Políticas macroeconómicas en Brasil y Argentina y acuerdos de integración

      Este capítulo está dedicado a la interacción entre las políticas macroeconómicas 1 y los acuerdos de integración. Al igual que el resto de la tesis, la exposición se organiza siguiendo las etapas del proceso integracionista, las que coinciden con las etapas de las políticas macroeconómicas y con las etapas de los cambios globales.

      Comienza el capítulo por repasar el debate teórico en la aún escasa literatura que en América Latina, e internacionalmente, se ha publicado sobre el asunto de las políticas macroeconómicas y los procesos de integración entre países semiperiféricos.

      Continúa con un análisis comparativo de las políticas macroeconómicas en Brasil y Argentina y los acuerdos de integración en cada una de esas etapas (primero bilaterales y luego en el Mercosur), teniendo en cuenta pero sin entrar a detallar la influencia de los actores en el proceso negociador de los acuerdos de integración y en las políticas macroeconómicas. El análisis comparativo -cualitativo y cuantitativo, mediante periodizaciones, gráficos,análisis de regresión y correlación- se concentra en las interacciones entre renegociaciones de la deuda externa, políticas macroeconómicas y acuerdos de integración.

4.1.- Una aproximación teórica al asunto de las políticas macroeconómicas en Brasil y Argentina y los acuerdos de integración

      Con frecuencia las políticas macroeconómicas y los acuerdos de integración han sido tratados separadamente en América Latina y el Caribe, salvo en los últimos dos o tres años en que se ha comenzado a plantear con fuerza que la coordinación de las políticas macroeconómicas son un requisito previo y facilitador en la implementación de los acuerdos de integración de nueva generación2 (Gana 1992, CEPAL 1992, CEPAL 1991). Sin embargo,  el asunto fue tempranamente planteado para el Cono Sur con el pionero trabajo de Lerda y Mussi que analiza la coordinación de políticas macroeconómicas en el Programa de integración Argentina-Brasil (Lerda y Mussi 1987). Otros trabajos que han abordado el tema son de fechas posteriores (Bekerman 1990, Halperin 1991, Araujo 1991, Costa Vaz 1993).

      El tema, sin embargo, viene siendo tratado en la literatura económica (en la política se ha abordado desde el ángulo del trade off integración-soberanía) desde hace varios años, sobre todo referido a la experiencia de la integración europea y a las relaciones económicas entre los 7 países industrializados.

      La precisión conceptual, diferenciando las nociones de convergencia, armonización y coordinación, se ha desarrollado a partir de la experiencia europea de integración (Steinherr 1984), la cual ha sido aplicada en América Latina (Gana 1992) y asumida por CEPAL en el Proyecto de estudio iniciado en 1990 "Coordinación de las políticas macroeconómicas como factor de la integración en América Latina y en Europa".

      La convergencia se define como la reducción de las divergencias en los objetivos nacionales macroeconómicos, distinguiéndose la convergencia entre las variables económicas, las estructuras y los procedimientos de política económica. La coordinación es la selección de metas, objetivos e instrumentos de políticas económicas, todos consistentes entre sí. La armonización es el conjunto de reglas que tiende a disminuir las decisiones discrecionales, lograr mayor uniformidad en la estructura económica, institucional y en el ambiente económico (Gana 1992:711).

      En la teoría económica al uso se concibe que el aumento de la interdependencia entre los países conduce a la reducción de los efectos de las políticas económicas nacionales y al mayor impacto recíproco de las políticas macroeconómicas de un país sobre las del otro, surgiendo la necesidad de la coordinación (CEPAL 1992, Gana 1992). En tal caso, el avance de la integración incrementa la interdependencia y la necesidad de la coordinación de las políticas.

