LA POSTURA ESPAÑOLA EN LA TERCERA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL DERECHO DEL MAR CON RESPECTO AL MAR TERRITORIAL

III.2.     MAR TERRITORIAL DE LOS ARCHIPIÉLAGOS CANARIOS Y BALEAR.

            RIVERO ALEMÁN afirma de forma rotunda que:
         "Sin embargo, el Instrumento de Ratificación de la Convención, de 30 de diciembre de 1996 (BOE 14.2.1997), sólo refleja la preocupación del Estado en cuanto a la situación de Gibraltar, sin hacer la más mínima referencia a Canarias y su singularidad. Ha de tenerse en cuenta que la configuración autonómica, según nuestro modelo nacional, es novedoso y no existía en los inicios de la III Conferencia que desembocó en el Convenio de 1982; ahora bien, surgido este modelo, ha de intentarse que sea internacionalmente equiparada la autonomía a la situación de un Estado archipelágico, a efectos de que se reconozca una configuración de Canarias que incluya las aguas y el espacio aéreo interior del conjunto de islas, a partir de cuyas líneas de base rectas se mida el mar territorial, la zona contigua y su zona económica exclusiva equidistante" 1.

III.2.1.  LEGISLACIÓN NACIONAL.
            El primer texto legislativo español en que se hace referencia a las líneas de base recta es la Ley de 8 de abril de 1967, que guarda silencio respecto a su utilización en los archipiélagos españoles, limitándose en su artículo 2 a retener la regla de las 24 millas en relación a las bahías. Esta situación permanece inalterada en la Ley de 4 de enero de 1977 sobre mar territorial, pues contiene una referencia genérica en su artículo 2 a "las líneas de base rectas que sean establecidas por el Gobierno", pero sin previsión específica para los grupos de islas. Esta previsión se concretó en el vigente Decreto de 5 de agosto de 1977 (B.O.E. de 30 de septiembre), que derogó al primitivo Decreto de 5 de agosto de 1976 (dictado en aplicación de la Ley de 1967) que solamente establece un perímetro archipelágico entre las islas de Lanzarote, Fuerteventura, Alegranza, Graciosa, Montaña Clara y Lobos, dentro de las islas Canarias, dejando fuera de dicho perímetro a las islas de Gran Canaria, Tenerife, Hierro y La Palma, que tienen su propio mar territorial de forma aislada. Por tanto, el archipiélago geográfico canario ha sido transformado, en términos jurídicos, en un semi-archipiélago, del que quedan fuera de sus islas principales. En las islas Baleares, se trazan líneas de base rectas entre las islas de Mallorca y Cabrera, por una parte, e Ibiza y Formentera, por otra, quedando al margen la isla de Menorca. De ahí que no pueda sostenerse su inclusión dentro de un archipiélago único .
