LA POSTURA ESPAÑOLA EN LA TERCERA CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE EL DERECHO DEL MAR CON RESPECTO AL MAR TERRITORIAL

II.8.      LA IMPORTANCIA DE LOS "GRUPOS" EN LA REGULACIÓN DE LOS ESTRECHOS: PROYECTOS PRESENTADOS POR ESPAÑA.

España, junto con el Grupo de Países Latinoamericanos, copatrocinó una lista que dio germen a un satisfactorio proyecto sobre el espinoso tema de los estrechos que se incluyó en la sección titulada "zonas dentro de la jurisdicción nacional" con el siguiente enunciado:
         "4.- Estrechos
         Navegación a través de los estrechos utilizados para la navegación internacional. Paso inocente"1 .
En marzo de 1972 la delegación de España distribuyó entre los delegados de la Conferencia un "Memorándum sobre las cuestiones de los estrechos internacionales" en el cual exponía las bases legales de su posición. Entre los argumentos desarrollados en un largo y sustancioso documento destacan las siguientes:
         "4. Las superpotencias han tratado de justificar sus propuestas bajo la cobertura del principio de la "libertad de las comunicaciones internacionales", afirmando que las libertades de navegación y sobrevuelo en los estrechos benefician a todos los Estados. Pero basta considerar las consecuencias que se acaban de exponer para la soberanía de los Estados ribereños para comprender que la conclusión correcta es justamente la contraria.
         En efecto, bajo esta cobertura aparentemente generosa, son razones políticas y estratégicas las que inspiran las propuestas de las superpotencias, que desean que se establezca un régimen internacional que les asegure la máxima posibilidad de movimiento para su poder naval y aéreo. De este modo, propugna una profunda modificación del derecho en vigor para garantizar, en provecho propio, que sus flotas de guerra puedan navegar por los estrechos internacionales sin control alguno por parte de los ribereños; que sus submarinos (especialmente los que transportan armas nucleares) puedan pasar en inmersión por las aguas de los estrechos, y que el arma aérea pueda desplazarse a cualquier lugar del mundo sobrevolando los estrechos sin necesidad de solicitar la previa autorización de los Estados ribereños afectados.
         Estos objetivos de las grandes potencias no pueden ser indiferentes a ningún Estado. Aparentemente, si se aceptasen sus propuestas, las víctimas serán exclusivamente los ribereños de los estrechos, los cuales verán limitada su soberanía y mutilada su integridad territorial con tales "libertades"; pero una vez aceptada en Derecho una limitación de la soberanía del Estado sobre su territorio, cualquier otro Estado podrá ser víctima en un momento ulterior de las apetencias de los poderosos. Por otra parte, al amparo de tales "libertades", las grandes potencias verían facilitado el despliegue de su poder naval y aéreo, lo que permitiría las presiones de todo tipo y posibles intervenciones en los asuntos internos de otros Estados. La historia del poder naval, en un pasado no muy lejano, autoriza a pensar que esta hipótesis no es aventurada. Así es como, al atentar contra la soberanía y la integridad territorial de los Estados ribereños y favorecer el despliegue del poderío militar, las propuestas de las superpotencias son contrarias a los objetivos de paz y seguridad contenidos en la Carta de las Naciones Unidas...
         7... La Delegación española ha solicitado a los autores de las propuestas que se le indiquen los casos de la práctica en tiempo de paz en que se hayan producido abusos de la facultad de calificación por parte de los ribereños, cierres arbitrarios de estrechos o suspensiones injustificadas del paso. Hasta ahora no ha recibido ninguna respuesta, ni parece probable que la vaya a recibir, pues la práctica internacional ofrece una imagen muy distinta de la que, desfigurando la realidad, se quiere presentar por las grandes potencias para tratar de justificar unas propuestas injustificables...
         8... Los ribereños de los estrechos internacionales, lejos de ser unos Estados privilegiados por la geografía, poseen por su misma situación unas cargas y deberes de que los otros Estados están exentos y que han sido establecidos en interés de la comunidad internacional. El transporte marítimo, con su sorprendente desarrollo, entraña una potencial amenaza para las costas de los Estados ribereños, más expuestas que el litoral de otros Estados a los riesgos y peligros por accidente de mar. Por ello la ordenación del tráfico por las aguas de los estrechos y el régimen general de la navegación son elementos esenciales para la protección de sus intereses, así como los de terceros Estados.
         Tales riesgos, derivados de la navegación marítima pacífica, pueden y deben ser evitados mediante la adopción de reglas claras y precisas en la futura Conferencia sobre Derecho del Mar. Si ello es así se habrá procedido a una revisión y actualización del derecho vigente a la luz de las nuevas necesidades y realidades impuestas por el progreso científico y el desarrollo tecnológico, y se habrá mejorado la situación presente de la navegación internacional.
