FINANZAS PÚBLICAS. TEMAS DE CÁTEDRA

FINANZAS PÚBLICAS. TEMAS DE CÁTEDRA

Norma Noya (CV)
Néstor Fernández
Diego Andrada
Leticia Gerez
Daniela González
Nicolás Ricotta

Universidad Nacional del Comahue

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8.2 Contribución por mejoras
La contribución de mejoras es un tributo aplicado sobre los inmuebles, en proporción al beneficio recibido por la ejecución de una obra pública. Por ejemplo, la construcción de un camino valoriza los campos cercanos, ya que disminuye el costo de transporte de la producción agropecuaria; el asfalto o las cloacas aumentan el valor de las propiedades urbanas.
El principio que se aplica en el cobro del tributo es el principio del beneficio, que de alguna manera se apropia el contribuyente y por él debe tributar.

8.3 La seguridad socialz
8.3.1 Un poco de historia
El antecedente de las contribuciones a la Seguridad Social se remonta al siglo XIX, cuando Otto Von Bismarck en Alemania visualiza la necesidad de encauzar institucionalmente la asistencia social y crea el Seguro a la Ancianidad y a la Invalidez. De esta forma, la asistencia social que brindaban las Iglesias, se transforma en Seguro Social y el Estado pasa a ser el responsable del mismo.
El fenómeno histórico-político conocido con el nombre de Estado Benefactor (Rafart, 2001) se vivió en el capitalismo desarrollado, surgiendo aproximadamente a fines de la 2ª Guerra mundial. Durante su vigencia se profundizaron los beneficios del Seguro Social, creando instituciones públicas destinadas a realizar transferencias directas a aquellos que ya no pueden trabajar por el paso del tiempo o por invalidez.
La circunstancia más precisa del Estado Benefactor,  se encuentra en el Informe Beveridge que se publicara en 1942 en Inglaterra, luego de haber sido aprobado por el parlamento británico. Dicho Informe, que fuera encargado por el Ministro de Trabajo inglés en 1940, Ernest Bevin (1881-1951), sostenía que todo ciudadano en edad laboral debía pagar una serie de tasas sociales semanales con el objeto de establecer ciertas prestaciones en caso de enfermedad, retiro y desocupación, entre otras. Para 1944 se realizaría un segundo informe llamado Trabajo para todos en una sociedad libre; en él existía el postulado de pleno empleo como condición para la Seguridad Social. El punto era coincidente al pensamiento del economista Británico John Maynard Keynes (1883-1946).
Con anterioridad a los postulados del Estado Benefactor, existían seguros voluntarios de patrones paternalistas o de los gremios de artesanos para garantizar de alguna u otra forma la Seguridad Social aunque sea de forma incipiente. Cuando el Estado la asume como una de sus funciones inherentes; el seguro social pasa a ser un derecho de los ciudadanos y a la vez un deber para el Estado.
En nuestro país, la Seguridad Social nace en el siglo XIX gracias a organizaciones de la sociedad civil como los Hospitales de socorros mutuos. La previsión social estatal se materializa a través de leyes que se sancionaron recién a mediados del siglo XX, fundamentalmente durante el gobierno peronista (1945-1955). En esa época, se generaliza la asistencia social brindada a través de instituciones públicas (Fundación Eva Perón), la prestación estatal en materia de salud y las obras sociales ligadas a las organizaciones sindicales.
En una concepción amplia, el Estado cumple con el rol de tener a su cargo la Seguridad Social, brindando servicios que generan el denominado gasto social; y lo hace en función de las pautas de justicia distributiva que priman en la sociedad. Esta cuestión ha cobrado un importante vigor en discusiones académicas y políticas contemporáneas; así también los temas ligados a su financiamiento, los principios y pautas de distribución de recursos, las características de los que reciben los beneficios, y la eficiencia y justicia de los mecanismos de asignación. 
Señalan especialistas en el tema (Barbeito, 1998: 296- 298), que en América Latina en general, la discusión en torno de las instituciones del Estado de Bienestar y el gasto público social tienen lugar en un contexto muy diferente al de los países desarrollados. En estos últimos, con modelos de inspiración corporativa o socialdemócrata, las instituciones tuvieron siempre alcances más amplios y los niveles de gasto público social fueron y son notoriamente superiores a los de los países menos desarrollados.
Sobre este contexto, en Argentina la crisis de la década de 1980 interrumpió la dinámica expansiva del gasto social, principalmente a través de restricciones presupuestarias impuestas por las condiciones macroeconómicas y un ambiente de alta inflación. A posteriori, durante los primeros años del Plan de Convertibilidad (década de 1990) se recuperaron los niveles del gasto público social, pero la persistente crisis posterior a 1995, expresada en el deterioro del nivel de actividad económica, del mercado de trabajo y la merma de la recaudación impositiva impactaron fuertemente en el bajo nivel de dicho gasto.

