MOVIMIENTOS Y LUCHAS SOCIALES, TERRITORIO Y DESARROLLO SUSTENTABLE

SUSTENTABILIDAD PARA EL DESARROLLO RURAL DE LOS PUEBLOS ORIGINARIOS DE MÉXICO: UN DERECHO HUMANO

Edgar Alberto Bustos Palomino 1

Keywords: sustainability, territory, human right.Marginalidad, pobreza y segregación son conceptos que en términos generales, definen las condiciones bajo las cuales la población indígena en México se encuentra históricamente subsumida, siendo coartados del derecho humano –y por ende universal, inalienable e imprescriptible- a un medio ambiente adecuado, expresado en términos del cuarto párrafo del artículo cuarto Constitucional.
Así, frente a los efectos del neoliberalismo y la aparición de nuevos sujetos sociales, la realidad del campo mexicano, pobre y mayormente de raíces indígenas, arroja un diagnóstico poco satisfactorio, al revelar “la persistencia de condiciones de pobreza extrema, injusticia evidente y atraso doloroso” 2.
            Estas características, adicionados a la marginalidad y la segregación, definen el desarrollo económico y social de la población rural indígena, a pesar y por encima de las políticas de reivindicación territorial3 y por supuesto, de los paliativos gubernamentales que bajo la careta de los sucesivos programas sociales empleados desde la administración pública -más por compromisos internacionales que por pleno convencimiento de la realidad nacional-, no atacan el problema desde su estructura.
De esta manera, no obstante la existencia de un marco jurídico que durante la pasada década, trató de forma escueta de asegurar una reivindicación de los derechos humanos de los pueblos indígenas4 , especialmente en lo referente a su desarrollo, la realidad enfocada desde las bases del derecho positivo aborda que la cuestión de la propiedad de la tierra, fundamental dada la carga jurídica, económica e incluso identitaria que conlleva, se encuentra en una laguna legal que a la fecha ha sido múltiplemente evadida, en razón de los intereses de los grupos hegemónicos 5 y de las repercusiones políticas y económicas que se ven comprometidas.
            En este sentido, este análisis parte del precepto constitucional ya enunciado, en completa consonancia con lo postulado en el artículo segundo, este último fruto de la reforma al Texto Fundamental emanada de  los Acuerdos de San Andrés Larráinzar (ASA), firmados en 1996 por el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el gobierno federal.
            Esta reforma constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el día catorce de agosto de 2001 6, vista a todas luces como prioritaria para apaciguar el conflicto en el estado de Chiapas, en realidad estuvo lejos de cumplir con los postulados que los Acuerdos señalaban como mínimamente necesarios para el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, en su complejidad jurídica, política y cultural.
            Su operación desde la cúpula del poder político, apeló a la conservación de restricciones sobre los derechos de propiedad en cuanto al uso, goce y disfrute de los recursos naturales contenidos en los territorios donde se asientan los pueblos indígenas, evitando con ello el desarrollo de actividades económicas de cara a integrar adecuados móviles de sustentabilidad.
Propiedad, identidad y desarrollo
La justa y necesaria reivindicación de los errores emanados de la reforma liberal realizada a mediados del siglo XIX, en lo que respecta a la tenencia de la tierra y la consecuente supresión de la propiedad comunal, fue utilizada como uno de los ideales más loables perseguidos por la Revolución Mexicana, aunque en retrospectiva, hoy evidencia la puesta en marcha de un proyecto inacabado, ineficaz y ante todo lejano a la realidad material de los pueblos y comunidades indígenas en el país.
            Hablar de los efectos reales de las elocuentes, aunque limitativas palabras que consagran el contenido del artículo segundo de la Constitución General de la República, únicamente refleja lo que el Constituyente Permanente ha consagrado, desde la perspectiva kelseniana 7 como un “deber ser” en la realidad de los pueblos indígena. No obstante, como en muchos de los postulados constitucionales, la realidad de su existencia es adversa y alejada de los compromisos que el Estado Mexicano ha asumido desde los tratados y declaraciones internacionales, especialmente en los contenidos del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo 8.