         Por tanto, es inadmisible el intento de establecer una libertad indiscriminada por los estrechos, que es en verdad innecesaria para los intereses normales de la navegación pacífica, atenta contra la soberanía de los ribereños y está al servicio de una política de poder en los espacios marítimos que es contraria a la evolución histórica del Derecho del Mar y a los objetivos de paz de las Naciones Unidas.
         9. Finalmente, conviene llamar la atención sobre el hecho de que para lograr tales objetivos estratégicos se sugiere una falsa acomodación de intereses. En efecto, a cambio de obtener indiscriminadas libertades de navegación y sobrevuelo en los estrechos se ofrece como contrapartida la extensión del mar territorial a doce millas y el reconocimiento de ciertos derechos económicos a los Estados ribereños, más allá de su mar territorial.
         La primera "concesión" es bien ilusoria, puesto que la extensión del mar territorial a doce millas es una facultad reconocida ya por el Derecho internacional vigente.
         La segunda "concesión" tampoco es tal pues sin el beneplácito de las grandes potencias los países en desarrollo pueden ver satisfechas sus legítimas aspiraciones de carácter económico en la futura Conferencia de las Naciones Unidas para el Derecho del Mar" 2.
            Los argumentos fundamentales de este Memorándum eran, en palabras de YTURRIAGA BARBERÁN, los siguientes:
              1. Motivaciones estratégicas. Aunque las superpotencias hayan tratado de justificar sus propuestas bajo la cobertura del principio de la "libertad de comunicaciones internacionales", sólo ellas saldrían realmente ganando con el cambio del régimen de paso inocente. Fueron razones políticas y estratégicas las que inspiraron estas propuestas, dirigidas a permitir la máxima posibilidad de movimiento para su poder naval y aéreo: "garantizar, en provecho propio, que sus flotas de guerra puedan navegar por los estrechos internacionales sin control alguno por los ribereños, que sus submarinos (especialmente los que transportan armas nucleares) puedan pasar en inmersión por las aguas de los estrechos, y que el arma aérea pueda desplazarse a cualquier lugar del mundo sobrevolando los estrechos, sin necesidad de solicitar la previa autorización de los Estados ribereños afectados".
              2. Funcionamiento satisfactorio del régimen de paso inocente. La delegación española había solicitado a los autores de las propuestas que se le indicaran los casos de la práctica en que se hubieran producido, en tiempos de paz, abusos en la facultad de calificación por parte de los ribereños, cierres arbitrarios de estrechos o suspensiones injustificadas del paso. "Hasta ahora no ha recibido ninguna respuesta, ni parece probable que la vaya a recibir, pues la práctica internacional ofrece una imagen muy distinta de la que, desfigurando la realidad, se quiere presentar por las grandes potencias para tratar de justificar unas propuestas injustificables".
              3. Servidumbres de los Estados ribereños de los estrechos. Lejos de ser unos privilegiados por la geografía, estos Estados asumen, por su propia situación, unas cargas y deberes de los que los demás Estados están exentos y que han sido establecidos en interés de la comunidad internacional. El tráfico marítimo entraña una potencial amenaza para las costas de los Estados ribereños, especialmente expuestas a los riesgos y peligros de la contaminación. Por ello, en vez de limitar las competencias del Estado ribereño, se le deberían reconocer las facultades necesarias para la adecuada ordenación del tráfico por los estrechos, tanto en interés propio como en interés de terceros Estados.
              4. Falsa acomodación de intereses. Para lograr sus objetivos las grandes potencias ofrecen como contrapartida la extensión del mar territorial a 12 millas y el reconocimiento de ciertos derechos económicos a los Estados ribereños más allá del mar territorial. La primera concesión es bien ilusoria, puesto que esta extensión es una facultad reconocida ya por el Derecho Internacional vigente. La segunda tampoco es una concesión ya que, sin necesidad del beneplácito de las grandes potencias, los países en desarrollo podrían ver satisfechas sus legítimas aspiraciones de carácter económico. "Por tanto, aceptar las pretensiones estratégicas de las grandes potencias supondría una concesión gratuita de la comunidad internacional a los intereses no pacíficos de una minoría, en detrimento de la soberanía de los Estados sobre su territorio. Esta acomodación resultaría así, no sólo vacía de contenido, sino impracticable..."3 .