8.3.2 Marco conceptual
La temática de las políticas sociales en general, y del gasto social en particular, a partir de los procesos de democratización y de las reformas tendientes a establecer la regulación por el mercado, remiten cada vez con mayor frecuencia al uso del concepto de ciudadanía, junto con el de derechos sociales ligados a éste, como criterio para atender el bienestar de la sociedad1 .
En virtud de ello, se considera que hay un tipo de igualdad social asociado al concepto de pertenencia a una comunidad, que no es consistente con las desigualdades que distinguen a los diversos niveles económicos. De este modo, la viabilidad económica de la aplicación universal de los derechos sociales estaría dada a partir de la participación de los individuos en el mercado de trabajo; junto a ella, en la obligación del Estado de proporcionar prestaciones específicas, las que para ser satisfechas requieren el cumplimiento previo de complejas condiciones económicas, financieras y administrativas. Los derechos sociales, en este sentido, son concebidos como aspiraciones a prestaciones concretas, en muchos casos definidas en términos de asistencias mínimas o medias en materia de salud, educación o vivienda. Las mismas implican expectativas que tienen como objeto ayuda pública que trae consigo requerimientos organizativos y de procedimiento, demandando un monto de recursos. Su cumplimiento exige cada vez más la existencia de una economía desarrollada, una sólida infraestructura administrativa y técnica y un eficiente aparato fiscal para la programación, ejecución y control.
Señala Sara Gordon (2001: 26) que la definición de los contenidos y del monto de las prestaciones sociales depende de la disponibilidad de los recursos económicos y financieros generados en el mercado, y también está ligada a decisiones discrecionales de la administración pública, al juego de equilibrios de fuerza y a reivindicaciones políticas y sociales que surgen con frecuencia de manera conflictiva en la sociedad. En virtud de su elevado costo, y de su incidencia en los mecanismos de acumulación de la riqueza y de captación fiscal, los derechos sociales tienen un carácter mucho más aleatorio que las acciones destinadas a proteger otros derechos, como los civiles y políticos.
De lo dicho se desprende que la Seguridad Social, no es otra cosa que la seguridad personal del hombre, y en este sentido el Estado debe tener en cuenta al ser humano como tal y asistirlo ante cualquier contingencia que le surja a lo largo de toda su vida. Es por ello que el principio rector de la Seguridad Social es el de solidaridad. Para ser cubiertas las contingencias, deben materializarse y ser asistidas con el uso de diferentes partidas presupuestarias, cuyo origen principal es la detracción de recursos provenientes del sector privado vía el cobro de tributos.
Teniendo en cuenta el derecho internacional y los tratados internacionales, el Pacto de José de Costa Rica, explicita como derecho supremo, el derecho a la vida. El sentido que le da la norma es amplio, teniendo en cuenta el desarrollo material e individual de las personas, donde se deben asegurar ciertas condiciones mínimas de dignidad. En la misma línea encontramos lo sancionado por la Constitución Nacional Argentina en su artículo 14 bis.
Para el caso argentino y según lo aportado por los autores ya citados, merecen destacarse algunas cuestiones al reflexionar acerca de la formulación e implementación de las políticas sociales:

