ADMINISTRACIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN EL ESTADO DE GUANAJUATO

ADMINISTRACIÓN ESTRATÉGICA DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN EL ESTADO DE GUANAJUATO

Octavio Reyes López (CV)
Edgar Hugo Dorsey del Ángel
(CV)
Universidad Virtual del Estado de Guanajuato

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MÉTODO DE INVESTIGACIÓN

2.1. Enfoque Metodológico.

El enfoque metodológico utilizado en esta investigación se basa en el aspecto cualitativo ya que se busca explicar el estatus de la contaminación en el Estado. El objetivo fundamental es el de identificar los problemas ambientales del Estado de Guanajuato  para buscar soluciones viables y factibles de instrumentarse en aras de establecer una coherencia entre las diferentes dependencias de la administración pública que tienen injerencia en el dimensionamiento y la regulación, control y monitoreo de los aspectos de contaminación ambiental en todas sus formas, así como encontrar alternativas que generen una cohesión o consolidación de la autoridad ambiental en la entidad.

2.2. Alcance de la Investigación.

Se utilizaron tres tipos básicos de investigación, esto significa que fue exploratorioen su primera fase porque se llevó a cabo la localización de una serie de datos sobre la situación ambiental en Guanajuato. La investigación descriptiva se utilizó para definir los conceptos básicos y circundantes de la terminología ambiental, definiendo las áreas de injerencia y su interrelación con el medio ambiente.

Finalmente, al trabajo se le da un enfoque de análisis y reflexión sobre la situación ambiental para relacionar los factores endógenos y exógenos que determinan el equilibrio actual de la polución en el Estado de Guanajuato.

2.3. Procedimiento de Investigación.

Se emplea una investigación documental – de Gabinete utilizando las fuentes de información disponibles. Este procedimiento se eligió en función de la información disponible así como de las características inherentes al tipo de investigación. Para llevar a cabo esta actividad se estableció en un principio el alcance de la investigación para dimensionar, valorar, clasificar e interpretar la calidad del material encontrado.

Se utilizó un esquema heurístico, hermenéutico y fenomenológico en el trabajo investigativo ya que la selección del material a utilizar y la información abundante para orientar el encuadre de la investigación. Por lo anterior es importante ser cuidadoso con las fuentes de información y su respectivo análisis.

2.4. Instrumento de Recolección de Información

El instrumento utilizado para la recolección de información del presente trabajo es la cédula para proyectos de intervención – investigación. La cédula contiene los siguientes elementos (Reyes, Blanco y Chao, 2014).
1. Propósito o los propósitos de la intervención; enunciado que plantea lo que se busca.
2. Tipología de intervención: funcional o cultural.
3. Perspectiva del análisis; social, directiva, operativa, de grupos informales, de los individuos.
4. Modelo de intervención (8 P´s).
5. Programa de actividades y asignación de responsabilidades.
6. Elementos del Proyecto de intervención.
7. Propuesta del Proyecto de intervención y
8. Generar análisis a priori y a posteriori.

2.5. Desarrollo del Diseño de la Intervención.

Propósito de la Intervención. El propósito, en sí, busca la identificación de las dependencias involucradas en las políticas públicas relativas al medio ambiente, su interrelación, esferas de autoridad y su capacidad de instrumentar las mencionadas políticas públicas que impliquen beneficios que incidan directamente en el bienestar social de Guanajuato y proponer, en su caso, alternativas para mejorar la gestión pública ambiental en el Estado. Igualmente, la identificación de los beneficios permitirá detectar áreas no atendidas con la consecuente elaboración de políticas públicas conducentes a corregir las externalidades existentes. Los problemas ambientales que vive el Estado están en aumento. La concentración urbana en el corredor industrial y las actividades antropogénicas en el mismo están llevando a una depredación de los elementos abióticos de la entidad.

Tipología de Intervención. Respecto a este punto, la tipología de intervención sería de tipo funcional puesto que está orientado a modificar los sistemas de trabajo y la estructura de las organizaciones sociales.