            También hay que analizar el Proyecto presentado por los Ocho Estados Estrecharios en los trabajos preparatorios -en 1973-4 . La delegación española presidió y coordinó los trabajos de los Estados ribereños de estrechos -al que se había unido Omán y Yemen Democrático-, con vistas a la presentación de una versión revisada de la propuesta de 1973 sobre navegación por el mar territorial, incluidos los estrechos. El Grupo no aceptó las realistas concesiones sugeridas por España y Malasia y acordó someter una nueva propuesta en la que, aún cuando se mantenía el tratamiento unitario de la navegación por el mar territorial, se dedicaba una parte específica a la regulación del derecho de paso inocente por los estrechos. Por razones tácticas (dar la sensación de que se trataba de algo nuevo y distinto), decidió que la propuesta fuera presentada por Omán, si bien a su copatrocinio se unirían más tarde Malasia, Marruecos y Yemen. Las principales innovaciones introducidas por la propuesta fueron las siguientes: 1) presunción de la inocencia del paso de los buques mercantes; 2) compromiso de no poner dificultades al paso inocente de los buques y de garantizar un tránsito rápido y expedito, singularizando la cláusula de no discriminación; 3) obligación de no colocar en los canales de navegación instalaciones o dispositivos que pudieran obstruir o dificultar el paso5 .
            En 1975 Omán establecía una serie de prioridades, que más tarde serían acogidas por España:
                        a) que la presunción de paso inocente en los estrechos utilizados para la navegación internacional era suficiente;
                        b) que el interés básico era evitar la colisión.
                        c) que el sobrevuelo debería ser regulado por la Convención de Chicago, no por un Tratado de Derecho del Mar 6.
            Su germen lo encontramos cuando la delegación española contactó con varias delegaciones que habían defendido el régimen del paso inocente para formar un Grupo de interés compuesto principalmente por los representantes de Chipre, Egipto, Grecia, Indonesia, Malasia, Marruecos, Filipinas y Yemen. Un equipo de expertos compuestos por GONZÁLEZ CAMPOS, CUENCA, el Comandante GOLMAYO y DE YTURRIAGA, elaboraron un proyecto de artículos concerniente a la navegación a través del mar territorial, incluidos los estrechos. El propósito de tal Proyecto era el siguiente:
                        a) Defender la unidad del régimen de navegación a través del mar territorial.
                        b) Mantener el régimen de paso inocente como estaba contenido en la Convención de Ginebra de 1958 sobre mar territorial y zona contigua.
                        c) Dar un concepto objetivo de paso inocente.
                        d) Dar reglas para evitar la discriminación debido a la bandera, carga o destino del barco.
                        e) Simplificar el régimen de paso de los buques de guerra que den una previa notificación.
                        f) Potenciar los poderes de regulación y uso de la fuerza del Estado costero en el paso de buques, particularmente, con respecto a los de características especiales 7.
                     Las discusiones dentro del Grupo estrechario llevó a la adopción de un texto menos conciliatorio que el propuesto por España, especialmente con respecto al paso de buques de guerra, donde la posición de estos exigían la autorización previa del Estado ribereño. El documento fue copatrocinado por Chipre, Grecia, Indonesia, Malasia, Marruecos, Filipinas, España y Yemen. Sin embargo, Egipto, cuya delegación era una de las más radicales dentro del Grupo, no copatrocinó el Proyecto de artículos, si bien lo apoyó y siguió formando parte del Grupo. El mencionado Proyecto está basado en las reglas y principios del Derecho internacional a la fuerza, tal como estaba codificado en la Convención de Ginebra de 1958 sobre mar territorial y zona contigua, pero al mismo tiempo, también en la consideración que se le daba a la nueva realidad científica y tecnológica y a los legítimos intereses de todos los Estados afectados. Esta propuesta incluía una sola disposición específica sobre estrechos, relativa a la no suspensión del paso inocente por los mismos. Introducía, no obstante, importantes innovaciones. Así trataba de precisar objetivamente el concepto de paso inocente al mencionar, de forma indicativa, las actividades prohibidas al buque durante su paso: actos de espionaje, recogida de información, propaganda o interferencia con los sistemas de comunicaciones; embarque o desembarque no autorizado de personas o cosas; comercio ilícito; destrucción de cables, tuberías o instalaciones; exploración o explotación de los recursos. Introducía una cláusula de no discriminación por razón del pabellón del buque de nacionalidad de los pasajeros o la carga, o lugar de procedencia o destino. Además, se reforzaba las competencias del Estado ribereño para ordenar la navegación por su mar territorial, en materias relativas a la seguridad y tráficos marítimos (incluido el establecimiento de rutas y esquemas de separación del tráfico), la  colocación y utilización de instalaciones de ayudas a la navegación y para la exploración y explotación de recursos marinos, el transporte marítimo, la preservación e investigación del medio marino, y el paso de los buques con características especiales 8. Dicho documento se basaba en los siguientes principios: 
1. La navegación por el mar territorial y por los estrechos utilizados para la navegación internacional debe ser tratada como una entidad, pues los estrechos en cuestión son o forman parte del mar territorial.