  • En primer lugar, el patrón corporativo de distribución en el país permitió el acceso a bienes colectivos –en algunos períodos- fundamentalmente por la vía de las organizaciones sindicales, sin que prevalecieran criterios universales en la entrega de beneficios.
  • En segundo lugar durante los ’90 fue visible la insuficiencia de recursos fiscales con destino al gasto social; debido a los déficits en materia de capacidad recaudatoria del Estado o por afectación a otros rubros de los recursos; ejemplo de ello fue la asignación para el pago de los servicios de la deuda. En este sentido, desde el 2003 se intenta revertir dicha tendencia con el incremento universal de los haberes jubilatorios y la asignación universal por hijo ya vista con un tratamiento más explícito al final de este acápite.
  • Finalmente, la creciente proporción de población con graves carencias indicó durante los ‘90, la conveniencia de orientar los criterios distributivos por necesidades (gasto focalizado), atendiendo a la magnitud de las carencias, más que por derechos sociales universales (gasto universal).

En esta línea Bellamy (citado por Gordon, 2001), señala que en lugar de partir de los derechos abstractos emanados de los derechos humanos, debe trabajarse sobre la base de derechos que él llama institucionales. Siendo ellos, los que nacen de las deliberaciones y negociaciones políticas y expresan determinados fines sociales.
Esta concepción está vigente y tiene el problema que solo se logra la reivindicación social con una participación militante y activista; relegando a aquel ciudadano que no tiene una participación política activa en la sociedad. Como dice Schulmaister (2006):
el peligro de esta situación reside en la expansión de la anomia, pues sin marcos normativos legítimos, respetables y respetados no pueden existir horizontes de valores ni expectativas creíbles de cambios colectivos ordenados al bien común”.

8.3.3 La previsión social
Concentrándonos en la previsión social dentro del concepto más amplio de la Seguridad Social ya tratado, vemos que la misma tiene como fin el otorgamiento de jubilaciones y pensiones a aquellos que por diversas circunstancias ya no forman parte de la población económicamente activa.
Para calificar el concepto jubilación, como un bien público o bien privado, recordemos que los bienes privados son aquellos que cumplen dos condiciones:

  • Tienen consumo rival: si una persona cobra la jubilación no puede hacerlo otra.
  • Tienen la posibilidad de excluir al que no paga (sólo es beneficiario del sistema, el aportante en el pasado).

Teniendo en cuenta ambos requisitos concluimos que la jubilación es un bien técnicamente privado. Ahora bien, el Estado puede realizar la prestación de diferentes maneras; en esas decisiones intervienen seguramente criterios de justicia distributiva; pudiendo estar más cerca de criterios igualitarios o de criterios utilitaristas.
Los Institutos que se dedican a la previsión social tienen distintas formas de organización. Los sistemas puros son:
a) El sistema de reparto y
b) El sistema de capitalización.

 

8.3.3.1 Naturaleza jurídica de las contribuciones a la Seguridad Social
No existe opinión uniforme sobre la naturaleza jurídica que revisten los recursos de la Seguridad Social, que hoy en día, en general superan el 30% de los recursos totales de los Estados Nacionales.
No se discute el carácter de tributo (coercitivo) de dichos recursos, la polémica es acerca de su encuadre como impuesto o contribución especial. El problema es que la Seguridad Social como ya fue tratado, es un concepto sociológico y político, y no eminentemente jurídico.
Los partidarios de considerarlas como contribuciones especiales se centran en el beneficio que percibirá el aportante al sistema, cuando finaliza su vida activa.
Los que consideran a las contribuciones a la seguridad social como un impuesto se basan en que los impuestos recaen sobre cada contribuyente, sin tener en cuenta los beneficios individuales recibidos por la provisión de los bienes públicos financiados con los mismos. Claramente asume este papel la contribución a la Seguridad Social de los empleadores y el aporte de los asalariados en un sistema de reparto.
Más allá de su encuadre, concluimos que los recursos a la Seguridad Socialson tributos percibidos por los Estados a través de organismos o institutos creados a tal fin, teniendo diferentes modelos teóricos para su funcionamiento.

