POL�TICA INDUSTRIAL, CLÚSTERES Y PARQUES TECNOLÓGICOS: LA EXPERIENCIA RECIENTE DE MÉXICO

I.- Política industrial: Relevancia Actual y Principales Particularidades en el caso de México

1.1.- La Política Industrial desde la Perspectiva de Estrategia del Desarrollo

Por razones disímiles, el tema de la política industrial ha constituido el centro de un creciente debate, el cual ha persistido durante un largo período de tiempo. Los factores causales que explican esta situación son diversos en términos de alcance y relevancia. Un primer aspecto que se destaca es el análisis de este tema desde disímiles perspectivas por las diferentes concepciones teóricas; segundo, las complejidades que se derivan de la interrelación objetiva que existe entre la política industrial y otras políticas específicas —tecnológica, I+D, innovación, desarrollo empresarial, inserción internacional; etcétera—, situación que en no pocas ocasiones tiende a dificultar el delimitar con precisión los marcos de su accionar. A estos aspectos se añade el amplio espectro de contradicciones e incluso conflictos que de manera objetiva genera establecer los límites en que debe efectuarse la intervención del Estado, cuyas formas de operar en las condiciones actuales deben coadyuvar de forma simultánea: a promover el desarrollo e impedir el surgimiento de fallas que afecten el funcionamiento del sistema económico.
En consecuencia, las complejidades que dimanan en sí mismo del tema de la política industrial, han propiciado que la lógica que se ha seguido en su tratamiento haya sido muy diversa a escala internacional y en no pocos casos cuestionada como ejercicio de definición de política. No obstante, a escala internacional resulta posible distinguir prácticas muy diferentes entre los distintos países en el tratamiento de este tema. En ese sentido, se distingue un grupo de naciones que se caracterizan por establecer de forma a priori y de manera sistemática sus prioridades sectoriales y ramales, las cuales se integran con posterioridad al marco nacional de proyecciones estratégicas. Mientras tanto, en otro grupo de países se asume el criterio de elaborar programas u otras variantes, en las que se tienden a fijar sus prioridades de forma agregada y, en una proyección global, las preeminencias sectoriales y ramales. Bajo este enfoque resulta difícil evaluar cuáles podrán constituir las principales modificaciones que experimentará a largo plazo la estructura productiva del país en cuestión.
Con independencia de las diferencias en los matices, en el énfasis de las propuestas, en el manejo de los presupuestos conceptuales y en términos de diseño, que de manera objetiva existen entre los diferentes grupos países en el tratamiento del tema de las políticas industriales, se puede afirmar que de un modo u otro en todas las naciones sin excepción es una práctica consustancial la confección de esta orientación de política,1 cuya relevancia ha tendido a acrecentarse sustancialmente en los últimos años.
Fruto de la intensificación de la competencia en los mercados internacionales, desempeño que a la postre contribuyó a la acentuación de los factores de riesgos vinculados con los problemas estructurales existentes a escala global. 2 En este contexto, la incapacidad manifiesta de ciertas propuestas teóricas para ofrecer respuestas coherentes a los problemas referidos. La conjugación de estos factores contribuyó a la revitalización de la importancia de definir políticas industriales.
En similar dirección, el desarrollo de la actual revolución tecnológica y la ulterior intensificación del proceso de globalización, forman parte de los factores que condujeron también a la gradual revitalización de la importancia de definir políticas industriales, en tanto la evolución de ambos procesos han impuesto a los diferentes países la necesidad de dar respuesta a nuevas exigencias en diversos ámbitos, sobre todo en lo concerniente a priorizar determinados sectores y de ese modo crear las condiciones necesarias para mejorar la calidad de su participación en el contexto económico global. 3En función de cumplimentar estos propósitos sobresalen: i) la priorización del perfeccionamiento de la infraestructura física, tecnológica, social e institucional; ii) el incremento de los gastos destinados a I + D y a la creación de sistemas nacionales de innovación. De igual modo, adquirió una importancia de primer orden la capacitación profesional y el estímulo al fortalecimiento de las relaciones de cooperación inter-empresariales.
En estas condiciones, se transformó en un requisito indispensable establecer un conjunto de prioridades en el orden social, sectorial, ramal e incluso de carácter territorial, cuya materialización va a exigir ineludiblemente la instrumentación de una amplia madeja de decisiones de políticas públicas; así como de un rol más activo de los gobiernos.