            Precisamente, son los principios de autodeterminación y autonomía, aquellos sobre los que se sustentan la gama de derechos humanos que los pueblos indígenas deben detentar de forma inalienable, especialmente aquellos bajo los cuales depende su existencia corporal, su subsistencia económica y su desarrollo: el acceso a un territorio preciso y al aprovechamiento de sus recursos naturales, los cuales se desprenden a su vez del derecho humano consagrado en el párrafo cuarto del artículo cuarto Constitucional, que refiere a “un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”.9
            Bajo este tenor, es necesario indicar que para los pueblos indígenas, el concepto de propiedad contrasta con el elucubrado en el marco de la tradición jurídica romano-germánica, en la cual se fundan los postulados del derecho mexicano. Empero, la existencia cierta de un territorio propio desde una perspectiva holística y cosmogónica 10, esencial para los pueblos originarios, hace coincidir la necesidad de regular y determinar la naturaleza jurídica de la superficie que guarda el territorio bajo el cual se desarrolla la vida de estos pueblos, incorporando incluso, elementos de la propiedad del derecho positivo, desde su apreciación como derecho real.
            En este orden de ideas, el territorio no tiene un valor económico intrínseco, sino que trasciende como un elemento de la identidad de los pueblos indígenas. El establecimiento en una región determinada, así como la asimilación, muchas veces autárquica de los recursos con que ésta cuenta, es parte de un patrimonio que es visto como inalienable y más aún, irrenunciable, al considerársele como parte del ser y de la esencia de quienes han nacido en él y lo habitan.
            De esta manera, el uso, goce y disfrute de los recursos naturales, es inherente a las relaciones que los pueblos indígenas mantienen con la tierra y que incluso, como se afirmó en líneas anteriores, pueden incorporar para su determinación legal, elementos de derecho positivo. 
            En este sentido, es útil la definición ofrecida por el reconocido jurista mexicano Ignacio Burgoa Orihuela sobre la propiedad, misma que a la letra dice:
… la propiedad en general, bien sea privada o pública traduce de una forma o manera de atribución o afectación de una cosa a una persona (física o moral, pública o privada), por virtud de la cual ésta tiene la facultad jurídica de disponer de ella ejerciendo actos de dominio…11  
Aludiendo lo citado, dentro de esos actos de dominio que se le confieren a la propiedad como derecho real –con independencia de que ésta sea pública, privada o social, conforme lo determina el artículo veintisiete de nuestra Carta Fundamental-  se presentan el uso, el goce y el disfrute de sus frutos y/o accesorios de la misma, por lo que, de su correcta determinación en cuanto al territorio y su oposición ante terceros, surge por tanto, la posibilidad consagrada dentro del aludido artículo segundo Constitucional de hacer propicio el aprovechamiento de los recursos naturales localizados en sus demarcaciones.
            Pese a lo manifestado, resulta notable determinar que este aprovechamiento debe confiarse aludiendo al principio económico-ambiental de sustentabilidad12 . Bajo esta categoría, se considera su remisión inmediata al uso responsable de los recursos naturales por parte de los pueblos indígenas, empleados prácticamente para su subsistencia y en pos del desarrollo de sus asentamientos humanos, situación que nos evidencia su consonancia con el aludido principio.
            Este uso se lleva a cabo dentro de una modalidad de la propiedad que nuestra Carta Magna, en el citado artículo veintisiete, designa como social, la cual corresponde a los ejidos y comunidades 13, entidades jurídicas en las cuales se asientan, aunque no exclusivamente, los pueblos indígenas. Bajo esta circunstancia, el señalado precepto, alude en el contenido de su fracción séptima, lo que es del tenor literal siguiente:
…VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas.
La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas.
La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores.