8.3.3.2 Modelo teórico del sistema de reparto
Un sistema de reparto funciona como un esquema de impuestos y subsidios. En virtud de este esquema, los trabajadores activos deben aportar obligatoriamente para generar así recursos con los cuales hacer frente al pago de jubilaciones y pensiones. La obligatoriedad emana del poder de coerción del Estado, y el beneficio previsional es para el aportante una promesa de mantener el estado de situación, de modo que en el futuro los trabajadores activos de ese período financien jubilaciones y pensiones de ese momento.
En la modalidad de reparto, la tutela del Estado en la administración de estos aportes, favorece a las personas incapacitadas para continuar trabajando o los miembros de su grupo familiar. Esta forma de asistencia puede entenderse como una subvención, ya que el principio que lo rige es el de la solidaridad.
Por su naturaleza, el sistema de reparto no puede tratar los aportes como si fueran un ahorro de los individuos, ya que no puede establecerse ninguna relación entre los fondos aportados y el beneficio obtenido por un individuo, debido a que los aportes de cada trabajador no se acumulan en una cuenta individual.
Tampoco es posible establecer una relación de proporcionalidad entre el haber de la jubilación y el salario que percibía el trabajador en actividad, salvo que leyes especiales lo dispongan, en tal caso no se estaría en un sistema de reparto puro.
En condiciones ideales, la relación entre el haber promedio del sistema previsional y el salario medio de la economía surge de la siguiente  ecuación:
a * w * A = b * w * J
donde de un lado de la igualdad surge el total de aportes ingresados al sistema, y del otro el total de beneficios.
Los aportes se calculan multiplicando la tasa de aportes y contribuciones (a), por el salario promedio (w), por el número total de aportantes (A). Los beneficios surgen de multiplicar el número total de jubilados y pensionados (J) por el beneficio jubilatorio promedio. Éste último, puede expresarse como el producto del salario medio (w) por la denominada tasa de sustitución (b); que no es más que la relación entre el haber promedio de jubilaciones y pensiones y el salario medio de la economía (b * w).

Operando en la ecuación obtenemos:
b = a * (A/J)
resultando claro a partir de la misma el carácter endógeno de la tasa de sustitución (b), dada una tasa de aportes y una relación entre trabajadores activos y pasivos. En lenguaje técnico esta tasa (A/J) se denomina tasa de sostenimiento.
Esta última ecuación nos muestra que dada la tasa de sostenimiento, la tasa de sustitución no puede determinarse con independencia de la del aporte, y viceversa.

8.3.3.3 Modelo teórico de capitalización individual
En este sistema, los aportes de cada trabajador se van acumulando en una cuenta individual, incrementados por la rentabilidad que se obtiene mediante la colocación de los fondos respectivos.
El capital acumulado a lo largo de la vida activa del aportante adquiere, en el momento de retiro, el carácter de una renta vitalicia.
El esquema muestra que los aportes (A) de n períodos se van capitalizando, por lo que A1 se convierte en A1’ en función de la rentabilidad obtenida por la colocación de fondos, y así sucesivamente. Al cabo de los n períodos de aporte, el monto capitalizado es K, y este habrá de destinarse a la generación de una corriente de beneficios B1, B2,….,Bm durante m periodos.
El haber mensual jubilatorio resultante, estará en relación directa con los montos aportados, los que a su vez se definen como una proporción de las remuneraciones percibidas por el trabajador y el número de años de aportes.
El esfuerzo individual realizado por cada trabajador, tanto en monto como en años de aporte, es la base de la diferenciación entre el haber que obtendrán distintas personas. El principio que rige el sistema es el de tangibilidad.

