FINANZAS PÚBLICAS. TEMAS DE C�TEDRA

Anexo Capítulo 3
Análisis de Ejecuciones Presupuestarias de Neuquén y Río Negro

Introducción
En el presente anexo se realizó un análisis evolutivo y comparativo de las ejecuciones presupuestarias de las provincias de Neuquén y Río Negro, correspondientes al periodo comprendido entre los años 1990 y 2010. El mismo tiene el doble fin, a saber: acercar al estudiante a las Cuentas Públicas e introducirlo en el uso de esta importante herramienta de estudio y trabajo.
Nos focalizamos en tres puntos:

1. Evolución de los ingresos y gastos totales;
2. Composición de los recursos y gastos;
3. Análisis per cápita de los recursos y gastos en los tres últimos años censales (1991, 2001 y 2010).

Para el presente acápite, con algunos aprietos, se obtuvo la información del período en valores nominales y con dicha información se trabajó1 . Las fuentes secundarias consultadas fueron: las Direcciones Provinciales de Estadísticas y Censos, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) y la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias (DNCFP) del Ministerio de Economía de la Nación.
Los valores provenientes de las fuentes secundarias están expresados en pesos corrientes; lo cual significa que no se tuvo en cuenta las variaciones de precios entre los periodos o, lo que es lo mismo, las cifras no se encuentran expresadas en la moneda de un año que se toma como base. Es verdaderamente cierto, que comparar series monetarias que no estén deflactadas, o sea series que sufren distorsiones provocadas por la inflación, no es lo ideal; pero en toda investigación uno de los escollos más importantes es la obtención de la información. Este caso no fue la excepción y con dicha salvedad, igualmente nos propusimos arrancar con la tarea.

A.1 Evolución de los ingresos y gastos totales
En el gráfico A.1, podemos observar que en todos los años bajo análisis, los ingresos de la provincia de Neuquén son superiores a los de Río Negro. Entre los años 1990 y 2001, los recursos en ambas provincias presentan una tasa de crecimiento similar2 . Si bien para el último año (2001) llegan casi a quintuplicarse, el crecimiento se desacelera en dicha década.
A partir del 2002 se produce un quiebre, los ingresos se incrementan hasta el 2006, luego lo hacen de manera acelerada. En estos últimos años la superioridad de los recursos de Neuquén sobre los de Río Negro es cada vez mayor. Esta diferencia será explicada más adelante, al analizar la composición de los ingresos de ambas provincias.
En el caso de los gastos, en la primera etapa (1990-2001), las tasas de crecimiento que presenta cada provincia son dispares 3, y para cada una podemos marcar características diferentes. Observando el gráfico A.2, en el caso de Neuquén vemos un crecimiento sostenido pero desacelerado hasta el año 1999, alcanzando su nivel más alto en el año 2000 con $1.092 millones aproximadamente, para luego tener una leve caída hacia el 2001.
En el caso de Río Negro, vemos que entre el año 1990 y 1993 la tasa de crecimiento del gasto es de casi un 500%4 , siendo 1993 el año donde alcanza su pico máximo con $879 millones. Ese fue el único año en que supera al gasto de Neuquén ($863 millones),  para luego estabilizarse alrededor de los $760 millones hasta el año 2001.
Si bien podemos observar en los gráficos presentados cierta similitud a lo largo de los años, tanto en comportamiento como nivel, ello no significa que el resultado financiero primario (que no incluye privatizaciones ni intereses de la deuda pública) sea equilibrado.
En la década del ’90, la política menemista se caracterizó por un ajuste a las provincias, ahogándolas financieramente. La situación se visualiza claramente en el gráfico A.3, en donde se aprecian los déficit permanentes en las Provincias.
El gráfico A.3 nos permite apreciar la evolución del déficit financiero (o superávit según el caso) de Neuquén y Río Negro. La primera presenta déficit en la mayoría de los años excepto en 1997, 2002 a 2006, 2009 y 2010. Por su parte Río Negro presenta superávit en los años 2003 a 2007 y 2010, el resto de los años tuvo déficit. La importancia de las regalías hidrocarburíferas en los presupuestos de Neuquén explica el resultado positivo neuquino de algunos años.