En adición, adquirieron una dimensión muy superior la consecución de un inter-relacionamiento más orgánico, entre los factores que estimulan el crecimiento económico y los relacionados con el desarrollo. La evolución de esta tendencia contribuyó también a la reevaluación del rol del sector productivo y, consiguientemente, el rescate de la formulación de políticas industriales, aunque confiriéndole una mayor preeminencia a su proyección perspectiva estratégica.4
Resulta oportuno recordar que al amparo de la implementación de las concepciones neoliberales, se logró un cierto consenso a escala internacional en lo relativo a restarle relevancia a la formulación de las políticas industriales, ya que desde la perspectiva neoliberal, este tipo de política se concibe como carente de la capacidad necesaria: “para orientar adecuadamente la inversión y mucho menos para identificar el nivel de rentabilidad de las diferentes actividades productivas”. 5
La evaluación crítica de la implementación de las concepciones neoliberales en el contexto específico latinoamericano, permitió corroborar que su balance global resultó negativo, no solo porque quedó evidenciado que la aplicación de medidas cuya finalidad era ampliar los niveles de apertura económica, liberalización y competencia, demandaban de forma objetiva: la reformulación continua y el ajuste de las reglas de juego, en tanto se demandaba la implementación de un marco regulatorio de alcances estratégicos que contemplara como un aspecto consustancial  el diseño de políticas industriales.
En similar dirección, realizar la promoción de la competencia desde una perspectiva cooperativa, encarando en profundidad el problema de la reducción de los costos de coordinación; pero, sustentado en la proyección programática de reducir “la actividad del Estado” sólo a preservar el adecuado funcionamiento macroeconómico, desligándose de los temas relacionados con el desarrollo económico. En rigor, la aplicación de estos criterios adoleció de una proyección orgánica y consistente en el largo plazo. 6
Asimismo, el análisis de la herencia negativa que aportaron las denominadas reformas estructurales, cuyas directrices principales respondieron a los denominados principios del “Consenso de Washington”, 7 coadyuvaron, según Pérez, 2005 a que se produjera también el lento retorno a la elaboración de políticas industriales en América Latina. 8
La Comisión Económica para América Latina (CEPAL) congruentemente con estas transformaciones, reactualizó sus elaboraciones teóricas y fruto de ese esfuerzo, maduró su concepción relativa al desarrollo productivo,9 propuesta que  puede entenderse como la fundamentación por esta institución de cómo debe concebirse en las condiciones actuales, la formulación de las políticas industriales en el contexto latinoamericano.
Un rasgo peculiar de la concepción de desarrollo productivo es que se caracteriza por presentar de forma integrada: aquellos aspectos de políticas que en el orden macro, micro y de naturaleza sectorial deben concebirse como prioridad. Asimismo se incorpora con fuerza el análisis de los temas relativos a la organización empresarial y los vinculados con la necesidad de conferirle una creciente importancia a la elaboración de las políticas tecnológicas, innovación, inserción internacional y de desarrollo territorial. 10 En fecha más reciente se han adicionado a este cuerpo teórico los aspectos relativos a la transformación del sistema institucional y la reforma del estado.11
En opinión de Alicia Bárcena Ibarra (CEPAL, 2010), actual Secretaria Ejecutiva de la Comisión, la visión actual de la transformación productiva, en su opinión requirió de  la incorporación de otras aristas que no fueron visualizadas en las propuestas iníciales de esta iniciativa. De igual modo, fue necesaria la actualización y la ampliación del contenido de varios de sus aspectos centrales. En ese sentido, cabe mencionar los siguientes: 12Primero, la recuperación del rol estratégico del sector productivo, rescate que deberá caracterizarse por priorizar las ramas de mayor contenido e intensidad tecnológicas, cuya consecución práctica contribuirá a acrecentar la capacidad de innovación y también a reducir las diferencias intra e intersectoriales que caracterizan el tejido productivo a escala regional.
Segundo, desarrollar un apoyo efectivo a las PYME´s en el que se reconozca las asimetrías existentes al interior de las diferentes estructuras empresariales para responder a las señales de precio u otros factores del entorno y de ese modo lograr el cierre de brechas entre los disímiles agentes económicos.
La materialización de estos propósitos requiere de la recuperación del rol de la planificación estratégica, dimensión de la planificación que virtualmente desapareció producto del predominio que adquirieron las decisiones de corto plazo y del cuasi abandono de la práctica de elaborar políticas industriales a escala regional.13
Otro de los temas que incluye con fuerza las nuevas propuestas de la CEPAL, es el relativo a la necesidad de reconstruir las bases de funcionamiento del Estado, las cuales no se limitan al simple reconocimiento de la necesidad de corregir los trastornos que se produjeron en la actividad estatal durante el período en que fueron implementadas las denominadas reformas estructurales, sino que se requiere de la reconstrucción en diversos ámbitos del sistema institucional a escala regional y rescatar la importancia estratégica de los temas vinculadas con el desarrollo, aspectos que también fueron minimizado en esta etapa.
