LA POSTURA ESPAÑOLA EN LA TERCERA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL DERECHO DEL MAR CON RESPECTO AL MAR TERRITORIAL

CAPÍTULO TERCERO: MAR TERRITORIAL DE LOS ARCHIPIÉLAGOS CANARIO Y BALEAR.

III.1.     PERSPECTIVA HISTÓRICA.

            En el artículo III del Tratado de Paz entre España y Estados Unidos de América, firmado en París el 10 de diciembre de 1898, se establecía que "España cede a los Estados Unidos el archipiélago conocido por las islas Filipinas que comprende las islas situadas dentro de las líneas siguientes: ..."1 ; y seguían una serie de grados de latitud y longitud que delimitaban completamente el archipiélago. El artículo único del Tratado sobre la Cesión del Archipiélago de Filipinas, firmado en Washington el 7 de noviembre de 1900 por España y Estados Unidos, incorpora a la soberanía norteamericana algunas islas excluidas involuntariamente de los límites fijados en el artículo III del Tratado de 1898, o en situación dudosa respecto de ellos, caso de las islas Cagayán de Jolo, Sibutu y las islas Batane, situadas las primeras en el sur y este último grupo en el extremo norte del archipiélago filipino.
            En resumen, con anterioridad a 1930 existen ciertos precedentes convencionales que apoyan, al menos en ciertas regiones y especialmente respecto de los archipiélagos costeros, una consideración unitaria de los accidentes costeros, incluidos los grupos de islas, aunque algunos de estos textos puedan ser objeto de interpretaciones opuestas, caso -sobre todo- de los referidos a las Filipinas 2.
            En un primer momento, el Reino Unido impugnó las pretensiones españolas de soberanía a partir de la línea exterior de los cayos, para la delimitación del mar territorial cubano; finalmente se terminará aceptando la medición del mar territorial a partir de los mismos. En el mismo sentido, Estados Unidos también lo reconoció. Lo cierto es que cada Estado puede establecer su propia reglamentación sobre los espacios marítimos adyacentes dentro de los límites fijados por el Derecho internacional, pero sin ningún valor jurídico internacional en tanto no sea reconocida por otro u otros Estados, reconocimiento que conduciría a su recepción por el Derecho internacional aunque sólo en la medida que sea aceptado por los otros Estados. En efecto, como ha señalado PUEYO LOSA:
                        "Desde mediados del siglo XVIII España había venido manteniendo y defendiendo la extensión de su jurisdicción y soberanía sobre las aguas adyacentes a las costas de todos sus dominios hasta un límite de dos leguas o seis millas marinas, según se deduce de disposiciones tales como la Real Cédula del Consejo de Hacienda de 17-XII-1760, la Real Orden de 1 de mayo de 1775, la Ley Penal sobre delitos de fraude contra la Real Hacienda de 3 de mayo de 1830 (art. 15) y el Real Decreto de 20 de junio de 1852, así como de las Ordenanzas Generales de las Rentas de Aduanas de 1870 (artículo 42, p. 2), donde se disponía que "las aguas jurisdiccionales se extienden hasta 6 millas equivalentes a 11,111 Kms de la costa"3 .
            En la Primera Conferencia sobre el derecho del Mar se elaboró el artículo 5 A en los siguientes términos:
            "Artículo 5 A. Aguas interiores.
         1. Las aguas situadas en el interior de la base del mar territorial se considerarán como aguas interiores.
         2. Cuando el trazado de una línea de base recta, de conformidad con el artículo 5, produzca el efecto de encerrar como aguas interiores zonas que anteriormente se consideraban como parte de las aguas territoriales o de alta mar, existirá en esas aguas un derecho de paso inocente tal como está establecido en los artículos 15 a 25". 
            La votación final sobre el texto completo del artículo fue de sesenta y tres votos, a favor; ocho en contra y ocho abstenciones. Votaron a favor, entre otros, los siguientes Estados: Estados Unidos, Reino Unido, Unión Soviética, Chile, Finlandia, Noruega, Suecia, Yugoslavia, Cuba, Indonesia, Islandia, Nueva Zelanda, Ecuador, India y Portugal; Japón votó en contra y entre las abstenciones se contaron las de Filipinas y España, que no explicó su voto.
            OXMAN ha señalado que la Conferencia de 1958 no llegó a aceptar un concepto de archipiélago4 . Esto se debe a que se podría extender a otras áreas llevando a cabo una erosión de la libertad de alta mar. Lo cierto era que las reclamaciones archipelágicas no podían seguir siendo consideradas durante más tiempo como "legal aberrations" 5.
            El problema de la delimitación de los archipiélagos oceánicos no se resolvió en 1958. Ni en la Conferencia de La Haya de 1930 ni en la de 1958 se distinguió entre "archipiélagos costeros" y "archipiélagos oceánicos" (mid-ocean o off-lying)6 ; por lo que analógicamente, se aplicó lo relativo a los archipiélagos costeros, según la Sentencia de 1951 y el Convenio de 1958, a pesar de las diferencias entre ambos. PUEYO LOSA ha señalado que:
                        "La no inclusión de una disposición expresa respecto al tema de los archipiélagos oceánicos en el Convenio de Ginebra sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, vendría dada como consecuencia... no de una negativa expresa a admitir un posible tratamiento especial de tales formaciones, sino de la existencia de una incapacidad técnica por la que valorar adecuada y detenidamente la problemática en cuestión"7 .
              Como ha señalado JIMÉNEZ PIERNAS:
