POLÍTICA INDUSTRIAL, CLÚSTERES Y PARQUES TECNOLÓGICOS: LA EXPERIENCIA RECIENTE DE MÉXICO

POLÍTICA INDUSTRIAL, CLÚSTERES Y PARQUES TECNOLÓGICOS: LA EXPERIENCIA RECIENTE DE MÉXICO

Daniel Mora Máynez
Hiram Marquetti Nodarse

Tecnológico de Monterrey Campus Ciudad Juárez

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Introducción

El desarrollo de la actual revolución tecnológica propició que se intensificara un amplio espectro de transformaciones, quizás uno de las más relevante lo constituyó el progresivo incremento del nivel de interdependencia entre las naciones, cuya progresos contribuyeron objetivamente a la intensificación del proceso de globalización y al reforzamiento de la tendencia a su irreversibilidad.
La intensificación de la incidencia del proceso de globalización y en específico la búsqueda de respuestas más consistentes a los nuevos retos impuestos por la actual revolución tecnológica a las diferentes naciones, obligaron a replantearse la necesidad de diseñar una “nueva arquitectura estatal”, conducente a lograr que el Estado desempeñe un papel más relevante en la conducción de las estrategias de desarrollo, consiguientemente reevaluar la pertinencia de la vigencia del paradigma de su “subsidiariedad” al mercado. Sin lugar a duda la emergencia de estas propuestas evidenciaron desde otra perspectiva: el reconocimiento tácito del fracaso inobjetable de la implementación durante un largo período de los postulados centrales del denominado “Consenso de Washington”.1