            La Ley de 4 de enero de 1977, publicada el 8 del mismo mes3 , fijaba doce millas de extensión para el mar territorial de España (artículo 3), considerando como su línea interior la línea de bajamar y las líneas de base rectas que el Gobierno decidiera establecer en el futuro (artículo 2), aduciendo en favor del uso futuro de las líneas rectas las ventajas técnicas que reportan en el supuesto de una costa irregular como la española y para la determinación de la línea de equidistancia con los Estados vecinos (preámbulo), con esta Ley culmina el proceso de extensión de la jurisdicción española más allá del límite tradicional de las seis millas, iniciado por la Ley de 8 de abril de 1967 y el Decreto del Ministerio de Hacienda de 26 de diciembre de 1968, que extendieron a doce millas las aguas españolas a efectos pesqueros y fiscales. Y por Real Decreto 2510/77, de 5 de agosto de 1977, publicado el 30 de septiembre 4, se procede precisamente a la delimitación de la línea interior de las aguas jurisdiccionales a efectos pesqueros mediante líneas de base rectas (preámbulo y artículo 1), sustituyéndose el trazado de la línea de bajamar escorada establecida en la Ley de 1967 también a efectos pesqueros. En este Real Decreto no se hace ninguna referencia a la Ley de 4 de enero de 1977 sino a la Ley de 1967 donde, además de extenderse a doce millas las aguas pesqueras españolas, se establecía el método delimitador de la línea de bajamar, que es sustituido ahora. En la delimitación de los archipiélagos españoles, el Real Decreto adopta la posición tradicional, englobando solo mediante líneas rectas aquellas islas suficientemente cercanas entre sí, caso de Mallorca y Cabrera, Ibiza y Formentera, en Baleares, y Lanzarote, Fuerteventura, Alegranza, Graciosa, Montaña Clara y Lobos, en Canarias, determinando sistemas separados para el resto de las islas, salvo Gomera para la que no se fijan líneas rectas. Finalmente, la Ley 15/1978, de 20 de febrero, publicada el 23 del mismo mes5 , de conformidad con el consenso alcanzado en la Tercera Conferencia establece una zona económica exclusiva de doscientas millas (artículo 1.1) en las costas peninsulares e insulares del océano Atlántico, incluido el mar Cantábrico (disposición final, primera); lo que supone la exclusión de las costas mediterráneas, incluidas Baleares, de las ventajas de dicha zona, conocidas las dificultades que su aplicación plantearía en un mar casi cerrado. Pero la importancia de esta Ley es la facultad que concede al Gobierno para fijar un único perímetro delimitador alrededor de las Canarias, y desde donde medir las doscientas millas de zona económica:
                        "En el caso de los archipiélagos, el límite exterior de la zona económica se medirá a partir de las líneas de base rectas que unan los puntos más extremos de las islas e islotes que respectivamente los componen de manera que el perímetro resultante siga la configuración de cada archipiélago" (artículo 1.1 in fine).
            Tampoco la Ley 15/1978 sobre zona económica hace distinción alguna, y donde la ley no distingue, no cabe hacer distinción. Como se desprende de la práctica y la doctrina española, a las islas se les reconoce los mismos derechos para generar espacios marítimos que a las masas continentales6 .
            Sin embargo, la Ley de 20 de febrero de 1978, que crea la zona económica exclusiva española de 200 millas, afirma en su artículo 1.1 que "en caso de los archipiélagos, el límite exterior de la zona económica se medirá a partir de las líneas de base rectas que unan los puntos extremos de las islas e islotes que respectivamente los componen, de manera que el perímetro resultante siga la configuración general de cada archipiélago". Esta regulación hace que nuestra normativa sea incompleta y contradictoria: es contradictoria, porque el trazado de líneas de base rectas contenido en el Decreto de 5 de agosto de 1977, resulta opuesto a las previsiones de la Ley de 1978 que ordenan el trazado de perímetros archipelágicos; es incompleta, a la espera de un nuevo trazado que transforme a las islas Canarias en archipiélago, pese a que el Convenio de 1982 retenga esa técnica en exclusiva para los Estados archipelágicos7 .
            Parece, pues, que en las islas Canarias coexisten dos sistemas de líneas de base: uno, el del mar territorial, declarado por la Ley 10/77 y desarrollado por el Decreto 2510/77, y otro, para la zona económica exclusiva, a través de la Ley 15/78:
                        a) Si aplicamos como punto de partida lo que dispone la Ley sobre mar territorial y el Decreto que lo desarrolla, entre isla e isla existe a partir del límite exterior del mar territorial, solamente mar libre.
                        b) Si examinamos la Ley 15/78 sobre la zona económica exclusiva continúa el mar territorial en su anterior delimitación, pero la zona económica exclusiva comienza a partir de la línea archipelágica perimetral.
                        c) Sin embargo, según dispone el artículo 1.1 de la Ley 15/78 la línea de base a partir de la cual se extiende la zona económica es, como establece el artículo 57 de la Convención de 1982, la línea interior del mar territorial, pero sólo para el territorio peninsular. Para el archipiélago canario, la línea de base del mar territorial no es la que se toma como línea interior de la zona económica exclusiva, sino el perímetro archipelágico.