         "Respecto de los archipiélagos oceánicos stricto sensu que quedan sin duda fuera del Convenio de 1.958... el régimen establecido para los archipiélagos costeros tiene carácter excepcional en el Convenio y que un derecho de excepción excluye una interpretación analógica del mismo. Dado, además, el carácter restrictivo que ese régimen tiene en relación con la Sentencia de 1.951, es lógico pensar que los Estados archipiélagos que no ratificaran ese Convenio y los que accedieran en un futuro a la independencia procurarían utilizar generalmente como punto de referencia los principios abiertos de la Sentencia de 1.951 y no el régimen cerrado y excepcional del Convenio". Añadiendo, "esto vale también para los Estados mixtos, compuestos por tierra continental e insular". Para terminar concluyendo que "de ahí que el valor del Convenio para los archipiélagos oceánicos estribe exclusivamente -lo que no es poco- en las expectativas políticas y jurídicas que les abría el reconocimiento de los archipiélagos costeros, paso previo imprescindible para cualquier reivindicación en favor de los archipiélagos oceánicos. Por demás, hasta la Sentencia pecaba de un evidente prejuicio continentalista, lo que obligará a los Estados archipelágicos a aceptarla sólo a beneficio de inventario, como punto de partida del que aprovechar sobre todo su carácter de precedente jurisprudencial favorable a un reconocimiento jurídico de los archipiélagos costeros en cuanto realidad geográfica distinta de la isla" 8.
            En la Lista de Temas y Cuestiones se presentó una amplia lista propuesta por varios países latinoamericanos y España se limitaba a incluir la cuestión de los archipiélagos dentro del tema del mar territorial, pero no mencionaba a las islas9 . La lista copatrocinada por varios países afro-asiáticos y Yugoslavia sí incluía la cuestión de las islas, pero no como un tema autónomo, sino como cuestiones sectoriales dentro de los temas de pesquerías y fondos marinos, calificándolas con el adjetivo de "aisladas"10 . El tema quedó finalmente redactado de la siguiente mantera:
            "Régimen de las islas:
                        a) Islas bajo dependencia colonial o dominación extranjera.
                        b) Otras materias conexas"11 .
            España se alineó desde un principio con las tesis favorables al "status quo". Se pronunció por una definición precisa de los supuestos de islas, islotes, atolones o arrecifes, y se opuso rotundamente a que la mera presencia de islas en la proximidad de los espacios marítimos a delimitar constituyera "per se" una circunstancia especial12 .
            España sumó su apoyo al tratamiento separado y específico de los archipiélagos, al afirmar que se debería hacer justicia a la reivindicación histórica de los Estados archipelágicos. El representante español señaló, por otra parte, que los criterios especiales aplicables a dichos Estados eran asimismo válidos para los archipiélagos o cadenas de islas que formaban parte integrante de un "Estado mixto" 13.
            La Tercera Conferencia sobre el Derecho del Mar aborda el régimen de las islas en relación con todo el derecho marítimo. Se reglamentará a fondo la situación de los Estados archipelágicos; pero no el de las islas que han suscitado menos atención. El Convenio de 1982 le dedica solamente el artículo 121 del texto, copiado literalmente del artículo 10 del Convenio elaborado por la Primera Conferencia de Derecho del Mar de 1958 sobre mar territorial y zona contigua14 .
            Por tanto, en este período, como señala el mismo autor, "la escasez de reivindicaciones que citar y la actitud de las Potencias Coloniales, dispuestas solo a reconocer los arrecifes, cayos y accidentes costeros menores al delimitar el mar territorial, salvo excepciones... no requerían siquiera una tipología mínima de estas actuaciones unilaterales. Pero para el período que se inicia en 1.960 y llega hasta nuestros días, el aumento de las reivindicaciones por parte de los Estados que son archipiélagos y de los Estados mixtos, así como su complejidad, obliga a ello" 15.
            De este modo, si las reivindicaciones archipelágicas de Estados archipelágicos han sido escasas, menor aún ha sido el número de Estados mixtos que la hayan realizado para sus archipiélagos (los más representativos en cuanto a las reivindicaciones han sido Canadá, India y España). Lo cierto es que como ha señalado PUEYO LOSA:
         "La III Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar constituye el marco en el cual las perspectivas de los archipiélagos oceánicos alcanzarán de una vez por todas, el reconocimiento que años atrás les faltó"16.
            A pesar de los problemas que puede plantear, no encontramos en ninguno de los Convenios de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, ni en los que resultaron de la Primera Conferencia, ni en la Convención de 1982, una norma específica aplicable a la delimitación de espacios marinos entre Estados adyacentes y opuestos cuando entran a juego las islas. Intentos no faltaron, pero ninguna de las propuestas presentadas fueron aceptadas, pues cualquier regla hubiese sido arbitraria. Hemos de contentarnos, pues, con las disposiciones que rigen la delimitación de espacios entre Estados con costas adyacentes o situadas frente a frente, esto es, el artículo 12 del Convenio de Ginebra sobre mar territorial y zona contigua y 15 de la Convención de 1982 para el mar territorial, el artículo 6 del Convenio sobre plataforma continental y 83 de la Convención de Jamaica para este espacio marino, y el artículo  74 del último texto para la delimitación de la zona económica exclusiva 17.