En este contexto, progresó la reevaluación con relativa fuerza de la necesidad de rescatar la formulación de políticas industriales, en particular en el contexto regional latinoamericano; pero a diferencia de otros períodos, la orientación preferente de este proceso no se va limitar a la aplicación de medidas que posibiliten mitigar las fallas del mercado y/o del gobierno como ocurrió en períodos anteriores, sino que la referida reevaluación ha estado vinculada al reforzamiento de su proyección prospectiva y de alcance estratégico. 2
La gradual revitalización de la formulación de la política industrial en una proyección prospectiva, se encuentra en plena correspondencia con diferentes propuestas realizadas por varios organismos internacionales en fecha reciente, en los cuales se argumenta desde perspectivas disímiles, la necesidad de revitalizar no solo el ejercicio de definir políticas industriales, sino en trabajar en pro de alcanzar un diseño más sólido de las estrategias de desarrollo económicos nacionales de las naciones emergentes.
En ese sentido, se destacan las propuestas de la Organización de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), esta institución propuso UNCTAD (2002) que las economías emergentes deben construir estrategias de desarrollo que no se limiten a la simple propuesta de programas sectoriales específicos o a la aplicación medidas para enfrentar la volatilidad de los precios internacionales de los productos básicos, sino que deben trabajar en la elaboración de propuestas de políticas públicas que se sustenten, en un diseño más sólido y en una proyección a largo plazo. En similar dirección sugirió que resultaba impostergable priorizar el relanzamiento del sector productivo, con la finalidad de minorar las diferencias intra e intersectoriales y de ese trabajar en pro de garantizar una mejor inserción en los mercados internacionales. 3
La Comisión Económica Para América Latina (CEPAL) es otra de las instituciones internacionales que ha desplegado en los últimos años, un ingente esfuerzo pro de revitalizar el necesario proceso de actualización de las políticas industriales en América Latina, pero mediante una revisión a fondo de los errores y aciertos del pasado, así como enfatizando en la necesidad de lograr a nivel regional una visión diferente de los temas del relacionados con el desarrollo. 4
Otra de las instituciones que también ha reconocido la necesidad de rescatar la formulación de las políticas industriales, es el Banco Mundial, el cual ha insistido en el imperativo de lograr una reconfiguración diferente: entre el accionar del estado y el funcionamiento del mercado, sobre todo en pro de lograr una “suerte equilibrio” que facilite la dinámica de crecimiento y el desarrollo económico en los diferentes países.5
Un aspecto común en las recomendaciones descritas con anterioridad es que se sugiere con mayor o menor énfasis, la necesidad de enfrentar procesos de “reingeniería institucional”, que responda a la revitalización de la importancia de la formulación de políticas industriales y en general de otras políticas públicas. De igual modo, resulta posible identificar otro grupo de indicaciones que resultan comunes en recomendaciones de las diferentes instituciones referidas, por supuesto con la presencia de ciertos matices específicos:
Primero, la reevaluación del rol estratégico del sector manufacturero, e incluso la reconsideración de la necesidad de desarrollar nuevos procesos reindustrializadores. Segundo, el imperativo de efectuar la reconstrucción de los soportes jurídicos y normativos en que descansa la actividad económica del estado, sobre todo que conduzcan a la mejoría del diseño y elaboración de propuestas concretas de políticas públicas. Tercero, que el adecuado funcionamiento macroeconómico continúa representando una variable estratégica y de creciente importancia; pero bajo la óptica de que no suple la definición de otras políticas, sino que lo complementa y facilita la materialización de sus propósitos fundamentales.
México integra el grupo de países que se destaca por haber concentrado crecientes esfuerzos, en pro de garantizar una adecuada regulación macroeconómica, lo que ha propiciado la obtención de progresos tangibles en este ámbito, sobre todo en el manejo de alguno de los principales desequilibrios macro, especialmente en lo concerniente a la incidencia de la restricción externa. Sin embargo, resulta paradójico que estos avances no coadyuvaran a la mejoría de los ritmos de crecimiento económico en los últimos treinta años, sino que por el contrario la tendencia prevaleciente ha sido la progresiva reducción de la dinámica económica global.
Un rasgo peculiar de los progresos alcanzados en el ámbito macroeconómico es que se produjeron, en un contexto de minoración sustancial de la aplicación de medidas activas de política industrial. El progreso de esta tendencia se produjo al amparo de la reconfiguración de las relaciones “Estado-Mercado”, en función de esta perspectiva adquirió fuerza el criterio de que la acción del mercado no puede sustituirse por el mejor diseño de política industrial.
Los criterios anteriores se transformaron en una suerte de paradigma de la gestión gubernamental, en específico a nivel federal, lo que propició que se consolidara una concepción de política industrial que persiste hasta el presente, cuyas características principales radican en la definición en términos muy generales e incluso de manera ambigua de las prioridades sectoriales, en paralelo, se la concede un creciente protagonismo al rol de la inversión extranjera en la proyección de las referidas prioridades. Asimismo se minimiza la necesidad de enfrentar un nuevo proceso de reindustrialización, a pesar de la creciente relevancia estratégica que adquirido en fecha reciente.
La minoración de la relevancia de la definición de políticas industriales, se ha intentado de suplir mediante la promoción intensiva de la “clusterización”. En consecuencia, la prioridad conferida a la formación de clústeres u otras modalidades de agrupamientos empresariales, propiciaron que la dinámica de este proceso se haya transformado, gradualmente en un aspecto central en las agendas de las políticas federales y estaduales.
La preeminencia mantenida por este tema contribuyó a que México se convirtiera en un referente obligatorio en el contexto regional latinoamericano, en la promoción de la asociatividad empresarial y en la formulación de políticas de articulación productivas. 6
No obstante, la ausencia de un marco global de política industrial explícita, en conjunto a la creciente flexibilidad y discrecionalidad que han caracterizado el manejo de las prioridades sectoriales y ramales, coadyuvó a que la prioridad otorgada a la formación de clústeres no siempre haya aportado resultados esperados, en tanto la falta de claridad en cuanto a los sectores de mayor prioridad, condujeron que a escala regional se concentraran los mayores esfuerzos en promover aquellas ramas que resultan más atractiva a la inversión foráneas, mientras que otras ramas con potencial de desarrollo local quedaron relegada, por no disponer de respaldo en programas federales ni con la cobertura de recursos financieros requeridos a escala estadual para promoverlas.
En rigor, la evolución del proceso de construcción de clústeres no ha sobrepasado, el mero ejercicio de agrupar las empresas por sectores y ramas de la actividad económicas, cuya formalización ha sido el resultado de diversas estrategias promovidas por el gobierno federal y los estaduales, donde estos últimos han intentado suplir por esta vía la ausencia de un marco nacional coherente de política industrial. Al mismo tiempo, se presenta también una cierta paradoja en dicho resultados, ya que la formalización de un por ciento significativo de los clústeres existentes, son fruto del incremento del peso de la industria maquiladora de exportación; por consiguiente, la formación de estas aglomeraciones empresariales han respondido más, a los criterios de deslocalización internacional que practican las empresas multinacionales que a reales requerimientos regionales.