Perspectiva del Análisis. La perspectiva se basa en un esquema directivo/operativo puesto que el objetivo este proyecto es el de identificar los problemas ambientales del Estado para buscar soluciones viables y factibles de instrumentarse en aras de establecer una coherencia entre las diferentes dependencias de la administración pública que tienen injerencia en la regulación, control y monitoreo de los aspectos de contaminación ambiental en todas sus formas, así como encontrar alternativas que generen una cohesión o consolidación de la autoridad ambiental en la entidad.

Si bien es cierto que nuestro Estado tiene regulaciones y normatividades hasta cierto punto “adecuadas”, ocurren situaciones que impiden la efectividad de las mismas. Las dependencias involucradas trabajan a su albedrío sin coordinación “de hecho”, aunque establezcan programas conjuntos que quedan en el aire. Los niveles de polución son cada vez más grandes y están concentrados en las principales ciudades del corredor industrial que acopia al 76% de la población, lo cual demerita en su calidad de vida y además depreda recursos para las generaciones venideras.

El propósito, en sí, busca la identificación de las dependencias involucradas en las políticas públicas relativas al medio ambiente, su interrelación, esferas de autoridad y su capacidad de instrumentar las mencionadas políticas públicas que impliquen beneficios que incidan directamente en el bienestar social de Guanajuato y proponer, en su caso, alternativas para mejorar la gestión pública ambiental en el Estado. Igualmente, la identificación de los beneficios permitirá detectar áreas no atendidas con la consecuente elaboración de políticas públicas conducentes a corregir las externalidades existentes. Los problemas ambientales que vive el Estado están en aumento. La concentración urbana en el corredor industrial y las actividades antropogénicas en el mismo están llevando a una depredación de los elementos abióticos de la entidad.

2.6. Desarrollo del Modelo de Intervención.

Personas: El estudio está orientado a la dirección/operación de la gestión ambiental en el Estado de Guanajuato, donde sus actores principales son el Instituto de Ecología del Estado y la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato (PAOT), con el propósito de identificar los problemas ambientales del Estado para buscar soluciones viables y factibles de instrumentarse en aras de establecer una coherencia entre estas dependencias de la administración pública que tienen injerencia en la regulación, control y monitoreo de los aspectos de contaminación ambiental en todas sus formas, así como encontrar alternativas que generen una cohesión o consolidación de la autoridad ambiental en la entidad.

Procesos: Se llevaría a cabo una revisión sistemática y exhaustiva de las atribuciones y procedimientos de las dependencias para determinar los vacíos de poder y la injerencia directa de las mismas.

Productos: El producto a entregar es un documento que relacione la realización del proyecto de intervención-investigación utilizando la metodología apropiada y que desemboque en una propuesta de acción para lograr el objetivo planteado.

Planteamiento: Dentro del análisis de la información recabada, encontramos que en lo que va del año se han deforestado, 3 millones 997 mil hectáreas, la pérdida de suelo por erosión es de 5,307,874 hectáreas, las emisiones de CO2 ascienden a 26 mil 982 millones de toneladas y se han desertificado en lo que va del año 9 millones 341 mil hectáreas. Los residuos químicos tóxicos a la fecha son de 7 millones 491 mil toneladas. (worldometer, 2014).

En el estado existen detectados 1,786 focos contaminantes (ver Cuadro 1), entendiéndose como hornos ladrilleros, hornos ceramistas, calderas, etc. Abasolo es la ciudad que tiene más focos contaminantes y participa con 22.4% del total. Curiosamente, ocupa el lugar 17º en la clasificación de las ciudades más pobladas del Estado. Lo anterior implica que no necesariamente existe una correlación entre el nivel de población y el nivel de contaminación.

Como ya se mencionó anteriormente, en Guanajuato el gobierno cuenta con 2 organismos gubernamentales dedicados al análisis, dimensionamiento, clasificación y solución de los problemas ambientales mediante la creación de políticas públicas coherentes e integrales, coordinadamente con el gobierno federal y municipios. El primero es el Instituto de Ecología del Estado de Guanajuato, cuya misión es asegurar el Capital Natural de Guanajuato para un desarrollo económico y social sustentable, por medio de una gestión ambiental transversal y promotora de una política integral de desarrollo regional, define y promueve la normatividad ambiental, basada en una organización altamente profesional y respetuosa de la vida y el desarrollo humano, apoyada en una sociedad participativa, comprometida y con una sólida cultura ambiental. (IEG, 2014, Misión). El otro es la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato (PAOT), cuyo objetivo es verificar que el desarrollo económico de Guanajuato sea acorde con la Normatividad Ambiental vigente. La PAOT procura la defensa y protección del derecho de toda persona a un medio ambiente propicio para su bienestar y desarrollo, mediante la emisión de resoluciones y recomendaciones sustentadas en la vigilancia y verificación normativa de las actividades humanas en el marco del sistema de gestión ambiental. (PAOT-Guanajuato, 2014, p. 1).