                        d) ¿Cómo calificar las aguas encerradas en el perímetro por la Ley 15/78? Conjugando el contenido de las dos Leyes y del Decreto 2510/77 e interpretándolas literalmente, en el interior del perímetro nos encontramos con aguas interiores y mar territorial para cada isla o grupo de islas (las orientales) y mar libre; hacia el exterior, la zona económica exclusiva.
                        e) En buena lógica, si la línea de partida de todos los espacios marítimos es la de base del mar territorial, según disponían las Convenciones de Ginebra de 1958 y señala la Convención de 1982, en el archipiélago canario existe una doble zona económica exclusiva: la del interior del perímetro, entre isla e isla, tomando como línea de partida la del mar territorial de cada una de ellas y la exterior al propio perímetro. Sin embargo, la Ley 15/78 excepciona claramente a favor de una línea especial para la zona económica exclusiva, por lo que, y en consecuencia, no siempre la línea interior del mar territorial es la base para determinación de los espacios marítimos, al menos en el caso de los archipiélagos españoles.
                        f) Si admitimos lo señalado en el punto d) parece un contrasentido la existencia de zonas de mar libre entre las islas mientras hacia el exterior del conjunto se determina un ámbito competencial del Estado de tanta importancia como es la zona económica exclusiva. Entre las islas existirían las libertades que los artículos 86 y ss. de la Convención de 1982 determinan para el alta mar, mientras que los buques que arriben el archipiélago canario atraviesan 200 millas de zona económica exclusiva (con las limitaciones inherentes a la misma) para pasar al alta mar y, posteriormente, a través del mar territorial, a las aguas interiores8 .
            Además, en la Ley se defiende la aplicación del principio de equidistancia en la delimitación de la zona económica exclusiva de los archipiélagos respecto de las costas próximas de otros Estados. Así el artículo 2.2, in fine, establece la siguiente regulación:
                        "En el caso de los archipiélago, se calculará la línea media o equidistancia a partir del perímetro archipelágico trazado de conformidad con el artículo primero, párrafo uno 'in fine'".
            En caso de que el Gobierno decidiera hacer uso de la facultad que le confiere la Ley, podemos afirmar que España se aproximaría, a través de su aplicación exclusivamente a efectos económicos, a la reivindicación archipelágica. Pero esto no ha sucedido hasta ahora, y de producirse la revisión de la delimitación fijada para Canarias en el Real Decreto de 1977 sustituyéndose por un único perímetro de líneas rectas, Marruecos y Mauritania se opondrían presumiblemente a dicha delimitación; no extrañaría, incluso, la impugnación del trazado por las Potencias Marítimas, dado que rompería uno de los acuerdos básicos alcanzados en la Tercera Conferencia consistente en excluir a los archipiélagos de Estado del régimen negociado para los Estados archipelágicos. En resumen, España no ha formulado ninguna reivindicación archipelágica y tampoco se ha aproximado a ella, aunque haya sentado las bases legales internas para poder hacerlo en un futuro. Como ha señalado JIMÉNEZ PIERNAS, "la reserva y prudencia de esta práctica contrasta con la decidida defensa de la aplicación del principio archipelágico a los archipiélagos de Estados realizada por la delegación española en la Tercera Conferencia9 . PUEYO LOSA, al valorar esta Ley de 20 de febrero de 1978 ha creído encontrar los motivos de la misma en las siguientes causas:
         "En efecto, la defensa de la unidad jurídica del archipiélago canario se plantea como una acción urgente a desarrollar por el Gobierno español, en tanto ello resulta de vital importancia para la defensa de los intereses económicos y de seguridad de la población archipelágica en cuestión a tenor de la propia localización geoestratégica del territorio (ruta el petróleo-Golfo Pérsico/Europa) y del grado de dependencia económica de las poblaciones costeras respecto de los recursos marinos de los espacios que bañan y bordean sus islas" 10.