2. La reglamentación de la navegación debe establecer un equilibrio satisfactorio entre los intereses particulares de los Estados ribereños y los intereses generales de la navegación marítima internacional. Esto se logro perfectamente gracias al principio del "paso inocente" que forma la base del régimen tradicional de la navegación por el mar territorial.
3. La reglamentación ha de contribuir tanto a la seguridad (security) de los Estados ribereños como a la seguridad (safety) de la navegación marítima internacional. Esto puede alcanzarse mediante el ejercicio razonable y adecuado por el Estado ribereño de su derecho a regular la navegación por el mar territorial, dado que el propósito de la reglamentación no es impedir u obstaculizar el paso, sino facilitarlo sin  causar efectos adversos al Estado ribereño.
4. La reglamentación ha de tener en cuenta las realidades económicas y los progresos científicos y técnicos de los últimos años, lo que exige que se elaboren normas adecuadas para regular la navegación de ciertos buques con "características especiales". 
5. La reglamentación ha de resolver las deficiencias de la Convención de Ginebra de 1958, especialmente en lo relativo al paso de los buques de guerra por el mar territorial, incluidos los estrechos"9 .
Esta propuesta recoge la misma regulación de la Convención de 1958 al mantener una regulación unitaria de los estrechos utilizados para la navegación internacional y del mar territorial. Sin embargo, para aclarar la definición de "paso inocente", esta propuesta limitaba el concepto de tal modo que exigía a los buques que no realizasen maniobras que fuesen innecesarias. Además, este Proyecto establecía que el Estado costero no debía impedir el paso inocente de un buque de guerra que enarbolase su bandera por proceder o dirigirse a un Estado en particular. Esta garantía no estaba recogida en la Convención de 1958. Además, este Proyecto enumeraba las actividades que se consideraban prohibidas10 . Incluso se establecía una cláusula de no discriminación por razón del pabellón del buque o del país al que se dirigiese, o del que procediese la carga. Establecía nuevas disposiciones relativas a la ordenación del paso por el mar territorial (incluido el establecimiento de rutas marítimas y esquemas de separación de tráfico), especialmente por parte de los buques con características especiales (buques que dispongan de propulsión o armamento nuclear, que transporten sustancias nucleares u otras materias contaminantes, o que se dediquen a la investigación científica). La única disposición específica en materia de estrechos se refería -al igual que el Convenio de Ginebra- a la no suspensión del paso inocente en los estrechos utilizados para la navegación internacional que formasen parte del mar territorial 11. En mi opinión, al referirnos al mar territorial estamos incluyendo también los estrechos. Esta es la razón por la que aunque en el título de la obra me refiero únicamente al mar territorial distingo entre un concepto genérico de mar territorial y el mar territorial del estrecho de Gibraltar; si bien cada uno de estos espacios marítimos tendrá sus peculiaridades, podemos hablar de una unidad de ambas zonas.
Este Proyecto de artículos pretendía conciliar la idea de una máxima de libertad para la navegación pacífica, pero compatible con el objetivo de seguridad exigido por los Estados ribereños. Para demostrar la buena fe la delegación española manifestó que no habría dificultad para incluir en la futura Convención un artículo que estableciera la presunción de paso inocente con respecto al paso de buques mercantes. Por todas estas razones, el delegado ABAROA manifestó su asombro porque algunos Estados rechazaron la idea de paso inocente 12. Dicho Proyecto no contenía una definición geográfica de los estrechos afectados, aunque los copatrocinadores declararon no tener ninguna objeción en elaborar una definición si era considerado necesario. De este modo, dos elementos se tuvieron en cuenta para determinar los estrechos en cuestión:

1. Elemento legal. Esas aguas del estrecho formaban parte del mar territorial.
2. Elemento funcional. Esas aguas eran utilizadas para la navegación internacional.

La navegación a través de los estrechos fue incluido dentro del régimen de la navegación a través del mar territorial, porque los estrechos afectados formaban parte del mar territorial de uno o más Estados. Aquellos estrechos cuyas aguas no se incluían dentro de esta categoría no plantearon problemas; además, si las aguas formaban parte del alta mar, el régimen de libertad de tránsito sería el aplicable; si formaban parte de las aguas internas de un Estado, el régimen aplicable a tales aguas. Por tanto, cualquier solución que conllevase una disociación del régimen aplicable al mar territorial del aplicable a sus estrechos supondría, en definitiva, una derogación del principio básico de la soberanía del Estado costero sobre la totalidad de su mar territorial. Además, este Proyecto establecía que el derecho de paso inocente se aplicaría exclusivamente a la navegación marítima, que no aérea, por el mar territorial y los estrechos.