Los limitados impactos de alcance estratégicos que aportan los clústeres a la dinámica del desarrollo regional en México, no son solo atribuibles al mayor o menor liderazgo en estas iniciativas de las empresas multinacionales, sino que también inciden algunos rasgos de la cultura empresarial mexicana, en particular los relativos a la pobre propensión a fomentar relaciones de cooperación y de asociatividad. A esta situación se añade también la carencia de vínculos efectivos entre el sector maquilador y el entramado productivo local. 7
En consecuencia, entre los principales resultados que se han obtenido mediante las iniciativas de clústeres desarrollados a los largo y ancha del país se destacan: i) la formalización redes empresariales; ii) el incremento de los niveles de empleo; iii) el estímulo a la expansión de las exportaciones; iv) incentivar la creación de incubadoras de empresas; v) la atracción de nuevas firmas y talento a la región; vi) el desarrollo de centros de entrenamiento técnico y administrativo. Sin embargo, no ha sido posible incentivar la innovación en las magnitudes requeridas y tampoco se han logrado en todos los contextos regionales crear “marcas” que identifiquen la región o la zona.
Otra de las resultantes del abandono de la práctica de elaborar políticas industriales, lo constituyó el gradual alejamiento del diseño de políticas explícitas de desarrollo regional, en específico bajo una lógica de planeación estratégica. En estas circunstancias, se produjo la virtual desaparición del enfoque regional de política de ciencia y tecnología; consiguientemente, como se destaca en el estudio de la OCDE, 2009, se debilitó sustancialmente la capacidad promover la creación capacidades de I + D a esta escala. Mientras que el respaldo federal a esta importante actividad, lejos de crecer en correspondencia con de su relevancia, tendió a estancarse y de hecho en el sexenio 2007- 2012 se mantuvo como promedio en torno al 0,50 % PIB nacional.
La reducción del respaldo del gobierno federal a las actividades de I + D, se explica desde otra perspectiva por la ubicación subordinada o relegada que se le confirió a las políticas de ciencia, tecnología e innovación en relación a otras políticas económicas, en específico a las de naturaleza macroeconómica.
En tales circunstancias, el gobierno federal decidió a partir del decenio anterior, incentivar la formación de Parques Tecnológico. La ejecución de este proceso se caracterizó desde sus inicios, en responder a una de las prioridades identificada por el Tecnológico de Monterrey, en el proceso de actualización de su estrategia a mediano plazo.
Resulta oportuno recordar que los Parques Tecnológico adquirieron notoriedad internacional a mediados de la década de los años setenta del pasado siglo y, su ulterior profusión estuvo determinada porque estas instituciones lograron incentivar eficazmente la innovación y la generación de nuevas tecnologías en diferentes contextos regionales y en algunos casos llegaron a convertirse en instrumentos facilitadores de la construcción de clústeres u otras modalidades de aglomeraciones empresariales.
El proyecto de los Parques Tecnológico que lidera el Tecnológico de Monterrey, no sólo representa un proyecto novedoso para el contexto mexicano, sino que su implementación práctica está relacionada con el replanteo de las relaciones tradicionales entre una institución de la educación superior, el sistema empresarial y las instituciones de investigación de una determinada la localidad, de hecho la ejecución de este proyecto ha ofrecido la posibilidad de reubicar, el tema de las relaciones universidad ̶ empresa en una proyección más cercana a las tendencias internacionales, al tiempo que ha propiciado también que el Tecnológico amplifique su capacidad de incidencia en el desarrollo en diferentes regiones del país.
Los resultados que se han obtenido mediante el funcionamiento de los Parques Tecnológicos que lidera el TEC pueden conceptuarse de muy positivos, ya que se ha logrado incrementar el número de patentes producidas y convertir los mismos en un referente a escala nacional, de hecho a partir de la experiencia de los Parques Tecnológicos del TEC se ha producido una suerte de “explosión” en la creación de parques por otras instituciones universitarias.
La revisión en conjunto de las experiencias en la formalización de clústeres y más recientemente en la creación de los PT, ha puesto de manifiesto que para resolver los problemas acumulados en México, en particular en el ámbito científico y tecnológico se requiere de llevar a vía efecto lo sugerido por Carlos Slim durante una reunión de la Fundación que él preside, en la que afirmó enfáticamente : México, necesita de una política en una proyección no inferior a los 15 años, desprovista de utopías y de prejuicios políticos o de otra índole”.8
La revisión de las principales prioridades que se incluyen en el Plan de Desarrollo adoptado para su implementación en el actual sexenio que lidera Enrique Peña Nieto, presenta un grupo de características que lo distingue de los planes asumidos en los sexenios anteriores. Un primer aspecto que lo diferencia es el mantenimiento de la prioridad de temas que dispusieron de un tratamiento prioritario en el ciclo presidencial anterior, como son los relativos a apoyar con mayor fuerza las labores de I+D, en ese sentido se propone elevar los gastos federales hasta llegar al 1% del PIB nacional.   9
Otro aspecto que puede interpretarse como de continuidad es la atención que se le pretende conferir, al desarrollo de la infraestructura y a las labores de innovación.
Pueden conceptuarse como destacables en el Plan de Desarrollo Nacional 2013-2018, la inclusión como objetivos prioritarios: los acápites referidos a la eliminación de las trabas que limitan el pleno aprovechamiento del potencial productivo del país e incentivar el desarrollo de sectores estratégicos que por diversas razones se han quedado relegados en términos de dinamismo y que tradicionalmente constituyeron pilares de la economía mexicana como son el sector agrícola y el pesquero. Asimismo se incluye en este marco de prioridades el sector turístico que representa en la actualidad uno de los mayores contribuyentes en ingresos financieros externo de la nación. En ese sentido, resulta posible afirmar que se aprecia la intención de comenzar a elaborar una proyección a largo plazo del desarrollo de la economía mexicana, ya que una parte importante de los objetivos propuestos resultará difícil materializar en un sexenio.
Finalmente, el presente libro se ha organizado en cuatro grandes capítulos y asumiéndose la siguiente lógica. En el primero, se realiza una presentación sintética del enfoque de las políticas industriales como estrategia de desarrollo. A continuación se describen de forma agregada la evolución del manejo de la política industrial desde el ciclo presidencial de Carlos Salinas de Gortari hasta Felipe Calderón Hinojosa, aunque haciéndose el mayor énfasis en la prioridad concedida a la promoción de la clusterización. El capítulo concluye con la evaluación del papel de la Industria Maquiladora de Exportación en la modelación del desarrollo regional, en particular los impactos de este sector en el Estado de Chihuahua.
En segundo capítulo, se realizó una valoración global de la evolución histórica del concepto de clústeres. Con posterioridad se ofrece una descripción general de los programas adoptados a nivel federal para respaldar la creación de las asociaciones empresariales en México. Por último, se evalúan diferentes iniciativas de clústeres desarrolladas en el estado de Chihuahua y en específico en Ciudad Juárez.
El contenido del tercer capítulo comprende el análisis de forma sintética de los presupuestos conceptuales básicos en que se ha sustentado, la evolución del esquema de relacionamiento entre las instituciones educativas de nivel superior, los gobiernos y el sistema empresarial, es decir, aspectos que identifican el denominado modelo de la “Triple Hélice”. A continuación se abordó la experiencia acumulada en México en funcionamiento del referido modelo, el capítulo culmina con el análisis de los factores que determinaron el fomento del proyecto de los parques de los tecnológicos liderados por el Tecnológico de Monterrey.
El libro concluye con una propuesta de naturaleza metodológica que posibilite el sistemático perfeccionamiento del proceso de creación y puesta en funcionamiento del modelo de los parques tecnológicos que lidera el Tecnológico de Monterrey.