Referida la propiedad, su naturaleza y su protección jurídica, conviene ahora ahondar sobre los puntos que describe el artículo segundo y lo relativo a su autodeterminación y autonomía, elemental en la composición del sexto párrafo del mismo.
            Este precepto constitucional, permite el acceso a la disposición libre de los recursos naturales del territorio donde se desarrollan, por lo cual, la importancia de la naturaleza de la  propiedad inmueble tiene también un papel importante, especialmente en lo señalado en el apartado primero de ese mismo precepto: la libre determinación y autonomía para decidir, entre otros aspectos, la forma de organización social y económica.
            Hacer patente la autonomía y autodeterminación, fundamental para el desarrollo de la sustentabilidad en el             territorio adscrito, presenta algunas dificultades, sustentadas en el elemento que centra nuestros comentarios: la certidumbre de la territorialidad, la cual se desarrolla someramente en los puntos siguientes:

1. Delimitación de la superficie de las unidades de propiedad social.

Bajo este tenor, resulta pretencioso afirmar que la totalidad de las etnias indígenas que habitan en el territorio nacional detentan un espacio/territorio adecuadamente delimitado y más aun, reconocido y registrado por las autoridades agrarias, dada su naturaleza de propiedad social para el desarrollo integral de su existencia.
            La tenencia de la tierra por parte de ejidos y comunidades, ambos regulados por la Ley Agraria, que es reglamentaria del artículo veintisiete Constitucional, ha presentado una cantidad enorme de irregularidades, evidenciándose a partir de las dotaciones exhaustivas y carentes de estudios de delimitación y extensión poligonal llevadas a cabo entre 1965 14 y 1976 15, propiciando la disputa entre dos o más unidades de propiedad social.
            A raíz de ello, desde la década de 1990, fueron implementados programas gubernamentales de regulación, con el objeto de confrontar y delimitar poligonalmente las superficies de las unidades de propiedad, a efecto de otorgar aparente certidumbre a sus detentadores. Ejemplos de ellos son el Programa de Certificación Ejidal y de Solares Urbanos (PROCEDE), en el caso de los ejidos; y el Programa de Certificación Comunal (PROCECOM) por lo que respecta a las comunidades 16. De igual forma, durante la administración sexenal del presidente Felipe Calderón Hinojosa (2006-2012) entró en operación el programa denominado Fondo de Apoyo para Núcleos Agrarios sin Regulación (FANAR)17 . 
            Lamentablemente, esta determinación exacta de la superficie de estas dotaciones territoriales, realizadas incluso mediante la implementación de herramientas tecnológicas como la fotografía satelital, más allá de propiciar certidumbre hacia la propiedad social, especialmente a la detentada por los pueblos indígenas, obedece al objetivo paulatino de desincorporación de la propiedad social en aras de una pretendida privatización en beneficio de su explotación por parte de actores del sistema capitalista hegemónico, persecutores de fines lucrativos ajenos al desarrollo sustentable de los grupos indígenas.

1. El conflicto derivado de la naturaleza jurídica del territorio.

Aunado al caótico conflicto concerniente a superficies, medidas y linderos de la propiedad social, surge una problemática mayor, que nace de la disposición para el desarrollo de actividades de uso, goce y disfrute de los recursos naturales en beneficio de la colectividad, de manera responsable: la prohibición legal para su acceso y explotación.
            Debido al surgimiento de la regulación en materia de recursos naturales, plasmada mediante el enriquecimiento del marco jurídico en materia ambiental y a la implementación de zonas de protección denominadas Áreas Naturales Protegidas (ANP)18 , se ha limitado grandemente la posibilidad de un aprovechamiento de los recursos naturales, como lo determina el artículo segundo Constitucional.
            Esta circunstancia reside en una clara violación al precepto aludido, en razón de que la protección a la caza, pesca o aprovechamiento forestal, entre otros, es castigada de manera general y abstracta al tenor de lo establecido en el marco ambiental y penal regulatorio, haciendo caso omiso a los usos y costumbres indígenas.
Al ejecutar estas actividades económicas, autárquicas en lo general, terminan siendo simple y llanamente conceptualizadas como delitos federales. Bajo estas penosas circunstancias, es apreciable el controvertido fondo que representa la aplicación de la legislación ambiental por parte de sus ejecutores administrativos, de quienes detentan la Representación Social e incluso, ponen en tela de juicio los criterios de los juzgadores.

1. Fallos de técnica jurídica en la redacción de la reforma del artículo segundo 

constitucional.

