento del Estado de la administración del agua. Esto no es gratuito ya que al convertirse en un bien escaso, al agua es el insumo más importante para la generación de riqueza y bienestar social, lo que le hace atractivo para el mercado y lo fundamentan a nivel internacional con dos planteamientos: 1) La declaración de Dublín, en la que se destaca el agua dulce como: a) un recurso finito, vulnerable e imprescindible para el mantenimiento de la vida, el desarrollo y el ambiente y b) un recurso con valor económico en todos los usos competitivos que se hace de ella, por lo que se reconoce como un bien económico; y  2) El Programa de la Agenda 21, de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en Río de Janeiro, en el que se plantea la reducción del papel del Estado, el desplazamiento de las responsabilidades de la administración central, que de ocuparse de las funciones de financiamiento, ejecución y operación ha pasado a asumir las de supervisión y los gobiernos locales; y la incorporación del sector privado y los usuarios en la gestión de los recursos hídricos (CEPAL, 1999; Citado por Hernández, 2007)4 .
Es en este contexto que a nivel nacional en los países de América Latina se propone la gestión de los recursos hídricos que tiene que ver con la identificación de la cuenca hidrológica como unidad básica de “gestión integrada” 5, en ella se distinguen dos ámbitos: por una parte la gestión del acceso al agua de los grandes usuarios, relacionado con volúmenes aprovechables en una cuenca y con la administración de títulos; y por otra parte el de la gestión de los sistemas usuarios, públicos o productivos, principalmente el subsector de agua potable y saneamiento, y el de los sistemas de irrigación.
La gestión de los grandes usuarios está vinculada al ámbito geográfico de la cuenca o acuífero, es donde se debe establecer el control y administración del agua para todos a fin de generar bienestar social, desarrollo económico y calidad ambiental; la gestión de los sistemas usuarios está sujeta a los límites de cada sistema al contar con una asignación en bloque de agua, usualmente se relaciona con estructuras administrativas y presupuéstales orientadas según la organización política y administrativa de un país (Sandoval, 2004: 62).
Es así como en el ámbito de la gestión de los sistemas usuarios, y de acuerdo a los principales usos del agua que en ellos se dan, como son: de uso productivo (agrícola, industrial, entre otros) y de uso público urbano, podemos ubicar en este último a los denominados servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento (SAPAS). Para Santos, J. (2004) la gestión de los SAPAS es el resultado de la acción de diversas agencias de la administración pública federal, estatal y municipal; es un proceso complejo ya que no puede ser explicado a partir de una sola agencia gubernamental por lo que aquél conjunto de acciones para la prestación de los servicios representan un sistema de acción pública organizada. Este planteamiento deja de lado el rol que juegan los actores sociales, usuarios y “productores” o “dueños” del agua.
En el contexto de la política hidráulica general de los Estados nacionales, los procesos de descentralización, la participación ciudadana y la privatización se convierten, en los años noventa, en las principales líneas conceptuales para analizar los rasgos y las tendencias de la gestión del sistema hidráulico y de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
En México en los años noventa una de las características de la gestión de los SAPAS fue el establecimiento de relaciones entre viejos y nuevos actores: el gobierno, las empresas privadas y los usuarios domésticos. Las principales estrategias de la nueva forma de gestión fueron la descentralización hacia los gobiernos locales a través de Organismos Operadores, la creación de un esquema financiero con participación de inversión privada para canalizar recursos a los organismos locales y la menos exitosa, la de la participación de la sociedad en las decisiones y gestión de los servicios relacionados con el agua (González, 1995). Así, la descentralización en lugar de entenderse como el propósito de gestionar el recurso de tal o cual zona, de manera colectiva dentro de los límites y candados legales, se asume por parte de los impulsores de la “apertura”, que la descentralización implica liberalización del control, acceso y usufructo del recurso, pasando a ser un bien que se negocia a conveniencia de los gestores, en este caso los municipios y los Estados y la iniciativa privada (Delgado, 2005).