            Uno de los problemas más acuciantes del archipiélago canario es que aún el Gobierno no ha trazado el sistema de líneas de base rectas que englobe a todo el archipiélago, conforme a la Ley de 4 de enero de 1971. Otro de los graves problemas que recaen sobre Canarias es su carácter de punto estratégico militar. De este modo, el Ministerio de Defensa ha considerado la potenciación del eje militar Baleares-Estrecho-Canarias, como objeto primordial de la política de defensa en los últimos años11 . Por esta razón, se construyó una gran base aeronaval en Arinaga (Gran Canaria), calificada como fundamental para la defensa nacional. Además, no podemos olvidar que los archipiélagos controlados por España y Portugal en el Atlántico (Canarias, Azores y Madeira) ocupan una posición estratégica en el flanco sur europeo de cara a evitar la interrupción de las comunicaciones y abastecimientos entre América y Europa; sin olvidar que Canarias es paso obligado de la ruta del petróleo que usa el cabo de Buena Esperanza. En los últimos párrafos del artículo 1.1 de la Ley de 20 de febrero de 1978 sobre zona económica exclusiva se hace referencia al llamado principio archipelágico, lo cual permite al Gobierno español el establecimiento de líneas rectas que unan los puntos más extremos de las islas más alejadas del centro del archipiélago y empezar a medir a partir de tales líneas la zona económica exclusiva. Pero todavía no se ha dictado la norma de desarrollo que ponga en marcha posibilidad aquí prevista. Sin duda, señala ORIHUELA CALATAYUD "por la reacción que posiblemente se produciría si llegara a dictarse, el Gobierno español no piensa, por el momento, poner en marcha esta posibilidad, conclusión que resulta reforzada a la luz de la política aliancista seguida que casa mal con la aplicación del principio archipelágico. Sería paradójico, cuando no contradictorio, intentar llevar a cabo esta pretensión estando integrado en una Organización, la O.T.A.N., que cuenta entre sus miembros con los principales opositores a la aceptación de dicho principio, y cuyo máximo deseo, en este campo es obtener la mayor movilidad posible para su flota" 12. Sin duda, ORIHUELA CALATAYUD, al igual que otros autores, tiene razón al hacer estas afirmaciones.
            En el Proyecto de Estatuto de Autonomía canaria13 , elevado a las Cortes Generales por las fuerzas políticas, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 146 de la Constitución, se aborda la cuestión archipelágica aunque de forma confusa y sin ningún rigor jurídico. En tanto que en la Constitución se utiliza el término archipiélago sólo en dos ocasiones, una al tratar de la Administración Local y otra al referirse específicamente al "régimen económico y fiscal del archipiélago canario", este Proyecto de Estatuto incluye una veintena de veces este término frente a un escaso uso del término "islas" en cuanto aplicado al conjunto. Según JIMÉNEZ PIERNAS:
         "En el texto del Proyecto aparecen -aunque deshilvanados- una serie de rasgos y elementos constitutivos del principio archipelágico, como la afirmación de la "identidad" del Archipiélago, la "consecución del desarrollo equilibrado entre las islas" como uno de los principales recortes de la política de la futura Comunidad, ejemplos evidentes de la falta de vertebración, insolidaridad y rivalidad entre sus islas mayores -comunes en casi todos los archipiélagos-, el mayor costo de los servicios sociales y administrativos derivado "de las características diferenciales básicas del hecho insular y de la economía canaria", y en fin hasta el propio lema ("OCÉANO") propuesto para el escudo de la Comunidad Autónoma (Artículo 5)... En este sentido, destaca a nuestro entender la clara inconstitucionalidad del ámbito territorial y de las competencias que dentro de dicho ámbito se atribuyen a la Comunidad Autónoma..., los parcos datos aportados en el párrafo anterior abren alguna posibilidad de principio a la reivindicación del status archipelágico para Canarias. Esta interpretación se ve favorecida por el hecho de que los trabajos parlamentarios y la letra de nuestro texto constitucional, el resto de la normativa sobre el proceso autonómico, así como la Ley de 1978 y la actitud de España en la Tercera Conferencia no se oponen, sino que por contra favorecen la asunción del principio archipelágico para Canarias aunque no lo proponga explícitamente"14 .