8.3.3.4 Comparación de los modelos teóricos
Respecto a las propiedades de los modelos, podemos decir que en el modelo de reparto puro el beneficio de pasividad no es una compensación por los montos aportados por el trabajador mientras se encontraba en actividad, por la sencilla razón de que los aportes de un individuo no se acumulan en  ninguna cuenta, sino que se aplican al pago de las jubilaciones y pensiones del momento.
La combinación impuesto-subsidio implica una redistribución del ingreso entre generaciones; ya que los actuales trabajadores destinan una parte de su ingreso a mantener a quienes se encuentran imposibilitados para continuar obteniendo ingresos a través de su trabajo.
Es posible concebir la redistribución que realiza el sistema previsional no solamente de carácter intergeneracional, sino que también produce una redistribución intrageneracional. Aquellos que no tienen carga familiar de padres y/o abuelos deben igual pagar sus aportes al sistema; por lo cual se verán beneficiados los que si tienen carga, porque se reparte la misma. En caso de no existir instituciones previsionales, estos últimos deberían hacerse cargo de sus padres y abuelos en su totalidad.
La redistribución hace a la propia naturaleza del sistema de reparto. La ausencia de vinculación entre los aportes de un individuo y los ingresos que el mismo pueda obtener en la etapa pasiva, permite que los beneficios de la previsión alcancen tanto a personas con escasa capacidad de acumulación como a aquellas que se ubican en estratos de ingresos más elevados. Se dice por ello que el sistema de reparto es el más apropiado para alcanzar el objetivo de la solidaridad, que es un atributo deseable de todo régimen previsional. La solidaridad es posible, pero no está garantizada de manera automática; la desvinculación entre aportes y haberes de pasivos puede ser utilizada para beneficiar a sectores de la población que no necesariamente sea el de menores ingresos.
En el modelo de capitalización individual, no es posible efectuar redistribuciones de ingresos, puesto que el ingreso del periodo de pasividad depende del propio esfuerzo de ahorro de cada aportante, y de la tasa de rentabilidad que se obtenga con la colocación de los fondos respectivos.
En compensación por la ausencia del objetivo de solidaridad, el modelo de capitalización individual es el más apto para garantizar una solución equitativa en función del esfuerzo realizado en la vida activa.
Los objetivos de solidaridad y equidad resultan, en principio, contrapuestos. Una solución equitativa implica el reconocimiento de igual beneficio por igual sacrificio de ahorro individual, en tanto que una solidaria implicaría quebrar dicha proporcionalidad.
Teniendo en cuenta el principio de tangibilidad, el sistema de capitalización permite al aportante seguir de cerca la evolución del fondo con el cual habrá de financiarse su ingreso durante el periodo de pasividad. Esta propiedad está claramente ausente en el sistema de reparto puro, ya que los montos aportados en el presente no se destinan a financiar las pasividades del futuro, sino la de los actuales jubilados y pensionados (aportantes en el pasado).
Respecto de los haberes esperados, vemos que en el modelo de reparto el ingreso esperado por un trabajador depende básicamente de dos parámetros, por un lado la tasa de crecimiento de la población aportante y la beneficiaria, y por el otro la tasa de crecimiento del salario.
En el modelo de capitalización, en cambio, el ingreso a percibir en el periodo de pasividad, depende de la tasa de capitalización, o sea la tasa de rentabilidad obtenida por el fondo constituido con el aporte del trabajador en actividad.
Como conclusión, podemos enunciar que si se pretende que el sistema previsional sea neutral; desde el punto de vista de la distribución del ingreso, el modelo de capitalización aparece como el más apropiado. Si, en cambio, se desea redistribuir ingresos a través de la previsión, el sistema adecuado es el de reparto. 
Si el objetivo es ofrecer ciertos beneficios mínimos uniformes con criterio redistributivo, pero respetando el esfuerzo de ahorro individual materializado en el aporte previsional del trabajador, es necesario encontrar una solución pragmática que combine ambos sistemas.