Como ya se mencionó, la preservación de los recursos naturales es altamente relevante, ya que hay muchas acciones que la población realiza desconociendo las consecuencias y los impactos negativos de aquellas sobre el medio ambiente. La mayoría es por ignorancia, y una difusión acertada de la relación acción-consecuencia redundaría en un beneficio social.

Finalmente, la participación ciudadana se vuelve importante como beneficio social pues el ciudadano quiere involucrarse más en los problemas públicos, está consciente del daño ambiental y desea ser escuchado. Esta participación, conforme vaya aumentando, nos llevaría al concepto de desarrollo local sustentable. En consecuencia existiría una cultura integral de comprensión a las políticas públicas pues ellos formarían parte en la construcción de las mismas y se preocuparían por cumplirlas.

Prospectiva: Se considera necesario hacer una revisión a fondo tanto de las atribuciones como de las áreas de injerencia de ambas dependencias y que se revise también a los componentes de la junta de gobierno para que se establezcan prioridades y compromisos y se actúe de forma coordinada. Esto bajo el supuesto de que exista ausencia de toda influencia externa o circunstancias de tipo político. Lo anterior puede iniciarse de inmediato.

A mediano plazo, deberán de analizarse las áreas temáticas ambientales puesto que, hay un área muy importante que no está considerada.

Un tema muy importante no considerado es el del agua. Como lo establece Buso (2007, p. 171).
El primer problema ambiental es referente al agua, la escasez de la misma en el Estado de Guanajuato, es que se tiene que prever antes de que se suscite, porque sin ella no hay agricultura, industria, etc. Además la calidad del agua para consumo humano es una de las mayores preocupaciones sociales, estar seguro de que este preciado líquido es potable y que su consumo no traerá enfermedades a corto o largo plazo, es esencial para una sociedad organizada.

De la misma forma, los programas operativos y una participación más activa como catalizador del proceso de conservación del medio ambiente, deberá ser instrumentada. El largo plazo es un horizonte para que la cultura ambiental se consolide en el comportamiento de los guanajuatenses.

Planeación: El plan de trabajo consiste en llevar a cabo las siguientes actividades: a). En principio iniciar con la planeación de las actividades para llevar a cabo el proyecto de investigación; b) establecer un periodo de arranque; c) es necesario un periodo de pre-desarrollo para afinar los tiempos y las actividades de investigación; d) enseguida viene el periodo del desarrollo del proyecto y a continuación e) el periodo de post-desarrollo; f) finalmente llegamos al periodo de evaluación de resultados. El proyecto tiene una duración de 76 días.

Presupuesto: La determinación del presupuesto requerido es una etapa intermedia que resulta relevante para estimar la factibilidad y viabilidad del proyecto.
Cabe mencionar que a la fecha (diciembre 2014), se sigue vigente el mismo tabulador de honorarios proporcionado por la Cámara Nacional de Empresas de Consultoría (CNEC).

Programas: Los programas a realizar se dividen en tres tipos: 1) “programa de auditoría operativa y de gestión ambiental” (corto plazo); 2) “programa de actualización de las áreas temáticas ambientales” (mediano plazo); 3) “programa para promover la cultura ambiental” (largo plazo).

Propuesta: La propuesta es que, al constatar la ausencia de autoridad derivada de la estructura política administrativa actual, se puede vislumbrar la creación de una “Secretaría para la Protección de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente” (SEPRENAMA). Las siglas, derivadas de la propuesta no son pronunciables fácilmente, sin embargo, se propone este nombre en función del supuesto de que primero se deben de establecer políticas públicas para la protección de los recursos naturales con el propósito de regular el medio ambiente y no al revés. Esta Secretaría integraría la actuación y gestión ambiental de las dependencias involucrada en las políticas ambientales.