En rigor, la reconstrucción de las bases operacionales del Estado alude a un proceso más amplio, que presupone el diseño de una “nueva arquitectura estatal” que coadyuve a superar el paradigma de la “subsidiariedad” del Estado al mercado. 14
En general, las propuestas provenientes de la CEPAL integran el grupo de las contribuciones que de forma implícita y explícita, reconocen la necesidad de reforzar el enfoque prospectivo en el diseño de las políticas industriales.
Otro de los aspectos que se adiciona al debate actual relativo a la revitalización del tema de las políticas industriales, lo constituye sin lugar a duda los impresionantes resultados económicos alcanzados en varias naciones asiáticas, en particular en la República Popular China, los cuales han posibilitado constatar la importancia que presenta en el actual contexto económico internacional, el reforzamiento de la proyección prosperpectiva o de alcance estratégico de la política industrial. Huelga enfatizar que los progresos de las referidas naciones se han sustentado, sin excepción, en la activa intervención estatal e incluso, a diferencia de América Latina, han reincorporado a sus prioridades de políticas, la sustitución de importaciones; pero con la singularidad de concentrar los esfuerzos en los sectores de alta tecnología. 15
En similar perspectiva, el desarrollo de diferentes investigaciones en el ámbito académico, aportaron criterios y nuevos argumentos en relación a la necesidad de rescatar el ejercicio de definición de políticas industriales. A estas contribuciones se suman con sus matices las del Banco Mundial, institución que tradicionalmente había restado importancia a la definición de esta proyección de política; sin embargo, a lo largo de los últimos años se ha verificado al respecto un viraje significativo. Un aspecto que resulta ilustrativo es la inclusión de la elaboración de esta modalidad de política, como un componente orgánico del proceso de perfeccionamiento de las funciones del estado y del andamiaje institucional en los diferentes países en las condiciones actuales. 16
La recurrencia de concebir la presencia de fallas en el ámbito institucional son indicativas de que la viabilidad del enfoque de la política industrial desde la perspectiva de estrategia de desarrollo, requiere de la realización de procesos de “reingeniería institucional” que posibiliten rescatar el papel relevante e insustituible del Gobierno; aunque no bajo la lógica de llegar a suplantar la iniciativa empresarial, sino asumiendo una actuación más cercana a la figura del promotor, facilitador y articulador de los esfuerzos en pro de lograr un desarrollo competitivo y, de ese modo, garantizar la consecución de una fusión esencialmente de misión integradora. 17
La gradual implementación de los criterios antes expuestos contribuyó, de un modo u otro en los diferentes países, a abandonar la visión tradicional de justificar la necesidad de las políticas industriales sólo para enfrentar las fallas o imperfecciones del mercado y/o como un mecanismo que provee la coordinación faltante en las economías de mercado. 18
Resulta necesario indicar que la creciente “financiarización” que caracteriza el actual proceso de globalización, ha estimulado de forma objetiva el incremento progresivo de la presencia de fallas en el funcionamiento de los mercados, e incluso con la particularidad de presentar las mismas con un alcance sistémico.19 Una característica consustancial a este tipo de insuficiencias es que resulta más complejo encontrarle soluciones efectivas, mientras que las opciones a emplear están directamente relacionadas con la implementación de decisiones de políticas, las cuales deben contribuir a la reversión de los efectos negativos de las mencionadas fallas; así como a mitigar la incidencia negativa de los diversos factores de incertidumbre que caracterizan el actual desempeño económico a escala internacional.
La persistencia por razones objetivas de factores de incertidumbre, demanda no sólo  revitalizar la proyección de la política industrial prospectiva¾estratégica, sino enmarcarla desde una perspectiva integradora con diferentes políticas. En la tabla 1 se puede apreciar la diversidad de políticas que convergen en torno a las decisiones de política industrial.
De igual modo, la aplicación de un enfoque integrador en el diseño de las decisiones de política industrial, se corresponde con el incremento de los requisitos para la elaboración de este tipo de política. En las condiciones actuales este ejercicio no se puede limitar exclusivamente a la promoción de un determinado sector y/o a la ejecución de aquellas acciones que posibiliten superar la restricción externa, como aconteció en la etapa de sustitución de importaciones, sino que se demanda de la construcción de mecanismos que propicien el real aprovechamiento de las ventajas que ofrecen los nuevos sectores que han surgido fruto del desarrollo de la actual revolución tecnológica. 20 En paralelo, la materialización de este empeño supondrá la realización de nuevos procesos reindustrializadores en diversos países.