8.3.3.5 Otros efectos de las contribuciones a la seguridad social
a) Efectos sobre la ocupación: un argumento esgrimido contra las contribuciones a la seguridad social se refiere a la intensidad del uso de factores. El encarecimiento de la mano de obra en relación al capital lleva a un empleo de aquel en detrimento de la mano de obra. En países con escasez de capital, las contribuciones sobre salarios tienden a incentivar tributariamente la adopción de técnicas intensivas en capital contribuyendo a deprimir las posibilidades de ocupación laboral. Otro efecto no deseado es el de incentivar el empleo clandestino (economía subterránea) de la mano de obra y el de alentar el cuentapropismo, con los consiguientes efectos negativos sobre la eficiencia general de la economía (des economías por tamaño, etc.).
b) Efecto sobre la distribución del ingreso: otro argumento opuesto a estas contribuciones se basa en su carácter regresivo sobre la distribución personal del ingreso. Aportes proporcionales sobre ingresos por el trabajo resultan regresivos porque en teoría, la proporción de ingresos del trabajo dentro de los ingresos totales va aumentando a medida que disminuye el ingreso personal.
c) Efecto sobre la inflación: un tercer argumento adverso se refiere al efecto sobre la inflación, al encarecer el costo de utilización de la mano de obra pudiendo provocar una presión inflacionaria. Las contribuciones patronales tienden a aumentar los precios de los productos para recuperar los aumentos de costos incurridos; mientras que los aportes personales tienden a aumentar los salarios nominales para recuperar el salario real preexistente.

8.3.3.6 Crisis en los sistemas de jubilaciones y pensiones
El colapso del sistema previsional es una consecuencia de situaciones críticas, entre las cuales se pueden destacar las siguientes:

  •  Puede ocurrir que existan crisis financieras o incapacidad del sistema previsional para financiarse con recursos propios; debe entonces  apoyarse para financiar los déficits en recursos tributarios o, cuando el funcionamiento de la economía lo permite, emisión monetaria.
  •  También pueden existir crisis institucionales o de legalidad, por lo que, frente a la incapacidad financiera del sistema, la autoridad administrativa puede optar en forma recurrente por el recorte de los haberes a nivel compatible con los recursos disponibles. Esto implicaría en los hechos dejar de cumplir con normas vigentes; lo que ocurrió en muchos períodos a través de la historia de las cajas de jubilaciones de la Argentina.
  •  Crisis de confianza entre los jubilados y entre los trabajadores en actividad: puede ocurrir que cunda la idea que el sistema y la autoridad administrativa engañó al que aportó regularmente durante muchos años, al otorgar beneficios que no guardan proporción con los salarios de actividad. Esta crisis de confianza exacerba las situaciones de inequidad, que se materializan fundamentalmente en los regímenes de excepción o jubilaciones de privilegio.
  •  Por último, puede haber crisis de endeudamiento, pues el reclamo de los beneficiarios, legitimado por la Justicia, desemboca en el reconocimiento por parte de la autoridad administrativa, de deudas de magnitud extraordinaria con los jubilados y pensionados, que el sistema no puede afrontar.