      Sin embargo, en los países semiperiféricos como Brasil y Argentina, la situación se invierte y, también, su secuencia debido a la gran inestabilidad en el funcionamiento y las políticas macroeconómicos como resultado de la propia crisis y de las presiones de actores internos y externos. En tales condiciones, la coordinación de las políticas macroeconómicas surge como objetivo en condiciones de baja interdependencia mutua, bajo nivel de intercambio económico, bajo nivel de integración y gran inestabilidad. La insistencia en la necesidad de la coordinación de las políticas macroeconómicas se origina en la percepción de que es el camino para poder avanzar en el proceso integracionista.

      Gana analiza la adecuación de la teoría al caso de países semiperiféricos con profundos desequilibrios en los agregados económicos, señalando que "frente a la dificultad de vencer resistencias internas de grupos de interés en la aplicación de medidas destinadas a liberar los mercados internos, algunos gobiernos optan por unir sus fuerzas suscribiendo acuerdos de libre comercio con países vecinos u otros que persigan los mismos objetivos" (Gana 1992:715).

      Aunque el enfoque de Gana es aquí algo parcial, ya que presupone que todos los gobiernos van a los acuerdos de integración tras la búsqueda de legitimidades subregionales que faciliten la implementación del paradigma neoliberal, su observación llama la atención sobre el triángulo que es objeto central de esta tesis: políticas macroeconómicas, actores y acuerdos de integración.

      El profesor brasileño Costa Vaz, por ejemplo, argumenta que la revitalización de los esquemas de integración ya existentes y el surgimiento de otros nuevos como el Mercosur "no siempre estuvieron asociados de manera uniforme, en sus orígenes, a la vigencia de políticas económocas liberales" (Costa Vaz 1993: 74). En este sentido, la coordinación de las políticas macroeconómicas y los acuerdos de integración estarían vinculados a través de la actuación de los actores institucionales, económicos y sociales que procuran no solamente aumentar sus espacios internacionales de negociación y lograr un cierto grado de estabilidad económica interna sino, también, tendría el significado de neutralizar o no las resistencias internas a la implementación de las políticas macroeconómicas neoliberales.

      En tales condiciones, la problemática en torno a la coordinación de las políticas macroeconómicas deviene en uno de los ejes en torno a los cuales gira la actuación de los actores, ya que son éstos los que coordinan o no las políticas macroeconómicas, sea porque enfrentan dificultades que no logran superar a pesar de la convergencia de sus intereses en cuanto al perfil de las políticas macroeconómicas, o porque sus intereses divergen en el proceso de negociación de las políticas macroeconómicas específicas (o sectoriales) aunque converjan en determinados objetivos de integración, o por otras razones o escenarios posibles.

      La primera vez que se expresa la necesidad de coordinar -y por tanto tener en cuenta- las políticas macroeconómicas en el proceso de integración en el Cono Sur es en el Protocolo # 1 del PICE/PICAB. Uno de los problemas que se planteaba entonces era la viabilidad de lograr la coordinación de las políticas a nivel sectorial y no a nivel macroeconómico. Dada la naturaleza macro de las variables involucradas -aranceles, impuestos, tasa de cambio, tasa de interés-, sus impactos tenían que ver con el conjunto de la economía, siendo sumamente difícil aislarlas para un solo sector como el de los bienes de capital.

      A ese nivel macro, coincide la formulación del PICE/PICAB con el diseño e implantación de los planes Cruzado y Austral.

      Hirst destaca que la primera idea del Gobierno de Alfonsín fue pactar con Brasil una acción común para la negociación de sus respectivas deudas externas a través del consenso de Cartagena (Hirst 1992:150), y el ex-embajador argentino Camilión señala que la concertación de los acuerdos fue impulsada por los contactos y entendimientos entre los equipos económicos gubernamentales de ambos países para armonizar ideas en torno a los enfoques para la estabilidad monetaria (Camilión 1987:17).