2.8. Programa de Actividades y Asignación de Responsabilidades.

Es de observarse que el proyecto tiene una duración de 76 días e incluye un sábado (14 de marzo). Dada la premura, el costo de las actividades se prorrateó en función de los días trabajados por cada etapa, incluyendo gastos de operación, honorarios e indirectos. Los gastos de operación incluyen transporte, gastos de viaje y viáticos para trasladarse a Guanajuato Capital y Salamanca, donde se encuentran ubicadas las dependencias.

2.9. Elementos del Proyecto de Intervención.

Los elementos del proyecto de intervención se basan en los siguientes sub-factores que se relacionan de la manera siguiente:

Agente de Intervención: el Gobierno del Estado de Guanajuato a través de la Coordinación General de Políticas Públicas, adscrita a la Consejería y enlace de Gubernatura, encargada de revisar la congruencia entre las políticas públicas de las dependencias con relación al programa de gobierno 2012-2118. Es de hacerse notar que el programa de gobierno 2012-2018 estipula que en Guanajuato se trabaja por el desarrollo sostenible. Este principio implica que todas las instancias gubernamentales incorporen la perspectiva de la sostenibilidad en su manera de diseñar y ejecutar las políticas, esto es, que la cobertura de las necesidades actuales no se haga a costa del agotamiento de recursos no renovables en el futuro. Adicionalmente proclama que en Guanajuato se tiene conciencia del impacto integral de las políticas públicas. En el diseño de políticas debe incluirse y evaluarse la triple dimensión ambiental, social y económica, desde  una visión holística.

Dado lo anterior, es importante recalcar que el principal actor involucrado en la congruencia de las políticas públicas estatales es la Coordinación General de Políticas Públicas.

Patrocinador de la Intervención: dada la magnitud y la importancia del proyecto, se sugiere que el patrocinador debe de ser el Gobierno del Estado. El problema será recibir el patrocinio requerido.

Meta de la Intervención: la meta sería determinar la bondad de establecer una Secretaría para la Protección de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente en ausencia de las presiones de tipo político y los cotos de poder. Técnicamente, en función del programa de Gobierno, se hace evidente la existencia de esta dependencia. Actualmente, muchos recursos federales para programas ambientales se pierden año con año porque no existe coordinación Estatal para “bajar los recursos” ni una alineación con el gobierno Federal respecto a programas y áreas de intervención.

2.10. Desarrollo de la Propuesta del Proyecto de Intervención.

El funcionamiento del sector público, presenta dos vertientes específicas de actuación y se relacionan de la siguiente forma.
Es decir, por un lado están las decisiones de administración pública y por otro lado las decisiones de política económica. De esto se desprenden dos aspectos principales de actuación que son:

  1. La Administración Pública propiamente dicha y su relación con su eficiencia administrativa que sería básicamente la Gestión Gubernamental.
  2. Las decisiones de política económica que engloban a las Políticas Públicas y su instrumentación eficiente que es resultado de la Gestión Política.

En consecuencia, las grandes áreas de desenvolvimiento del sector público inciden en cuatro aristas básicas:

  • La Administración Pública.
  • La Gestión Gubernamental.
  • Las Políticas Públicas y
  • La Gestión Política.

En consecuencia, las cuatro áreas principales para encuadrar el proyecto de intervención-investigación son las siguientes:

  • Alternativa para la Administración Pública.
  • Alternativa para las Políticas Públicas.
  • Alternativa para la Gestión Política.
  • Alternativa para la Gestión Gubernamental

Dada la característica del enfoque del proyecto de intervención-investigación se entiende que la alternativa ideal es la de las Políticas Públicas dado que se constata un creciente deterioro en las condiciones del medio ambiente y que a pesar de que existen organismos encargados de la gestión ambiental, su actuación se percibe deficiente, descoordinada y falta de autoridad.

El aspecto gira alrededor de la cohesión entre las dependencias inmiscuidas en la gestión ambiental y la falta de autoridad para aplicar las políticas ambientales. Se evidencia que factores ajenos a la administración y operación de la gestión ambiental, propician la incorrecta actuación de las dependencias, provocando el desacato a las ordenanzas de la gestión ambiental y a la aplicación de sus leyes y reglamentos.