En este Proyecto, al igual que en la Convención de Ginebra, el único artículo "ad hoc" referido a los estrechos era el subparágrafo que hacía referencia a la no suspensión del paso inocente a través de los estrechos utilizados para la navegación internacional que forman parte del mar territorial13 . Además, se le ha criticado porque es muy ambiguo. De este modo, el artículo 5.4 define a los estrechos como "estrechos utilizados para la navegación internacional que forman parte del mar territorial", frase que podría dar lugar a una interpretación amplia del concepto de "estrecho"14 .
Además, en este Proyecto se establecía una garantía adicional en previsión de que el Estado costero no pudiera entorpecer el paso inocente a través del mar territorial 15. De esta forma, el paso debe ser calificado como inocente o inocuo por el Estado ribereño en uso natural de su soberanía, exigiéndose para ello que el buque en paso navegue rápida e ininterrumpidamente por el mar territorial sin utilizar el medio más que con la finalidad de la navegación y sin perjudicar "la paz, el orden o la seguridad del Estado ribereño", es decir, los intereses legítimos mínimos que a un Estado le compete defender en un espacio bajo su soberanía, concretando la propia práctica y codificación internacionales -nunca con carácter exhaustivo- aquellos actos realizados por un buque sobre los que hay acuerdo de que constituyen un perjuicio para la paz, orden o seguridad del ribereño en la inteligencia de que para los actos calificados por el ribereño como no inocentes sin estar incluidos en el conjunto de actos sobre los que ya existe un consensus general se exigiría una justificación suficiente de los intereses protegidos mediante dicha calificación16 . Aunque hubo intentos de negociar con Fiji una posible fusión de la propuesta de Fiji y la de los Ocho Estados ribereños de estrechos, con vistas a la primera reunión sustantiva de la Conferencia en Caracas, las mencionadas gestiones no tuvieron éxito 17.
El artículo 10 prevé que si cualquier buque no cumple con las regulaciones relativas al paso el Estado costero podrá exigirle que salga de su mar territorial.
Otra original contribución del Proyecto fue la regulación del paso de buques con características especiales. Así, el artículo 15 establece:
         "1. El Estado ribereño podrá subordinar el paso por su mar territorial de los buques extranjeros con propulsión o armamento nuclear a la previa notificación a las autoridades competentes o a la previa notificación de las mismas, de acuerdo con las reglas vigentes de dicho Estado.
         2. Lo dispuesto en el párrafo 1 no afectará a los acuerdos en los que el Estado ribereño pueda ser parte"18 .
Entre los buques con características especiales, aparte de los buques de guerra y de Estado dedicados a fines no comerciales, se incluían los buques con propulsión o armamento nuclear, los que transportaran sustancias nucleares o cualquier otra materia que pudiera poner en peligro al Estado ribereño o contaminar gravemente el medio marino, y los dedicados a la investigación oceanográfica 19.
La propuesta fue presentada por Filipinas en nombre de los ocho copatrocinadores. Durante su intervención, el representante español agradeció a los delegados sus constructivos comentarios y sugerencias, las cuales demostrarían que era posible "conseguir un acuerdo general aceptable mediante la precisión y el desarrollo del concepto "paso inocente".20 JIMÉNEZ PIERNAS al analizar el Proyecto de las Ocho Potencias, llega a afirmar que:
         "Además de los aspectos tradicionales de la navegación, en ellas se presta atención a los nuevos problemas planteados por el avance tecnológico y concretados en la ordenación de la preservación e investigación del medio marino y del paso de los buques con características especiales, facultándose en general al Estado ribereño para que establezca rutas marítimas y esquemas de separación del tráfico obligatorios para cualquier buque que ejerza el paso inocente en su mar territorial, incluidos los estrechos. La conveniencia de establecer estas rutas y esquemas y sus propios caracteres pueden comprenderse mejor al examinar la ordenación de la navegación por el mar territorial de los citados buques con características especiales y de guerra.
         En el Documento de las Ocho Potencias se califican como buques con características especiales los impulsados o armados nuclearmente, los que transportan sustancias nucleares o mercancías especialmente peligrosas, y los dedicados a la investigación del medio marino. Esta simple enumeración demuestra que, en la actualidad, la geografía de los Estados ribereños en general y vecinos de estrechos en particular los coloca -a causa, repetimos del avance tecnológico- en una situación llena de graves riesgos políticos y ecológicos y que ha sido calificada hasta de desventajosa por los propios interesados"21 .