1 Los principios generales que incluía esta propuesta eran entre otros: i) incremento de la disciplina fiscal; ii) reordenamiento del gasto público, es decir, concentrarlo donde resultara más rentable; iii)reforma impositiva que incluía ampliación de las bases imponibles y reducción progresiva de los impuestos más altos; iv) liberalización de los tipos de interés; 5) aplicar un régimen cambiario flexible y competitivo; vi) liberalización de los flujos de capital (de corto y largo plazo); vii) privatización de activos públicos; viii) desregulación de los mercados; etcétera

2 . A pesar del reforzamiento de esta tendencia en América Latina, aún persiste el relativo rezago en formulación políticas industriales, situación que se manifiesta en las presencia de limitaciones en la articulación de estrategias más integrales en pro de garantizar un mejor aprovechamiento del potencial de desarrollo de que dispone la región; así como para asumir de un modo diferente el proceso de profundas transformaciones estructurales que debe desarrollarse a escala regional. Véase para mayor detalle. CEPAL, (2012, pp. 21-39.

3. Véase para mayor detalle. UNCTAD, 2007.

4. Véase. CEPAL, (2012, 243-254)  

5. Véase para mayor detalle. Banco Mundial, 1997 y 2011.  

6.Una visión detallada de estos esfuerzos se puede encontrar, en Secretaría de Economía. Programas de Apoyos Empresarial. México, D.F., 2010.

7 El empleo del término local puede hacerse extensivo a la dimensión regional y estadual.

8. Véase: El Economista, 23 de octubre de 2013 (Versión Digital), p.1

9 . Véase: Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, pp. 85, 128 y 139.