Por otra parte, se encuentra la acotación a las bases generalmente aceptadas para la elaboración de las políticas públicas donde retomando a Frers (2008), tenemos la aseveración de que los principios básicos generalmente aceptados son:
• Los principios del desarrollo sostenible.
• El principio de responsabilidad.
• El principio de prevención, según el cual siempre es mejor prevenir que corregir.
• El principio de sustitución que exige remplazar sustancias peligrosas por substitutos menos contaminantes y procesos de alta intensidad energética por otros más eficientes siempre que estén disponibles.
• El principio de: "el que contamina paga" para los casos en los que no se puede prevenir el daño ambiental, siempre que sea posible identificar el causante.
• El principio de la coherencia que requiere la coordinación de la política ambiental con otros departamentos y la integración de cuestiones ambientales en otros campos (por ejemplo política de infraestructuras, política económica).
• Principio de la cooperación, según el que la integración de importantes grupos sociales en la definición de metas ambientales y su realización es indispensable.
• La política ambiental debe basarse siempre en los resultados de investigaciones científicas. (Frers, 2008, p. 1).
Cabe mencionar que, existe un principio adicional no contemplado en las consideraciones anteriores: el principio de autoridad, es decir, que en todo proceso democrático donde la sociedad es incluyente, tienen que cumplirse necesariamente elementos inherentes a las políticas públicas y por lo tanto debe de haber un hito de análisis del problema público y su pertinencia a resolverlo, un hito de convocatoria, un hito de concertación, un hito de organización y un hito de autoridad. Un hito de autoridad implica la existencia de un ente que pueda ordenar a todos los factores, a todas las corporaciones, a todos los intereses que están en lucha.

Actualmente, los organismos presentan flaquezas de coherencia, de cooperación, de responsabilidad, de atribuciones o áreas de injerencia y de autoridad, así como vacíos de poder e ineficiencia respecto a los procesos de recopilación, clasificación, tratamiento y análisis de la información, lo cual es perfectible. Se considera que el hito de autoridad es un elemento toral en el proceso de la elaboración de las políticas públicas y que es un elemento faltante en los organismos implicados en la gestión de los problemas ambientales.

2.11.Desarrollo del Análisis  a-priori y a-posteriori

Propuesta sobre el Diseño de Acciones Institucionales.

Según el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, “a priori” significa, en su segunda acepción, “antes de examinar del asunto de que se trata”, cuando hablamos de un proyecto de investigación, lo entendemos como un conocimiento independiente de la experiencia, es decir, se emiten juicios con base a percepciones sobre un fenómeno o asunto determinado. Se puede decir entonces que el conocimiento a priori es independiente de la experiencia. El concepto “a posteriori”, también en su segunda acepción, lo califica como “después de examinar el asunto de que se trata”, o sea que dicho conocimiento depende de la experiencia.

Con esta aclaración se procede a solventar los puntos solicitados.
Respecto al análisis a priori de la propuesta sobre la evaluación de las acciones institucionales, podemos decir que en función de la percepción del fenómeno, las acciones institucionales de las dependencias encargadas de la gestión ambiental están descoordinadas y se carece de autoridad para aplicar la normatividad existente.

El análisis a posteriori corrobora, con la información recabada, que no existe un liderazgo definido en la gestión ambiental.

Propuesta sobre la Evaluación de Acciones Institucionales.

A prioripodemos decir que las acciones institucionales no están coordinadas y que no existe una comunicación satisfactoria entre las dependencias para establecer, dentro de sus atribuciones, programas conjuntos y a veces éstos son contradictorios.

A posteriori, aflora el vacío de poder y las lagunas nocivas de deterioro ambiental no contempladas por ambos organismos.

Propuesta sobre la Planeación y Control de Avances.

A priori, el cronograma parece ser el indicado para solventar el proyecto, sin embargo, pueden existir actividades no contempladas que puedan desviar la trayectoria establecida.

A posteriori, no se tienen elementos suficientes para establecer un juicio ya que no existe una experiencia respecto a los avances del proyecto. Durante el desarrollo del mismo se adquirirá la experiencia suficiente para corregir las desviaciones.