España continuó presidiendo y coordinando los encuentros del Grupo de Estados estrecharios con el fin de elaborar un texto revisado de la propuesta hecha en 1973 por las Ocho Potencias. El Grupo, al que se había unido las delegaciones de Omán y Yemen Democrática estaba dispuesta a hacer mayores concesiones como sugerían las delegaciones de España y Malasia. El Grupo eventualmente acordó enviar una Propuesta revisada sobre "Navegación a través del mar territorial, incluyendo los estrechos utilizados para la navegación internacional", que incluía un capítulo "ad hoc" sobre "El derecho de paso inocente a través de los estrechos utilizados para la navegación internacional". Las principales concesiones que hicieron fue la presunción del paso inocente para los buques mercantes y la comisión de Estados Estrecharios no pondrían trabas al paso inocente de buques ni al paso garantizado como rápido y expedito. Sin embargo, no había cambio en la postura referida a exigir notificación previa, o autorización, a las autoridades de los Estados costeros para el paso de los buques de guerra. Por tales razones, la propuesta fue presentada por Omán, para dar la impresión de que contenía ideas frescas. En rechazo a esta decisión del Grupo, Malasia, Marruecos y Yemen se unieron a los copatrocinadores de la Propuesta en un estadio más avanzado 22. En mi opinión el requisito de notificación previa o autorización es un requisito irrenunciable, pues lo contrario pondría en peligro el tráfico marítimo en esta zona y al propio Estado ribereño. Por tanto, es evidente que la Grandes Potencias Marítimas no estaban dispuestas a negociar, simplemente a imponer su voluntad a los restantes Estados que se veían imposibilitados de que cualquiera de sus pretensiones se viera reflejado en cualquiera de los distintos Textos.
Durante el Texto único oficioso para fines de negociación, el Grupo de Estados estrecharios, que había sido excluido del "Grupo privado de estrechos" continuó bajo la presidencia de España. Intentó elaborar un texto alternativo a la Propuesta de Omán. Así elaboró un Proyecto sobre "paso inocente a través de estrechos utilizados para la navegación internacional". Este Proyecto contenía algunas concesiones como el requerimiento de una mera notificación (en lugar de autorización) para el paso de buques nucleares, y la aceptación de libre paso para los buques de investigación científica, a lo largo de las rutas designadas. La delegación española había intentado convencer a los restantes miembros de la necesidad de hacer mayores concesiones, especialmente en lo relativo a los buques de guerra, consistentes en ser enviadas a los solos efectos de requisito de notificación a las autoridades de los Estados estrecharios, pero la postura radial prevaleció dentro del grupo y las concesiones ofrecidas no fueron suficientes. Eran pocas y llegaban tarde. El Grupo Consultivo de estrechos de la Segunda Comisión se reunió el 1º de mayo y Omán presentó la propuesta de los Estados estrecharios. China, Egipto, Filipinas, España y Yemen se unieron al Proyecto de Omán. Pero Estados Unidos, la Unión Soviética, Bahamas, India, Irak y Polonia criticaron la propuesta. Pero prevaleció la postura de quienes defendían el libre tránsito por los estrechos utilizados para la navegación internacional. Por esta causa, después de que se publicase el Texto único oficioso para fines de negociación se produjo una crisis interna en el Grupo de los Estados estrecharios; incluso en la delegación española, que había sido su máximo defensor. El Ministro de la Marina decidió levantar su postura estancada en apoyar el paso inocente y cambió hacia la posición más cerrada de paso en tránsito. El Ministro de las Fuerzas Aéreas, de otro lado, mantuvo su posición al derecho de paso en tránsito de las aeronaves sobre los estrechos. Por estas razones, la delegación española perdió coherencia y cohesión 23. Toda esta crisis hizo que durante el IV período de sesiones -marzo-mayo de 1976- los miembros del Grupo recobrasen su libertad de acción y comenzaron a actuar de forma separada en defensa de sus intereses. Algunos miembros del Grupo de Estados estrecharios, como Grecia y España, enviaron sus propias enmiendas informales al Texto único oficioso para fines de negociación. España introdujo una serie de enmiendas encaminadas a suprimir cualquier referencia en el Texto único oficioso para fines de negociación de "aircraft" (aeronaves) y "overflight" (sobrevuelo) y acercar el régimen de paso en tránsito para buques lo más cerca posible al régimen de paso inocente previsto para la navegación en ciertos estrechos y en otras partes del mar territorial. De acuerdo a la propuesta española, todos los buques gozan del derecho de paso, que no podrá ser impedido en los estrechos. Tal paso es definido como el ejercicio del tránsito continuo y expedito entre dos partes de alta mar o zonas económicas exclusivas. España trató de acercar lo más posible el régimen de navegación por los estrechos al previsto para el mar territorial, en lo