      Tanto en Brasil como en Argentina existen sectores interesados en privilegiar las relaciones bilaterales, o las subregionales, mientras hay otros sectores que privilegian la proyección hacia el Primer Mundo. Sin embargo, el diseño, formulación e implementación de los acuerdos revela la presencia de fuertes intereses convergentes: los macroeconómicos, buscando mayor articulación regional como alternativa no excluyente de medio y largo plazo frente a la OCDE, coordinar políticas frente a las negociaciones caso a caso de la deuda externa, estimular el crecimiento económico y atenuar la inflación; y en cuanto a los   políticos, buscando la consolidación de los procesos democráticos y la desmilitarización del Atlántico Sur.

      Lo que no está claro es si tal convergencia de intereses es producto de una alianza entre los sectores pro-Cono Sur y pro-Norte dadas las nuevas condiciones económicas y político-estratégicas nacionales e internacionales, o es un producto del predominio, hegemonía y liderazgo de uno de esos sectores sobre el otro. Los expertos que han tratado el asunto no profundizan en ello (Hirst 1987, Jaguaribe 1987, Camilión 1987).

      Lo que sí está claro es que esa convergencia de intereses no solo tuvo su pivote en torno a las políticas macroeconómicas porque inicialmente facilitaron los acuerdos PICE/PICAB -como señalan Hirst y Camilión- sino, también, porque luego los inviabilizaron, cambiaron su orientación e impulsaron con nuevas características, como señalan Lugones y Porta entre otros. Las insuficiencias e indefiniciones de los mecanismos de apertura son resultado de que se diseñaron e implementaron como medidas anti-inflacionarias y de control de la expansión monetaria, es decir, subordinados a los objetivos de las políticas macroeconómicas de estabilización y no como instrumentos para reforzar la interdependencia e integración entre las economías (Lugones y Porta 1992:290), aumentando sus márgenes de autonomía.

      También son resultado de las divergencias de intereses producto de asimetrías globales y microlocalizadas, coyunturales y estructurales, aunque ello será tratado más adelante. Precisamente, lo que en este capítulo será destacado es el hecho de que los acuerdos de integración han sido diseñados e implementados no sólo en el contexto de las actuales políticas macroeconómicas sino, además, impulsados y determinados por éstas, aún en las condiciones prevalecientes de ausencia de coordinación y armonización, asunto que ha sido poco tratado hasta ahora.

      La interacción entre los acuerdos de integración y las políticas macroeconómicas no se reduce al impacto facilitador por un lado u obstaculizador por el otro que las segundas tienen sobre los primeros sino tiene que ver, tambien, con una cuestión de más fondo: el papel de la integración (la nueva integración, al decir de CEPAL) en los procesos de apertura y liberalización económicas (Gitli y Ryd 1991:155, Salgado 1990).

      En tales condiciones, los acuerdos de integración podrían ser un subproducto de las políticas de apertura y liberalización, parte de una estrategia global de apertura y reinserción mundial, extensión al plano subregional de los nuevos modelos nacionales de desarrollo.

      Los tres enfoques están en línea con las nuevas concepciones sobre la integración (Rosental 1989, Massad 1989, Fuentes 1989), que insisten en su funcionalidad y coherencia con las políticas económicas nacionales.

      Como en las condiciones actuales las políticas de apertura se asocian a las políticas de estabilización como sucesoras de éstas, quedan fuerte y profundamente ligados los acuerdos de integración a las políticas macroeconómicas, sea porque los viabilizaron o los obstaculizaron.

      Es esta dinámica -políticas de estabilización, políticas de apertura, acuerdos de integración- la que le confiere su rasgo más significativo al proceso integracionista actual. No resulta nada casual que el impulso a la revitalización integracionista ocurra en la segunda mitad de la década de los `80 cuando, aplicadas y fracasadas las políticas ortodoxas de schock monetario, se inicia y extiende la alianza sacrílega de la estabilización y después las llamadas reformas económicas, la apertura entre otras, todas ellas variantes del modelo macroeconómico neoliberal.