El derecho positivo consagró en la redacción de la reforma constitucional de agosto de 2001, una patente deficiencia en su técnica jurídica, que consiste en la omisión en determinar el papel de los pueblos, a la par que las comunidades, en el aprovechamiento de los recursos naturales. Al respecto, señalemos en primera instancia lo que el quinto párrafo y el  apartado A de este artículo nos mencionan sobre la autodeterminación y autonomía:
Artículo 2o…
…El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico.
(…)
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía…
Sin embargo, la fracción séptima de este mismo apartado, en lo relativo a los recursos naturales, omite señalar a los pueblos, por lo que, de esta forma únicamente apela a la Comunidad como una figura agraria, es decir, que “el acceso al uso y disfrute preferente de los recursos naturales está diseñado sólo a nivel comunitario negando de esta manera la dimensión (cultural y de mayor amplitud) de los pueblos indígenas como sujetos de sus propios derechos”19 , como se aprecia de la transcripción de la aludida fracción:
VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley.
Igualmente es de llamar la atención, que el legislador prevé que las comunidades no podrán tener uso preferente de los recursos que correspondan a las áreas estratégicas, es decir, aquellas bajos las cuales el Estado ejerce de forma exclusiva sus funciones de explotación, de acuerdo a lo estipulado en el artículo veintiocho de la Constitución General de la República.
            La razón, es que evita que de forma deliberada los grupos indígenas puedan beneficiarse de los mismos, lo cual repercutiría en la obtención potencial de grandes ganancias económicas que a la larga únicamente funcionan a favor de los grandes capitales y sus empresas, alejadas por completo de su colaboración con el armónico desarrollo no sólo de los pueblos indígenas, sino del ámbito nacional 20.
Propiedad indígena y sustentabilidad: ¿proyecto inacabado?
Hablar de desarrollo económico en términos abstractos, refiere a la inclusión de elementos como el capital humano, el económico y especialmente, la planeación. Este último factor, es esencial, si invariablemente se pretende ejercer un desarrollo de los pueblos indígenas fundado desde la sustentabilidad.
            Comprometer y generar un modelo económico que favorezca la subsistencia y más aún, el progreso y avance en esperanza y calidad de vida de los pueblos originarios, más que un proyecto de halagüeñas proyecciones, debe considerarse un factor de materialización que garantice el derecho humano a un ambiente adecuado, el cual a vez tiene aparejados otros derechos fundamentales, como al “acceso, disposición y saneamiento de agua para consumo personal y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible” 21 y por supuesto, a la salud.
            El cabal cumplimiento de este cúmulo de derechos esenciales, de la mano con el reconocimiento identitario que le es inherente, debe sin embargo asumir retos que administración pública en sus tres niveles de gobierno -con independencia de la extracción política a la que pertenezcan- no han sabido o no han pretendido ejecutar en beneficio de esta colectividad.
            Las políticas públicas generadas en torno al cumplimiento de estas prerrogativas, insertas mayormente en el Plan Nacional de Desarrollo de las últimas dos administraciones, a la par de estar presentes en la agenda de los agentes políticos parlamentarios, reconocen la obligación de cumplir, desde un marco legal adecuado con lo ordenado por el artículo segundo constitucional, pero en la praxis únicamente se advierte la existencia de medidas paliativas para mitigar y no satisfacer las necesidades esenciales.
            En este punto, los conocidos planes y programas de la Secretaría de Desarrollo Social –como el denominado Prospera-, en lo general y la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, en lo particular, generan la emisión de ayuda material inmediata para coadyuvar con el combate a los efectos de la pobreza, pero realmente no representan una solución definitiva a la realidad de los pueblos indígenas. Mitigar está lejos de erradicar. Paliar no es combatir.
            La vinculación de los pueblos con su territorio, en unión de la posibilidad de propiciar con plenitud y cuidado el agente de su desarrollo, comprometiendo su aprovechamiento desde el presente y perspectiva hacia el futuro, es el camino que debe ser construido para alcanzar el desarrollo de forma sustentable.
            Bajo este tenor, se confirma que las autoridades deben propiciar la generación de políticas públicas y mecanismos eficaces de actuación para el apoyo de las actividades productivas que, de conformidad a la fracción séptima del apartado B del multicitado artículo segundo Constitucional, les
…permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos, la aplicación de estímulos para las inversiones públicas y privadas que propicien la creación de empleos, la incorporación de tecnologías [adecuadas] para incrementar su propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas de abasto y comercialización… 22 