“La descentralización se refiere a la transferencia de responsabilidades y recursos de un nivel de gobierno (central) a otro (local), lo cual provoca reformas en la organización y estructuración del Estado. La privatización, en cambio, es un instrumento que el gobierno puede utilizar para aumentar la eficiencia, transfiriendo la operación del servicio público a un particular sin que implique una transferencia total de responsabilidades sociales” (Martínez, 1999: 215).
En las condiciones actuales la administración, operación y manejo de los servicios de agua potable se enmarcan y responden a una norma, por lo que de acuerdo a la Ley de Aguas Nacionales en su artículo 3 fracción XXVIII la gestión del agua  se define como un  
"Proceso sustentado en el conjunto de principios, políticas, actos, recursos, instrumentos, normas formales y no formales, bienes, recursos, derechos, atribuciones y responsabilidades, mediante el cual coordinadamente el Estado, los usuarios del agua y las organizaciones de la sociedad, promueven e instrumentan para lograr el desarrollo sustentable en beneficio de los seres humanos y su medio social, económico y ambiental, (1) el control y manejo del agua y cuencas hidrológicas, incluyendo los acuíferos, por ende su distribución y administración, (2) la regulación de la explotación, uso o aprovechamiento del agua y (3) la preservación y sustentabilidad de los recursos hídricos en cantidad y calidad, considerando los riesgos ante la ocurrencia de fenómenos hidrometeorológicos extraordinarios y daños a ecosistemas vitales y al medio ambiente." (Congreso de los Estados Unidos Mexicanos CEUM, 2004:6).
El concepto de gestión del agua en general, parece muy completo y abarca los ámbitos de control y manejo, regulación de la explotación y preservación y sustentabilidad; refleja la relevancia que da a las políticas, normas, instrumentos, atribuciones y responsabilidades, así como una participación a nivel de “coordinación” de “las organizaciones de la sociedad” en abstracto. Esto último refleja un reconocimiento de derechos de la sociedad a participar en la gestión lo que a su vez implica que se reconoce también el derecho al agua. Aún más, la ley promueve y convoca en el ámbito del llamado sistema de “Planeación Democrática” a organizaciones locales, regionales o sectoriales de usuarios del agua, ejidos y comunidades, educativas, organizaciones ciudadanas, no gubernamentales, y personas interesadas, “…para consultar sus opiniones y propuestas respecto a la planeación, problemas prioritarios y estratégicos del agua y su gestión….” (CEUM, 2004: 42) 6.
La participación social es ficticia ya que se descentraliza la política hidráulica y se crea una figura regional que es el organismo de cuenca, donde los consejos de cuenca son órganos consultivos, pero integrados por representantes del gobierno federal, de la CNA, de los gobernadores y los usuarios organizados, pero en la gestión del recurso esto no tiene impacto; ya que los organismos están acotados y los mecanismos de participación son “una trampa” (Enciso, 2005).
Lo que ha sucedido en la realidad de acuerdo con Barkin (2006), es que se continua con una larga tradición política de asignación de responsabilidades sin crear capacidades para su real cumplimiento; no se confrontan las deficiencias institucionales, técnicas y financieras heredadas y el sistema nacional de gestión de agua urbana no está respondiendo a las necesidades de la población, ni protegiendo los ecosistemas ni reconciliando las múltiples demandas de los usuarios. Por otra parte, si bien es cierto los usuarios y las comunidades afectadas han planteado sus demandas, éstas sólo han sido consideradas cuando se han organizado; en el momento en el que usuarios y comunidades dejan de ser sujeto social, el reconocimiento de sus necesidades pasa a un segundo plano.
Así, el papel principal del Estado ha sido y “se ubica en la fase de la provisión del servicio, integrado por la regulación y normatividad de la gestión, la definición de la población objetivo, las condiciones y formas de financiamiento, las modalidades de participación de los actores, la evaluación de la prestación del servicio”. Este  proceso se limita a aspectos meramente  técnicos y de eficiencia, y consiste en tres etapas básicas: a) levantamiento del padrón de usuarios, instalación de medidores, y el levantamiento del catastro de redes; b) el sistema comercial, y c) el mantenimiento y la rehabilitación de redes secundarias y la instalación de un sistema de macromedición (Martínez, 1999: 216-217).