1.5.- Tres actores globales: la OCDE percibe la crisis, el G-7 (des)coordina las políticas macroeconómicas y el FMI recibe

A inicios de los '80 y en medio de la crisis de 1981-1983, la OCDE asumía como un hecho obvio que los ciclos económicos habían reaparecido generados por la interacción entre las tendencias económicas y políticas de las mayores economías industrializadas (OCDE 1983: 16). El gran cambio en la actuación de los actores internacionales hacia políticas macroeconómicas procíclicas, neoliberales, que profundizaban la crisis en lugar de atenuarla, se había producido en los EUA e Inglaterra a partir de 1979.

El rumbo unilateralista de las políticas macroeconómicas de la administración Reagan, monetario restrictiva y fiscal expansiva -que pasó a ser conocida como reaganomics-, diferente al propugnado por Japón y Alemania, perseguía el objetivo de subir la tasa de interés para atraer el flujo de capitales externos y financiar los grandes deficits estadounidenses: comercial, presupuestario y fiscal (Bitar 1987, Brender 1987).

Los desequilibrios monetarios y comerciales, la reducción de la brecha entre los países centrales, las transferencias financieras y la fuerte y rápida interacción entre las economías capitalistas conducen a la vulnerabilidad de las políticas nacionales y a la necesidad de coordinación de las políticas macroeconómicas.

Formalmente iniciada con las Cumbres del Grupo de los 7, la coordinación de las políticas macroeconómicas entre los Estados capitalistas centrales ha tenido dos momentos fundamentales: durante 1979-1984, en que la administración Reagan desconoce los acuerdos de la Cumbre de Bonn de 1978 y asume una línea unilateral de aplicación de políticas monetarias restrictivas y fiscal expansivas, acentuando el deficit fiscal, provocando el alza en las tasas de interés internacional, sobrevalorando el dólar, facilitando las transferencias financieras a los EUA y propiciando la crisis económica en lugar de evitarla; y otro momento a partir de 1985 en que el G-7 asume el objetivo de la coordinación de las políticas macroeconómicas aunque manteniendo la divergencia de intereses y objetivos, sobre todo entre EUA, Alemania y Japón (Bitar 1987, Brender 1987).

La globalización, en extensión y profundidad, del modelo neoliberal de macropolíticas ha sido una constante durante toda la década del '80, a pesar de los cambios, reajustes y variantes aplicadas en diversos países y situaciones coyunturales. El neoliberalismo ha sido un rasgo de la globalización en los '80 no solo para las políticas nacionales internas sino, tambien, para las externas y, especialmente, para los nuevos acuerdos de integración. Bitar señala que "la política económica de las naciones industrializadas privilegia la articulación entre ellas y propugna la implementación de un sistema coordinado de regulación global" (Bitar 1987: 37).

En rigor, esa regulación global funcionó más frente a los deudores periféricos, con la participación del FMI y del Club de París, que para los desequilibrios entre las mayores economías capitalistas centrales, situación que promovió los intentos de conceptualización de las diferencias entre coordinación, convergencia y armonización en las políticas macroeconómicas (Gana 1992: 711).

French-Davis y Devlin destacan que el cartel de acreedores funcionó durante los '80 y aún funciona con toda fuerza y eficacia en la medida en que la administración de la crisis estuvo a cargo de un Comité de bancos acreedores de manera conjunta con el FMI, el Banco Mundial y el Gobierno estadounidense (French-Davis y Devlin 1993: 5-7).

Aunque las políticas macroeconómicas de perfil neoliberal son una tendencia a nivel global, presentaron diferencias en las formas en que se implantaron en los países centrales y en la semiperiferia, así como en los desequilibrios macroeconómicos que unos y otros tenían que enfrentar. Los desequilibrios internos de inflación, desempleo y bajo crecimiento se presentaron en ambos grupos de países, pero en las sociedades semiperiféricas los niveles de inflación y desempleo eran mucho más altos y los problemas de crecimiento y crisis mucho más graves.

Las diferencias tambien se encuentran en los desequilibrios externos. Mientras en los países centrales los desequilibrios tienen que ver, principalmente, con los deficit comercial y fiscal de los EUA frente a los superavit de Japón y Alemania, en los países semiperiféricos los desequilibrios externos más serios están en la enorme deuda externa y su servicio, en la reducción de los flujos de financiamiento externo, en el deterioro en los precios de los productos básicos y en el neoproteccionismo de los países centrales que limita las exportaciones industriales y agrícolas de la semiperiferia hacia los centros (ONU 1990, 1991, 1992).    

Otra diferencia radica en que las políticas neoliberales han sido aplicadas en los países centrales a partir del ascenso al poder de fuerzas sociopolíticas que las sustentan, mientras en los países semiperiféricos han sido resultado de la convergencia de intereses entre presiones externas ejercidas por actores internacionales (banca transnacional, FMI, Banco Mundial y Club de París) y presiones internas ejercidas por nuevos actores económicos e institucionales -comerciantes, importadores, exportadores, asociaciones bancarias y sectores de la burocracia pública (Baumann y Lerda 1987), que luchan por hegemonizar los ejes principales de valorización del capital y del poder político.