En este orden de ideas, es menester señalar que existe dentro de nuestro marco jurídico un cuerpo normativo que regula el uso, la extracción, aprovechamiento y apropiación de la biodiversidad, así como de sus recursos genéticos: la Ley de Desarrollo Rural Sustentable 23, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el día siete de diciembre de 2001. Por su parte, su aplicación en lo tocante a los pueblos indígenas, sigue la misma suerte de inoperatividad y más aun, de inobservancia, que el Texto Constitucional.
            Únicamente superando la imposibilidad pragmática de potenciar el desarrollo de los pueblos indígenas, se podrá hablar de una sustentabilidad en la praxis. Los límites, como hemos descrito, son abismales; especialmente si se considera como punto de partida que son generados desde las cúpulas de poder político, las cuales, son a su vez condicionadas y/o conducidas por las del poder económico.
            Poner en operación todo tipo de medidas necesarias que propicien el desarrollo sustentable, basadas en el “crecimiento endógeno y una mejoría en sus condiciones de existencia” 24, especialmente aquellos candados legales que inhiben el adecuado uso y aprovechamiento racional de los recursos naturales por parte de los grupos indígenas, “está sujeto a la adaptación de fórmulas que reivindiquen al humanismo como base de comprensión de la diversidad cultural”25 y por ende, de su identidad, sustentada en sus usos, costumbres y tradiciones, pero concretada en su desarrollo económico territorial.
            Basta agregar que un medio ambiente adecuado y un desarrollo integral observado desde la sustentabilidad, son prioridades consecuentes, a la vez que son recíprocamente complementarios. Su aseguramiento y cabal cumplimiento para la generación de una realidad rural de desarrollo, no es una opción ni un agente más de planeación desde las oficinas gubernamentales, como la infructuosa reforma agraria, es un derecho humano reconocido, no otorgado 26.
Fuentes Consultadas

1. Legislación:

                        Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
                        http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf
                        Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente:
                        http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/148.pdf
                        Ley Agraria
                        http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/13.pdf
                        Ley de Desarrollo Rural Sustentable
                        http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/235.pdf

1. Bibliografía:

Chonchol, Jacques, Sistemas agrarios de América Latina, Santiago de Chile, Fondo de Cultura Económica,  1994.
            Instituto de Estudios Judiciales, Ciclo de conferencias y mesas redondas sobre temas de actualidad en Derechos Humanos, México, Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal - Instituto de Estudios Judiciales, 2010.

Kelsen, Hans, Teoría Pura del Derecho, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1982 (Serie G. Estudios Doctrinales, no. 20).
Moreno, María, La comuna de Buenos Aires, Buenos Aires, Capital Intelectual, 2001.

Nava Escudero, César, Ciencia, ambiente y derecho, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM,  2012,  (Textos universitarios, no.682)
Orozco Garibay, Pascual Alberto, La Propiedad del Estado Mexicano o    Propiedad Pública, México, Porrúa, 2010, 75 pp. (Colección de Temas Jurídicos en       Breviarios.Colegio de Notarios del Distrito Federal, no.52)
            Warman, Arturo; El campo mexicano en el siglo XX, México, Fondo de Cultura Económica,  2001.
            Warman, Arturo, Los indios mexicanos en el umbral del milenio, México, Fondo de Cultura Económica, 2003.

1. Publicaciones periódicas

            Leff, Enrique, "La geopolítica de la biodiversidad y el desarrollo sustentable: economización del mundo, racionalidad ambiental y reapropiación social de la naturaleza”, en Revista Líder, Universidad de Los Lagos, Chile, 1997, año 8, núm. 11. pp. 21-37
            Martínez, Estela y León Zamosc “Modernización agraria y participación política campesina en América  Latina: una visión de conjunto”, en Zamosc, León, E. Martínez y M. Chiriboga  (coords.) Estructuras agrarias y movimientos campesinos en América Latina  (1950-1990), Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de España. Serie Estudios n°. 127, Madrid, 1996, pp. 11-24.

1. Sitios de internet y documentos digitalizados

Rentería Garita, Cristina (2007) Cambios y continuidad en los derechos de propiedad sobre  las tierras ejidales en México. Discutiendo los efectos de la reforma al Artículo 27 Constitucional; disponible en: http://digital.csic.es/bitstream/10261/34681/1/Renter%C3%ADa%20Garita,%20Cr         stina.%20La%20baraja%20de%20derechos%20(autor).pdf
Diario Oficial de la Federación. www.dof.gob.mx
Página de prensa mundial sobre desarrollo sostenible (Informe Brundtland).
http://desarrollosostenible.wordpress.com/2006/09/27/informe-brundtland/

Blog del doctor Miguel Carbonell, jurista e investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM: www.miguelcarbonell.com
Página de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano: http://www.sedatu.gob.mx/sraweb/conoce-la-secretaria/historia/nuevas-demandas-campesinas/