8.3.3.7 El modelo previsional vigente en la Argentina y sus problemas
El sistema actual toma del modelo de reparto la forma de financiamiento de los beneficios presentes bajo un esquema de impuesto-subsidio. Sin embargo, no existe reparto en sentido estricto pues la tasa de sustitución no es el resultado de la recaudación de aportes y contribuciones, sino que se encuentra predefinida en la ley. Recordemos que en el sistema de reparto puro no puede definirse simultáneamente aportes y beneficios (dada la tasa de aportes y contribuciones).
La legislación que rige en la actualidad en el sistema de jubilaciones y pensiones en la Argentina, particularmente el de los trabajadores en relación de dependencia, pretende definir la tasa de aporte y la de sustitución simultáneamente; en ello reside la contradicción fundamental, generadora de desequilibrios financieros y de endeudamiento.
La limitación mayor a la viabilidad del ordenamiento previsional vigente se encuentra en pretender financiarlo como un sistema de reparto y otorgar beneficios proporcionales a los (más altos) aportes del trabajador.
La nacionalización de los fondos de las AFJP (Administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones), mediante la modificación del sistema en el año 2008, le permitió al Estado poder compensar en parte el desajuste que se genera entre los fondos recaudados en concepto de aportes y contribuciones2 con las obligaciones de pago al sector pasivo.  Si bien, no se garantiza el tan famoso 82% móvil (tasa de sustitución = 0,82), sustentado en las imposibilidades de determinar la tasa de aporte y de sustitución en forma simultánea; se ha establecido por ley el ajuste de los haberes jubilatorios dos veces al año de acuerdo a ciertas pautas de crecimiento y de rendimientos de los fondos nacionalizados. Esa política activa permitió una creciente distribución del ingreso hacia dicho sector, especialmente a los pasivos con menores ingresos. Es importante aclarar que durante el 2011 la oposición al gobierno nacional, logró imponer por ley la obligatoriedad del pago del 82% móvil, pero no entró en vigencia a partir del veto presidencial de dicha ley, apoyándose en  la imposibilidad de sostener dicha tasa de sustitución.
Es importante destacar, que dentro de los beneficiarios de jubilaciones, se han incorporado a quienes fueran históricamente marginadas del mercado laboral: las ama de casa. Con la gestión del gobierno de Néstor Kirchner se ha permitido que personas con la edad de jubilarse, que no contaban con los años de aportes que obliga la ley, puedan acogerse al régimen y realizar los aportes adeudados a partir de descuentos mensuales a los haberes jubilatorios a percibir.