Las presiones no solo fueron ejercidas sobre los Estados deudores sino, tambien, sobre el FMI. En marzo de 1982 el recién creado Instituto de Economía Internacional de Washington organizaba una conferencia dedicada al análisis de las condicionalidades y los programas de ajuste del Fondo Monetario Internacional (FMI).
      La Conferencia tiene lugar en medio de la crisis de 1981-1983 y luego del fracaso de los programas neoliberales ortodoxos en el Cono Sur a finales de los '70, denominados como las políticas económicas del overkill (Díaz-Alejandro 1981, Dell 1983). Para el economista estadounidense y director del Instituto, Bergsten, el interés de la Conferencia residía en el "decisivo rol de los programas del Fondo para responder a la crisis de la deuda en los mayores países en desarrollo incluyendo Argentina, Brasil, México y Yugoslavia" (Bergsten 1983: xi), y en la necesidad de responder a las críticas que el FMI estaba recibiendo del G-24 y del G-77.
      La crítica que más preocupaba, sin embargo, era "la insatisfacción de la administración Reagan con la política del Fondo, lo que representaba una real amenaza para el papel del FMI" (Williamson 1983: 654).
      El FMI siempre había condicionado el acceso al crédito de los países deudores sobre la base del diseño, negociación, implementación y monitoreo de un programa de ajuste considerado como viable para restaurar los desequilibrios en la balanza de pagos del país en cuestión. Los fuertes cambios en la exportación de capital como resultado de la expansión del euromercado en los '70 posibilitaron -sobre todo a los países semiperiféricos entre los que figuran Brasil y Argentina- el acceso a los préstamos de corto plazo e interés variable de la banca transnacional sin necesidad de recurrir al Fondo y viceversa.
      Esta situación cambia a partir de 1981-1983. Dale y Lichtenstejn, a pesar de sus muy diferentes enfoques, coinciden en que el sistema financiero internacional se encontraba en una situación crítica.
      Para Dale la crisis económica mundial, los deficit de balanzas de pagos y los grandes desequilibrios financieros podrían tornar inmanejable los niveles de endeudamiento externo alcanzados, lo que exigía fuertes programas de ajuste y mayor presencia del Fondo para que el sistema financiero internacional continuase siendo viable (Dale 1983: 4-7). Para Lichtensztejn, la crisis estructural condujo a un rígido control de las políticas macroeconómicas de los deudores a través de vínculos más estrechos entre la banca transnacional y el FMI en sus negociaciones con los gobiernos deudores (Lichtensztejn 1983: 219-2221). Así, las políticas de ajuste devinieron vínculo fundamental entre la crisis y el proceso de reorganización y transformación del Estado y sus funciones.
      Refiriéndose al cambio en la política del Fondo a partir de la crisis de 1981-1983, Williamson destaca que "ahora el Fondo toma una actitud muy diferente respecto a las políticas anticíclicas(..)otra vez ha apretado su condicionalidad cuando la administración Reagan se estaba quejando" (Williamson 1983: 640-641).
      La Conferencia del Instituto de Washington diseñó la matriz que a partir de 1985 sería denominada como la "alianza sacrílega" entre las políticas de estabilización y ajuste restrictivas y expansivas (Bianchi, Devlin y Ramos 1987), revelando los limitados parámetros en que se encuadraría la alternativa entre ajuste ortodoxo y heterodoxo, y los pocos grados de libertad en los que se moverían las políticas y el debate macroeconómico durante y después de la crisis de 1981-1983.
      En los '80, el FMI, la banca acreedora y el Club de París -sobre todo el Gobierno de los EUA- evolucionaron de la lógica del schock monetario, al stop and go y hacia la sugerencia e imposición de políticas que promovieran el cambio estructural en las economías deudoras, en lugar de las políticas de equilibrio financiero que habían promovido hasta mediados de los '70 (Corbo, Goldstein y Kahn 1987, Martirena-Mantel 1987), lo que condujo a que los actores internacionales entraran a influir más profundamente en el funcionamiento de las economías nacionales deudoras, presionando para cambios en un momento en que la habilidad de los gobiernos se había debilitado mucho para resistir esas presiones.

            El efecto introyección de las políticas macroeconómicas promovidas por los actores internacionales en las economías deudoras, es el que se realiza inclusive sin que haya mediado un acuerdo con el FMI 1. El economista brasileño Edmar Bacha, por ejemplo, analiza la decisión del Ministerio de Hacienda de su país de implementar un programa económico similar al que hubiera sido sugerido por el FMI pero sin firmar ninguna carta de intención con el mismo y sin contar con lo que Wlliamson denominara "el sello de aprobación". El objetivo de tal decisión era doble: recuperar la confianza de la banca acreedora al adoptar el rumbo de política económica que le era favorable y mantener una relativa autonomía frente al FMI (Bacha 1983). Este sería un ejemplo de interacción o inducción indirecta entre los actores nacionales e internacionales a traves de la influencia del ambiente internacional predominante.