referente a los derechos y obligaciones del Estado ribereño y de los buques en tránsito. Abandonó la exigencia de autorización o notificación para el paso de buques de guerra y de características especiales, si bien mantuvo la obligación para los submarinos de navegar en superficie. Asimismo, incluyó una cláusula sobre la responsabilidad de los buques no cubiertos por inmunidad 24. Con respecto a la conducta de los buques mientras ejercen el derecho de paso a través de los estrechos (las aeronaves, sin embargo, no son mencionadas) la propuesta española reproducía, con ligeras variaciones, el catálogo de actividades prohibidas incluidas en el artículo 16 del Texto único oficioso para fines de negociación/Parte II, que describía el paso no inocente. La prohibición no se aplicaría a aquellas actividades realizadas con la previa autorización del Estado costero, o en el caso de actividades relativas al lanzamiento o recogimiento de cualquier aeronave, aún infringiendo la regulación para la protección del medioambiente marino o interferencias con instalaciones del Estado costero, cuando intervenga "fuerza mayor" o con el fin de dar asistencia a personas, buques o aeronaves en serio peligro. Pero en tales casos, el buque extranjero informaría, tan pronto como le fuera posible, al Estado costero. Esta sería la enmienda presentada al artículo 39; en cuanto a la enmienda presentada al artículo 41, relativo al riesgo, la propuesta española mantenía lo esencial del artículo 41.5 del Texto único oficioso para fines de negociación/Parte II, aunque negando cualquier referencia a "aircraft", e introduciendo un nuevo párrafo referente al riesgo de buques ordinarios en donde se indicaba que si un buque, que ejercía el derecho de paso a través del estrecho, no cumplía con las normas y regulaciones hechas por el Estado estrechario de conformidad con el presente artículo, tal buque sería responsable de cualquier daño que pueda ser causado dentro de las áreas sometidas a la soberanía del Estado estrechario 25.
España propuso la supresión del artículo 42 del capítulo relativo a la Protección y Preservación del medioambiente marino, según el cual "ninguna de las secciones 6, 7 y 8 de este capítulo afectará al régimen de los estrechos utilizados para la navegación internacional"26 . En mi opinión, con esta medida España, como Estado ribereño, pretendía tener suficientes medios para luchar contra la contaminación marina.
España, mientras se tomaba un respiro de su oposición al libre sobrevuelo, expresaba su buena voluntad para aceptar el tránsito de submarinos sumergidos si las actividades prohibidas para los buques en tránsito eran claramente establecidas, y si la responsabilidad por pérdida o daño eventualmente causado por el paso de barcos era garantizado.
En el Documento presentado por las Ocho Potencia (Doc. A/AC.138/SC.II.18) y relativo a la navegación por el mar territorial, incluidos los estrechos utilizados para la navegación internacional se pretendía establecer los criterios objetivos que habrán de aplicarse para determinar los actos que se había de considerar efectivamente perjudiciales para la paz, el buen orden y la seguridad del Estado ribereño y para ello el artículo 3.2 recogía un conjunto de actividades -aunque no con carácter exhaustivo todavía- que podían considerarse como no inocentes:
a) todo acto de guerra contra el Estado ribereño o cualquier otro Estado;
b) todo ejercicio o práctica con armas ofensivas de cualquier clase;
c) el lanzamiento o la recepción a bordo de aeronaves;
d) el lanzamiento, el aterrizaje o la recepción a bordo de cualquier dispositivo de guerra;
e) el embarco o desembarco de cualquier persona;
f) todo acto de espionaje que atente a la defensa o la seguridad del Estado ribereño;
g) todo acto de propaganda que atente a la seguridad del Estado ribereño;
h) toda interferencia en los sistemas de comunicaciones del Estado ribereño;
i) toda interferencia en cualquier otra instalación del Estado ribereño;
j) cualesquiera otras actividades que no estén directamente con el paso.
            En conexión con la competencia del Estado costero para designar rutas marítimas o establecer esquemas de separación del tráfico en el estrecho27 , la propuesta española hizo una clara distinción entre estrechos cuyas aguas estaban bajo la soberanía de un sólo Estado y aquellas cuyas aguas estaban bañadas por dos o más Estados. En el artículo 6 del Proyecto de las Ocho Potencias se faculta al Estado ribereño a fijar en el mar territorial rutas marítimas y esquemas de separación de tráfico, con carácter obligatorio para cualquier buque que ejerza el derecho de paso inocente. Así, se especificaba que antes de designar o sustituir las rutas de navegación o los esquemas de separación del tráfico de los Estados ribereños de estrechos enviarían sus propuestas a la organización internacional competente. En estos casos tendrán en cuenta los Estados ribereños de los estrechos:
                        a) Las recomendaciones de la organización competente internacional.