El desarrollo de acciones reindustrializadoras se encuentra relacionada de un modo u otro, con la recuperación del rol fundamental de la industria manufacturera, como sector estratégico y líder en la promoción del desarrollo económico. En ese sentido, resulta oportuno destacar que la industria continúa representando el sector de mayor relevancia, en la evolución del cambio tecnológico y en el incremento de la productividad del trabajo.
Huelga recordar que al amparo de la implementación de las concepciones neoliberales, se produjo en la inmensa mayoría de los países de la región latinoamericana un marcado retroceso del sector manufacturero, el cual se manifestó en la evolución de tendencias desindustrializadoras. El retroceso de la industria manufacturera estuvo acompañado del progresivo avance del sector de los servicios, progresos que sirvieron de sustento a que adquiriera fuerza la concepción de restarle importancia relativa al papel de la industria manufacturera.
La progresión de las tendencias desindustrializadoras no sólo representó un reacomodo en los coeficientes de participación de los diferentes sectores de la economía en la estructura del Producto Interno Bruto (PIB), sino que se produjeron modificaciones de cierta relevancia en los perfiles de especialización predominantes en la mayoría de los países de la región, que descansan, como es conocido, en el aprovechamiento de las disponibilidades de recursos naturales.
El gradual incremento del sector de los servicios en la estructura del PIB, no respondió en sentido general a la promoción de aquellos servicios de mayor valor agregado —con excepción de las telecomunicaciones—, sino que por el contrario, los que registraron un mayor peso fueron los de menor impacto económico, destacándose sobre todo aquellos relacionados con el incremento de la informalidad y el desarrollo de las privatizaciones de las empresas pertenecientes al sector público. De tal forma, la creación de “economías de servicios” a escala regional estuvo orientada, preferentemente, hacia actividades que a la postre propiciaron una acentuación de trastornos estructurales y al incremento de la propensión importadora en diferentes países.21
El rescate del protagonismo de la industria manufacturera no significa en modo alguno restarle relevancia al sector de los servicios, por el contrario, resulta oportuno recordar que los servicios más dinámicos y los que tienden a generar mayor valor agregado, están estrechamente vinculados a las actividades manufactureras de tecnología avanzada, tales son los casos de las telecomunicaciones, la informática, tecnología de la información, transporte, la logística; etcétera.
Por último, la reconsideración del rol fundamental de la industria manufacturera y el imperativo de aprovechar con mayor intensidad las posibilidades potenciales de los nuevos sectores vinculados al desarrollo de la actual revolución tecnológica, implicaron que fuera necesario restituir con mayor fuerza en las agendas de desarrollo de los diferentes países: el tema de la selectividad sectorial.
La aplicación de los criterios de selectividad sectorial no se limita a la definición a priori de sectores ganadores o perdedores, como ocurrió en etapas anteriores, sino que la selectividad ha adquirido una connotación diferente, en tanto resulta ineludible determinar en qué ramas o sectores se van a concentrar los mayores esfuerzos, con la finalidad de lograr el mejor rendimiento o incluso potenciar un mejor aprovechamiento del patrón tradicional de ventajas comparativas existente en el país dado, sino valorar también la necesidad de nuevas ventajas competitivas (véase figura 1) que respondan a las nuevas tendencias del cambio tecnológico.
Objetivamente, no se trata simplemente de aprovechar las ventajas comparativas existentes, sino de potenciarlas y generar en los límites donde resulte posible, la creación de un nuevo patrón de ventajas que sea sostenible en el largo plazo, lo que implica conferirle mayor fuerza a la relación de la política industrial con la elevación de la competitividad. 22
La prioridad adquirida por el tema de la selectividad alude también a la necesidad de lograr la combinación adecuada entre la intra e intersectorialidad. Este último aspecto está dirigido a incentivar la integración y complementariedad de las diferentes ramas y sectores, sobre todo acrecentar los efectos difusores o de arrastre de aquellas ramas o actividades conceptuadas como de naturaleza complementaria, cuya importancia se ha acrecentado sustancialmente y cuyo rol tenderá a amplificarse hacia el futuro como son: la ciencia, la tecnología, la innovación, la educación y la capacidad de emprendimiento. 23 Ello significa que el estímulo a la innovación y a la generación del conocimiento deberá representar un factor estratégico y de carácter permanente en la construcción de las prioridades de política industrial.
Junto con el fortalecimiento de la selectividad sectorial, adquirió una importancia muy superior a etapas anteriores el fomento de eslabonamientos productivos sólidos, tema que por razones diversas ha sido minimizado tradicionalmente en la inmensa mayoría de las economías en desarrollo y es lo que explica en parte los problemas de integración interna y los limitados impactos de sectores clave de la economía.