              Finalmente, el mencionado autor acaba concluyendo:
                        "En efecto, los trabajos parlamentarios sobre las disposiciones de la Constitución que afectan directamente al Archipiélago canario, caso sobre todo de los Artículos 138 (Solidaridad e igualdad territorial), 143 (Autogobierno de las Comunidades Autónomas), y de la Disposición Adicional Tercera (Modificación del régimen económico y fiscal de Canarias), están plagados de referencias generalmente asumidas por los grupos parlamentarios a los elementos constitutivos del principio archipelágico..."15 .
            Es cierto que la Constitución deja abierta la posibilidad de un Estatuto de Autonomía que recoja el principio archipelágico en el reconocimiento que se hace en el párrafo primero del Artículo 143 de la identidad de "los territorios insulares" a los efectos de acceder al autogobierno. Como acaba afirmando JIMÉNEZ PIERNAS:
                        "La Constitución, por tanto, al afirmar la identidad de nuestros archipiélagos abre un camino cierto a la aplicación del principio archipelágico que puede reconocerse sin dificultad en el preceptivo Estatuto de Autonomía" 16.
            Por tanto, el Proyecto de Estatuto de Canarias ha intentado una aproximación al principio archipelágico, aunque no ha llegado a conseguirlo.
         "También se ha llegado a afirmar, con previsión futurista que "... el decidido pronunciamiento del Gobierno en favor del ingreso de España en la O.T.A.N., influyen sensiblemente en el porvenir de la aplicación del principio archipelágico a Canarias, porque la pertenencia al bloque militar occidental compagina muy mal con el proceso histórico normativo y la naturaleza y contenido del propio principio archipelágico... Sería contradictorio mantener la pretensión archipelágica de una Organización creada precisamente para actuar navalmente en un sentido completamente opuesto a la propia esencia del principio archipelágico y que además cuenta entre sus Estados miembros a los más significados impugnadores de la aplicación de dicho principio a los archipiélagos de Estado. Sólo queda entonces reclamar al menos la delimitación archipelágica de Canarias a los efectos económico y ecológico para que el Archipiélago administre las riquezas de sus aguas y medio, si fuera necesario con la correspondiente transferencia o delegación de competencias por parte del poder central, siguiendo la práctica de dos Estados miembros de la O.T.A.N. (Dinamarca y Noruega)" 17.
            De lo que no cabe duda alguna, como ha señalado GROS ESPIELL, es de que:
         "Si no hay una dominación colonial o extranjera y si las Canarias son realmente, y no como una mera ficción jurídica, parte integrante de España, el principio aplicable es el del necesario respeto de la integridad territorial del Estado español. Libre determinación de los pueblos e integridad territorial del Estado no son términos antitéticos y no tiene sentido discutir cuál de ellos debe predominar" 18.
            Pocos son los Estados que, siendo archipelágicos o mixtos han formulado una reivindicación archipelágica. Concretamente, Cabo Verde, Cuba, Filipinas, Indonesia, Maldivas, Mauricio y Tonga, entre los primeros, y Ecuador, Dinamarca y Noruega, entre los segundos. Otros Estados se han aproximado a las reivindicación pero sin completarla en aspectos esenciales, caso de Fiji y Seychelles, preocupados esencialmente por las motivaciones económicas.
            En los trabajos sobre el Derecho del Mar del Comité Jurídico Consultivo Afroasiático (1971-1976), en la sesión de Tokyo (1974) hubo un grupo de delegaciones que apoyaron genéricamente el concepto de archipiélagos; caso de España (Estado Observador), que abogaron también por un mar territorial de doce millas, el régimen de paso inocente excluyendo el sobrevuelo, y que algunos de los principios aplicados a los Estados archipelágicos valieran también para los archipiélagos de Estado.