                        b) Las especiales características de los estrechos afectados.
                        c) La densidad del tráfico.
            También se especificaba que en aquellos estrechos donde los esquemas de separación del tráfico afectaba a las aguas de dos o más Estados ribereños del estrecho, los Estados afectados cooperarían en formular propuestas mediante consulta con la organización internacional competente. Siendo tales esquemas de separación del tráfico obligatorios una vez que hayan sido adoptados por la organización con el acuerdo de los Estados que bordean el estrecho 28.
            En las negociaciones previas al Texto integrado oficioso para fines de negociación la delegación española solicitó de forma persistente un encuentro "ad hoc" durante la sexta sesión para discutir el tema de los estrechos. De este modo, veinticuatro Estados participaron en el encuentro mantenido el 7 de julio de 1977 (ocho Estados estrecharios, las grandes potencias marítimas y varios Estados usuarios). España, Marruecos y Grecia presentaron sus enmiendas al Texto único revisado para fines de negociación/Parte II. Después de haber aceptado el régimen de paso en tránsito a través de los estrechos para los buques (incluyendo los submarinos). España limitó la extensión de sus enmiendas para lograr los siguientes propósitos:
a) Suspensión de cualquier referencia en el Texto de "aircraft" o de "overflight";
b) Ampliar el poder regulador de los Estados ribereños de estrechos (especialmente en los campos de la protección del medio marino y el establecimiento de rutas de navegación y esquemas de separación del tráfico);
c) Introducir una nueva cláusula concerniente a la responsabilidad y riesgo por daños causados por el paso de los buques29 .
            En el Texto único revisado para fines de negociación España propuso, en un principio, la supresión de la Parte III de la cláusula relativa a los estrechos incluida en el Capítulo sobre preservación del medio marino. Sin embargo, una semana más tarde sustituyó su enmienda por otra en la que, al hacer referencia a la Parte II del Texto único revisado para fines de negociación, aceptaba el régimen de paso en tránsito 30. España, tras reiterar su firme oposición al derecho de paso en tránsito para las aeronaves, señaló su disposición a aceptar el régimen de paso en tránsito para los buques, incluidos los submarinos, si se establecían claramente sus deberes durante el paso, se ampliaba la competencia normativa del Estado ribereño y se garantizaba la responsabilidad por los daños causados por los buques 31. Durante el debate general celebrado durante la IX sesión (verano de 1980), el representante español declaró, entre otras cosas, lo siguiente:
                        "En lo relativo al paso en tránsito de buques, el texto puede considerarse como base para una negociación, aunque presente importantes deficiencias en cuanto a las facultades reglamentarias reconocidas al Estado ribereño, que aparecen insuficientemente desarrolladas, lo mismo que es insuficiente la enumeración de las actividades militares prohibidas a los buques en su paso por los estrechos.
                        Pero en los artículos relativos al sobrevuelo, ha seguido oponiéndose por considerar que, a este respecto, el texto no resulta aceptable... En el actual texto no se especifican las actividades prohibidas a las aeronaves; no se mencionan expresamente las leyes y reglamentos que, en relación con el sobrevuelo, podrán dictar los Estados ribereños, ni se alude a los corredores aéreos...
                        Pero, lo que más preocupa a mi delegación es que... las aeronaves de Estado queden prácticamente al margen de toda reglamentación, ya que sólo "normalmente" habrán de cumplir las normas y medidas de seguridad establecidas por la Organización de Aviación Civil Internacional. La consecuencia inevitable es que esas aeronaves, en circunstancias estimadas "anormales", representarán una amenaza cierta para la navegación aérea, para las poblaciones ribereñas del estrecho y para la seguridad misma de los Estados sobrevolados...
                        ... La Parte III, que establece un régimen nuevo de paso, omite establecer una regulación detallada, que sería tanto más deseable para evitar dificultades de interpretación y aplicación en el futuro. Los importantes artículos 38, 39 y 42, a nuestro juicio son insuficientes para garantizar intereses esenciales y, ante todo, la seguridad de los Estados ribereños. Esta insuficiente redacción afecta también a algunos artículos de la Parte XII: el 221 y el 233..." 32.
            España presentó una propuesta que pretendía extender la soberanía del Estado costero a los estrechos que forman parte del mar territorial, sean o no utilizados para la navegación internacional. De tal forma, que el Estado costero ejercería su soberanía sobre tales estrechos, de acuerdo con los artículos de la Propuesta presentada y conforme a otras reglas de Derecho Internacional33 . Como ha señalado YTURRIAGA:
         "The main goal of this proposal was to strengthen the unity of the various components of the territorial sea and prevent the grant of separated treatment to navigation through the territorial sea and through straits whose waters formed part of the territorial sea" 34.