La problemática de los eslabonamientos productivos ha incorporado recientemente nuevas aristas, como resultado del incremento de la incidencia, a escala internacional, de las denominadas cadenas productivas globales de valor. En general, la construcción de eslabonamientos consistentes no sólo responde al rescate de la importancia de las relaciones intersectoriales, sino también a la necesidad de emplear con mayor fuerza los criterios de competitividad sistémica 24y, de ese modo, contribuir a la modificación de ciertos estereotipos que se han generalizado en su evaluación, por razones obvias, la sostenibilidad de estos criterios exige también elevar la calidad y el rigor en la promoción de nuevos sectores.
La implementación con mayor fuerza de los criterios de competitividad sistémica y reevaluación de la problemática de los encadenamientos productivos, van a presentar un vínculo muy estrecho con la promoción de las estrategias de construcción de clústeres, los cuales se conciben como un mecanismo que puede contribuir al cierre de cadenas y a generar nuevas ventajas competitivas.
Recordemos que el tema de la formación de clústeres emergió con creciente fuerza a escala internacional, en la postrimería del pasado siglo, dado que se generalizó el criterio de que la construcción de estas estructuras empresariales podría actuar como un factor conducente al fortalecimiento de los encadenamientos productivos y a potenciar la capacidad de desarrollo en los ámbitos locales o regionales. No obstante, cabe subrayar que en la evolución de estos procesos, no existe automatismo, por el contrario, un número importante de proyectos de clústeres no han alcanzado los resultados esperados, debido, entre otras razones, a la presencia de fallas o debilidades en los encadenamientos, de hecho esta situación resulta gráfica en aquellas iniciativas orientadas a fomentar clústeres en determinados sectores, apoyándose en la sinergia que pudiera generar la ejecución de grandes inversiones por empresas multinacionales. 25
En opinión de Cervilla de Olivieri, (2001) las restricciones antes descritas no impidieron que la formación de clústeres contribuyera a transformar las visiones existentes en torno al éxito empresarial, 26 al adicionarse como criterios de evaluación del desempeño de las empresas: la importancia de la integración a redes u otras modalidades de articulación productiva. 27De hecho, al amparo de estos criterios, el concepto de clúster logró evolucionar de una metáfora estrictamente conceptual, hasta llegar a transformarse en parte consustancial de la elaboración de las estrategias empresariales y de las políticas de desarrollo industrial en diversos países. 28
La creciente profusión adquirida por el tema de la formación de clústeres respondió también, de un modo u otro, a la difusión de las aportaciones realizadas por Michael Porter, 29 las cuales alcanzaron una connotación especial al ser empleadas como el soporte conceptual de decisiones de política económica en diversos países,30 un ejemplo ilustrativo es el caso de los Estados Unidos, nación en que la formación de clústeres se concibe como la condición “sine que non” del desarrollo de la economía norteamericana.31
Los resultados prácticos alcanzados en diferentes naciones mediante la instrumentación de iniciativas de clústeres, 32 contribuyeron a que las propuestas de Porter fueran empleadas como recomendaciones en el diseño de políticas por varias organizaciones internacionales, entre otras, por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la CEPAL. Sin embargo, uno de los resultados de mayor relevancia en la utilización de las aportaciones de Porter es que se logró demostrar que la formación de clústeres no constituye un simple mecanismo de promoción empresarial, sino que el mismo puede llegar a convertirse en un modelo de desarrollo, el cual presupone la integración de decisiones de políticas gubernamentales que no se pueden limitar al simple funcionamiento macroeconómico.
Las experiencias acumuladas en la formación de clústeres han permitido corroborar en la práctica la afirmación anterior, ya que la promoción de la asociatividad empresarial requiere de la creación de un grupo de condiciones en el entorno económico y jurídico, junto con la ejecución por los gobiernos de otras acciones que pueden catalogarse de indispensables, en la viabilidad de los proyectos de formación de clústeres. En la tabla 2 se hace un resumen de las referidas acciones (Ver tabla 2).
Una conclusión preliminar que se puede extraer del examen de las medidas que se relacionan en la tabla 2 es que la formación de clústeres requiere o incluso exige, la creación de un entorno positivo para el desarrollo de la cooperación interempresarial,33 aspecto que debe formar parte de las prioridades de política industrial.
Por último, las medidas que deben implementar los gobiernos para promover la creación de clústeres requieren estar acompañadas de la construcción de un proceso de interfase efectivo entre los niveles micro, meso y macro. 34