A.2 Composición de los recursos y gastos
Los recursos de las provincias los hemos resumido en cuatro rubros:

1.  Regalías: abarca regalías petrolíferas, gasíferas e hidroeléctricas;
2.  Coparticipación Federal de Recursos Fiscales: comprende las partidas enviadas a las provincias por Nación según lo establece la ley correspondiente 5.
3.  Recursos Tributarios de Origen Provincial: en este grupo se incluyen los impuestos a los ingresos brutos, sellos, inmobiliario, automotores y otros (recursos tributarios de origen provincial) recaudados por las Direcciones Provinciales de Rentas;
4.  Otros recursos: comprende el resto de los recursos tributarios o no tributarios, corrientes o de capital, no incluidos en los tres grupos anteriores.

En el año 2005 no se encuentra discriminado el valor de las regalías, en la fuente consultada6 ; el mismo fue incluido en el total de recursos. Al consultar otras fuentes (Ministerios de Haciendas Provinciales) el monto de los recursos totales coincide con el total de la fuente original (DNCFP), pero se priorizó mantener una única fuente de datos para las dos jurisdicciones. Por la distorsión de dicho año, se excluyó el año 2005 de los gráficos siguientes.
En los gráficos A.4.1 y A.4.2 podemos visualizar la composición de los ingresos de las provincias de Neuquén y Río Negro desde el año 1990 a 2010 y la evolución que estos han tenido en todo el periodo.
Claramente observamos en los gráficos que los recursos más importantes con que cuentan las provincias son los que ingresan por Regalías y Coparticipación Federal.
A lo largo del periodo analizado, en el caso de Neuquén la participación promedio de estos recursos es del 55,55%7 y para Río Negro del 47,1% 8. Es importante aclarar que en cada provincia la importancia de cada uno de estos recursos es diferente; mientras que para Neuquén las regalías son las que adquieren mayor relevancia, en Río Negro la Coparticipación Federal es la que toma preeminencia.
En términos absolutos las Regalías de la provincia de Neuquén han crecido en forma sostenida, pasando de $86,16 millones en el año 1990 a $2.052,23 millones en el 2010, presentado caída solo en los años 1998 y 2000. Los ingresos por Coparticipación Federal han tenido un comportamiento similar, en el año 1990 alcanzaban un monto de $33,62 millones llegando a $1.165,12 millones en 2010; aunque presenta disminuciones en los años 1993, 1995, 1999 y 2001-02.
Las regalías de la provincia de Rio Negro crecieron de $21,77 millones en 1990 a $439,07 millones en 2010, presentado (a diferencia de la provincia de Neuquén) un descenso continuo desde 1993 a 1996 y dos caídas en 1998 y 2001. Los recursos por Coparticipación, en cambio, aumentaron de $ 48,88 millones en 1990 a $1.748,88 millones en 2010.
En cuanto a los recursos tributarios de origen provincial, en Río Negro su participación es más estable ya que han variado entre 16,6% al 22,7%; en cambio en Neuquén la participación de estos ingresos ha sido creciente, partiendo de un mínimo de 7,6% en 1990 a un máximo de 20,4% en 2007 con un promedio en un 15,5%. Es importante aclarar que en ambas provincias estos recursos en términos absolutos (pesos nominales) se han incrementado constantemente a lo largo de todo el período con alguna caída aislada en períodos intermedios (Rio Negro en 1995, 1999 y 2001; Neuquén en 1999).
La tasa anual de crecimiento promedio de los recursos bajo análisis durante el período 1990-2010 para la provincia de Neuquén es del 25,73% lo cual significó crecer de $14,22 millones en 1990 a $1.386,76 millones en 2010. Para Río Negro el crecimiento fue del 20,56%; en el inicio del período analizado los recursos propios ascendían a $20,17 millones elevándose a $849,32 millones en 2010.
El crecimiento de la actividad económica, mayor cultura tributaria, mayor control estatal en el cumplimiento de las obligaciones tributarias, entre otros, pueden transformarse en hipótesis sobre el origen del crecimiento de estos recursos. Según consultas informales realizadas a agentes fiscales de la Dirección Provincial de Rentas de Neuquén, se coincide que en los últimos años las empresas prestadoras de servicios relacionas a la actividad petrolera, son las que han tenido mayor incidencia en la recaudación fiscal provincial.

A.3 Análisis per cápita de los recursos y gastos en los tres últimos años censales
Antes de iniciar este punto, resaltaremos ciertas características respecto a las provincias bajo estudio; datos que posiblemente sirvan al lector para continuar investigando:

1. Río Negro tiene una superficie superior a la de Neuquén;
2. Neuquén tiene menor cantidad de habitantes pero está, más densamente poblada;
3. La tasa de crecimiento de la población de Neuquén en los últimos dos censos, fue superior a la de Rio Negro.