8.3.3.8 La Asignación Universal por Hijo
Como se dijo anteriormente, desde el año 2003, luego de la profunda crisis que viviera el país y que tuviera su punto de máxima conflictividad el mes de diciembre de 2001, se han ido estableciendo una serie de políticas activas con la finalidad de instaurar un modelo económico social contrapuesto al de la década de 1990. La promoción del empleo genuino y justamente remunerado, junto con la aplicación de un sistema de protección social, constituyen los ejes de dicho  nuevo paradigma.
Dentro de este esquema, una de las herramientas que se ha creado, es la Asignación universal por hijo (AUH), que fuera sancionada por el Decreto 1602/09 del Poder Ejecutivo Nacional el 29 de octubre de 2009.
La AUH es una prestación monetaria no retributiva, de carácter mensual, que se abona a quien tiene a cargo3 un menor de 18 años o sin límite de edad si fuere discapacitado; siempre que el menor no estuviere empleado, emancipado o percibiendo alguna de las prestaciones previstas en la ley Nº 24.7144 , modificatorias y complementarias. El Decreto contempla que los niños y adolescentes asistan a escuelas, realicen controles periódicos de salud y cumplan con el calendario de vacunación; para ello se retiene una porción de la asignación hasta que, una vez al año, se certifiquen los cumplimientos de educación y sanidad antes mencionados. Esta medida se financia con los fondos de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES).
Decía la Presidenta, Cristina Fernández de Kirchner al anunciar la implementación de la AUH, en octubre de 2009:
Este es el sistema más redistributivo y más justo, porque paga por cada uno de los hijos, sin distinción. La ampliación de este beneficio llegará a los hijos de los desocupados y a sectores de la economía informal y no tiene que competir en el mercado laboral quitando mano de obra. El objetivo de este gobierno va a seguir siendo la creación de trabajo genuino. Esto no va a terminar con la pobreza, pero va a servir como paliativo para quienes todavía no tienen trabajo”.
Podemos apreciar que esta medida, claramente cumple con los objetivos básicos de cualquier sistema de Seguridad Social, es decir, atender la contingencia de las personas vulnerables, para el caso los menores. La forma de implementación puso en situación de igualdad a aquellos menores que están a cargo de un mayor que trabaja en relación de dependencia, con aquellos que no tienen la misma suerte.
La AUH comenzó siendo de $ 180.- 5 por mes por hijo (hasta un máximo de cinco menores), y $ 720.- para discapacitados en Octubre de 2009; aumentó a $ 220.- y $ 880.-, respectivamente en Octubre de 2010; llegando en septiembre de 2011 a $ 270.- y $ 1080.- (discapacitados), por mes. En el 2014 esa suma asciende a $6446 .- por cada hijo de familias en la situación descripta.
El impacto social que produjo esta medida ha sido sumamente importante, puesto que al asistir a los sectores más postergados se pudo paliar la situación de retroceso producida en la década de 1990.  De esta manera Argentina pudo volver a ocupar los primeros lugares de igualdad distributiva dentro de la región, posición que había perdido en la década anterior.
Pasados más de tres años desde la aplicación del decreto 1602/09 se puede percibir que ha sido la medida más progresista en lo que respecta a la redistribución del ingreso, apuntando a reducir los índices de indigencia y pobreza puesto que se dirigen a los sectores más postergados de la sociedad. Con la AUH se logró extender el sistema de asignaciones familiares a los niños no cubiertos por el sistema contributivo; permitiendo además, realizar un seguimiento en materia de educación y sanidad de los menores. También se puede destacar la cobertura y magnitud de recursos que implica, superando a los establecidos por otros países de la región 7
Hay algunos valores estadísticos que demuestran el correlato entre la aplicación de la AUH y la caída de los niveles de pobreza. Para el primer semestre de 2009 (antes de la aplicación del régimen) el sector Noreste del país mostraba el mayor nivel de pobreza, alcanzando al 25.60% de las personas, cifra que cayó al 14.4% en el segundo semestre de 2011. En el otro extremo del país, encontramos a la región patagónica donde cayó del 9,30% al 5,60% en las mismas mediciones8 .
Se puede apreciar que además el mecanismo utilizado a eliminado algunos vicios que se manifestaban en la aplicación de otras políticas focalizadas 9, como actitudes clientelares. Cabría reflexionar sobre si la mayor universalidad de este tipo de asignaciones no implica mejores resultados. La noción de universalidad plena, otorga los mismos derechos y obligaciones a todos los miembros de la sociedad, permitiendo disminuir actitudes discriminatorias por parte del Estado y de los miembros de la sociedad en su conjunto.

1 Señalan coincidiendo diversos autores (académicos, organismos internacionales, partidos políticos, dependencias gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil) que la utilización de tales conceptos tiene el objetivo de establecerlos como principios distributivos (Gordon, 2001: 23 y siguientes).

2 Dichos fondos también se utilizan para garantizar la asignación universal por hijo, tema ya visto, que se desarrollará con más profundidad.

3 Uno solo de los padres, tutor, curador o pariente por consanguinidad hasta el tercer grado (por ejemplo tío, hermano mayor de 18 años, abuelo).

4 Régimen de asignaciones familiares.

5 $ 144 (80%) se abona en forma directa y $ 36.00 (20%) se depositan en una cuenta a nombre del titular, liberando los fondos contra la demostración de asistencia escolar y cumplimentación de plan de vacunación en el menor.

6 Grupo I, que corresponde a la remuneración que va desde $200 hasta $5.300.

7 La AUH contempla alcanzar una aplicación del 0.7% del PBI, mientras que en otros países están todos por debajo del 0.5% del PBI.

8 Según datos del INDEC producto de la Encuesta Permanente de Hogares.

9 Plan Jefes y jefas de hogar, por ejemplo.