            Esta contradicción Estados mixtos (archipiélagos de Estado)-Estados archipelágicos, explicable por la postura tajante de las Potencias Marítimas de no consentir la extensión de la reivindicación archipelágica a los archipiélagos de Estado, se produce al asumir los Estados archipelágicos esta condición negociadora previa de las Potencias Marítimas y enfrentarse a los lógicos intereses y deseo de los Estados mixtos pretendiendo excluirlos de los beneficios del reconocimiento y régimen jurídico negociados para los archipiélagos. Como ha señalado ORIHUELA CALATAYUD:
         "España, por sus peculiares características: Estado mixto con dos grandes conjuntos archipelágicos, soberano de islas próximas a la costa marroquí y de dos ciudades en la costa norte del continente africano, ribereño del Mediterráneo, mar semicerrado donde se yuxtaponen los espacios marinos de varios Estados, y ribereños del Océano Atlántico y del Mar Cantábrico, reúne los elementos necesarios para que los problemas de delimitación que se producen con los países vecinos, sean numerosos y variados"19 .
JAYERWARDENE señala que las islas oceánicas pueden producir "significant distortion" de la línea de equidistancia, por lo que había sugerencia de que no se tuviesen en cuenta para la división de los espacios marítimos. Una de las características de estos acuerdos es que hay generalmente islas recíprocas a ambos lados, compensándose ambas, como es el caso de las islas Baleares (Menorca y Mallorca) y Cerdeña20 .
En cuanto a problemas que plantean las islas debemos señalar que España posee islas de tres categorías distintas: i) adyacentes o cercanas a las costas peninsulares e insulares como las islas Cíes o los roques de Melenera o Aguinaga; ii) situadas en medio del mar, como las islas Baleares o la isla de Alborán; y iii) situadas en el espacio marino de otro Estado, como los peñones de Alhucemas o de Vélez de Gomera junto a la costa marroquí. Asimismo se ve afectada por la existencia de islas pertenecientes a otro Estado, cual es el caso de las Islas Salvajes de Portugal, situadas entre los archipiélagos de Canarias y Madeira, lo que ha planteado problemas de atribución de espacios marítimos. Así, cuando en virtud de la Ley 30/1977 y el Decreto-Ley 119/1978, Portugal pretendió atribuir una zona económica exclusiva a las Salvajes, España presentó en 1990 una nota de protesta alegando que, por tratarse de rocas deshabitadas, no tenía derecho a zona económica exclusiva o plataforma continental21 . En las negociaciones sobre delimitación de la zona económica exclusiva y la plataforma continental entre España y Portugal celebradas en 1978 se había llegado a un principio de acuerdo por el que se reconocía a las islas Salvajes mar territorial y unas pocas millas adicionales de zona contigua, que permitían enlazar su límite exterior sur con la línea de equidistancia entre Madeira y Canarias, pero la delegación portuguesa rechazó en el último momento este acuerdo, con lo que fracasó la negociación. Algunas de las islas de la primera categoría han sido utilizadas para el trazado de líneas de base rectas a partir de las cuales se ha medido la anchura del mar territorial y la zona económica exclusiva de España. Las otras dos categorías de islas han planteado problemas de delimitación con los Estados vecinos afectados 22.
En un reciente artículo RODRÍGUEZ DOMÍNGUEZ hace referencia a la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y señala que "la Sentencia del Tribunal Constitucional de 18 de enero de 2001 (STC 9/2001), que definitivamente acepta el ejercicio de competencias autonómicas tanto en el mar territorial como en la zona económica exclusiva, al entender de acuerdo con el marco constitucional de reparto de competencias que la Comunidad Autónoma de Galicia las ostenta en materia de marisqueo y acuicultura en dichos espacios. También resulta significativa para Canarias la Sentencia del mismo alto tribunal de 14 de febrero de 2002 (STC 38/2002), por cuanto añade que la competencia autonómica se puede extender al mar territorial si, excepcionalmente, lo exigen las características del espacio protegido" 23.