En los dos cuadros que presentamos a continuación sintetizamos los datos poblacionales obtenidos en los últimos Censos realizados en nuestro país.
En este último apartado, al analizar los valores per cápita tanto de los ingresos como de los gastos, nos aproximamos a visualizar la correspondencia fiscal en ambos territorios.
Correspondencia fiscal es un concepto que se refiere básicamente a: cuánto aporta cada persona para el financiamiento del Estado y cuánto es el beneficio que recibe de él a través del gasto (ya sea en bienes, servicios y/o transferencias).
El análisis que presentamos a continuación por intermedio de Gráficos lo podemos esquematizar de la siguiente manera:

1. Gasto per cápita e Ingreso per cápita (tomando como base los ingresos totales) comparativo entre provincias;
2. Evolución y Relación del Ingreso per cápita y Gasto per cápita de la provincia de Neuquén: se presentan para el caso dos gráficos, uno considera los ingresos totales de la provincia y el otro los ingresos de origen provincial;
3. Evolución y Relación del Ingreso per cápita y Gasto per cápita de la provincia de Rio Negro, ídem punto B.

En el gráfico A.5 podemos observar para cada año censal que el gasto per cápita de la provincia de Neuquén supera ampliamente al de Río Negro; este último representa alrededor del 54% del de Neuquén (en cada año).
En el gráfico A.6 refleja los Ingresos per cápita relativos a ambas provincias, y presentan la misma relación que el gasto per cápita.
En los gráficos A.7 y A.8 se refleja la comparación mencionada en el punto B (Recursos de Origen Provincial) dejando fuera las Regalías, los recursos por Coparticipación Federal y Otros Recursos.
El Gráfico A.7 nos muestra que la relación entre el gasto público per cápita de los neuquinos no se condice con lo que cada persona está aportando a las arcas del gobierno provincial. 
Es importante aclarar que no todas las personas tienen la misma capacidad contributiva ello se debe, entre otros factores, a los diferentes niveles de ingreso que genera el propio sistema. También debemos entender que cada individuo tiene diferentes valoraciones respecto a cómo debería ser la estructura tributaria.
Luego de estas aclaraciones, se divisa la falta de correspondencia fiscal (tomando solo recursos de origen provincial) en la Provincia de Neuquén. La misma puede ser entendida en el sentido que el Estado, en su amplia gama de funciones, otorga a las personas prestaciones que éstas de otro modo quizás no hubieran podido asumir, ya sea por falta de ingresos o por la actitud que como polizón puede adjudicarse el contribuyente. Lo más grave es la falta de valoración que la población tiene de la actuación del Estado, en muchos casos injusta.
De la observación del Gráfico A.8 correspondiente a Río Negro concluimos que no se presentan diferencias sustanciales respecto al análisis realizado para la provincia de Neuquén; por lo tanto consideramos legítimas y aplicables al caso, las aclaraciones anteriores.

Conclusiones
El presente Capítulo es muy importante dentro de la temática de las Finanzas Públicas, ya que el presupuesto es la principal herramienta de la política fiscal de los Estados y son los Estados los actores fundamentales de la disciplina.
Como diría  Joseph Schumpeter (1883-1950):
“El espíritu de un pueblo, su nivel cultural, su estructura social, las acciones que su política pueda preparar, todo esto y más está escrito en su historial fiscal […]  El que sepa escuchar a su mensajero podrá aquí discernir el trueno de la historia mundial con mayor claridad que en ningún otro lugar”.
La política presupuestaria de los dos territorios provinciales analizados siguió su sendero; estando limitada por la inflexibilidad a la baja del gasto público, los vaivenes de la macroeconomía y la situación –para el caso neuquino- del precio internacional del petróleo. Todos los factores anteriores hablan de la vulnerabilidad de las gestiones provinciales, concluyendo que su éxito depende casi exclusivamente de su capacidad de gestión.
Es interesante profundizar el estudio del concepto correspondencia fiscal, ya que podría caracterizar al imaginario colectivo; en cuanto a sentirse responsable o no del mantenimiento financiero del Estado. Un trabajo de campo a realizarse mediante entrevistas en profundidad a informantes claves, para dilucidar dicho tema, es la deuda pendiente del presente Capítulo.