EL SECTOR COOPERATIVO EN EL MERCOSUR DURANTE LA PRIMERA DÉCADA DEL SIGLO XXI

INTRODUCCIÓN

En diferente grado y medida, el modelo neoliberal que se aplicó en la región latinoamericana durante los últimos 30 años del siglo XX entró en crisis a comienzos del nuevo milenio, dejando como herencia estructuras económicas devastadas, primarizadas y una alarmante problemática social.
En respuesta a esta situación, el ámbito latinoamericano fue sumamente fructífero en iniciativas sociales, de las que surgieron o se consolidaron un gran abanico de categorías conceptuales que diversificaron y complejizaron  el campo de la Economía Social más tradicional.
De estas iniciativas, el sector cooperativo ha sido especialmente revalorizado, por los organismos internacionales como la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización de Naciones Unidas (ONU), y por instituciones de corte regional y nacional que reconocieron la capacidad de generación de empleo, inclusión y desarrollo sustentable de las cooperativas. En esta dirección se sitúa la creación y crecimiento de la institución representativa del sector cooperativo dentro del MERCOSUR, la Reunión Especializada de Cooperativas (RECM).
La RECM ha señalado que las cooperativas “tienen una clara función de servicio que las diferencia de las empresas lucrativas y operan realizando actos cooperativos, cuya naturaleza jurídica y económica les es propia. Por otra parte, el capital cumple una función puramente instrumental, y las reservas no son apropiables por los asociados. Adicionalmente, los resultados económicos se distribuyen entre los asociados” (V Sesión Plenaria RECM Asunción – Paraguay, Declaración del 25 de setiembre de 2003).
Los Presidentes de los países del MERCOSUR reiteradamente han señalado la necesidad de dar impulso al movimiento cooperativo en el bloque regional, reconociendo en dicha actividad una importante herramienta para el desarrollo. Por ejemplo en 2003, “instaron a la Reunión Especializada de Cooperativas del MERCOSUR a seguir avanzando en sus discusiones, en el entendido de que el cooperativismo es un importante agente de desarrollo regional, integración económica, inclusión y cohesión social” (Declaración de la XXIV Cumbre de Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR, Asunción, junio de 2003).
Asimismo, en 2006 los Presidentes de los cuatro Estados Parte del MERCOSUR se comprometieron a vigorizar el trabajo de la Reunión Especializada de Cooperativas “con vistas a propugnar la convergencia de las mismas a escala regional, teniendo en cuenta el aporte del sector privado y de la sociedad civil para la inserción internacional competitiva y para el desarrollo sostenible del sector agropecuario de la región”. En esa oportunidad, también  refirmaron su compromiso en la aplicación de las directrices planteadas por dos importantes instrumentos que orientan al movimiento cooperativo mundial: La Recomendación 193 de la OIT. “Recomendación sobre la Promoción de las Cooperativas” aprobada el 20 de junio del 2002 y “El Informe sobre situación y potencialidad del cooperativismo como actor de desarrollo”, elaborado por el Secretario General de la ONU a solicitud de la Asamblea General, y a los efectos de aprobarse como propuesta de acción para los gobiernos” (XXX Cumbres del Presidentes del MERCOSUR, 30 de junio de 2006).
Más allá de este apoyo discursivo que desde las instituciones regionales y mundiales se les brinda a las cooperativas, el sector ha adquirido una importancia real nada despreciable en las economías de los países miembros del MERCOSUR, y ha mostrado un crecimiento desde fines del siglo XX en clara consonancia con el fracaso del proyecto neoliberal en la región. Esta expansión ha sido notable en Argentina, donde en el decenio 1991-2000 se crearon 1.327 cooperativas mientras que en el trienio 2001-2004 esta cifra ascendió a 6.938. Aún si se omiten del análisis las 3.700 cooperativas creadas bajo programas de gobierno, el sector creció un 55% desde 2001.
En Uruguay el incremento si bien existió, fue menor, ya que en el período 1989-1998 se crearon 321 cooperativas y durante 1999-2008 se fundaron 365. Más allá de este aumento en el número de cooperativas, la Unidad de Estudios Cooperativos de la Universidad de la República (2006) señala un cambio cualitativo, ya que a partir de la crisis financiera de 2002 –consecuencia del “efecto tango” de Argentina en 2001-, finaliza el predominio de las cooperativas de ahorro y crédito fuertemente vinculadas con la actividad bancaria. Esta crisis produjo la desaparición de algunos de las empresas financieras más emblemáticas y el virtual colapso del sistema económico del país. A partir de este momento, el cooperativismo agrario será quien aglutine la mayor cantidad de entidades y asociados del sector, involucrando a casi el 50% del total de productores del país.
En relación a Paraguay, aunque los datos son escasos y dispersos, se cuenta con la investigación realizada por el Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica (2006:16), quien señala que las cooperativas del país “han duplicado su actividad en los últimos 5 años”; en especial durante el año 2004 cuando se asociaron 71.500 personas, lo que representa un incremento del 13% respecto del año anterior.
Los indicadores demuestran el peso alcanzado por el sector cooperativo en los países del MERCOSUR, al evidenciar que el sector cooperativo posee 9,4 millones de afiliados en Argentina, 8,2 millones en Brasil, y 1,2 millones tanto en Uruguay como en Paraguay. Esto representa el 23%, 4,6%, 36% y 18% de la población total de los respectivos países. Asimismo, la producción de las cooperativas representa el 10% del PBI en Argentina, el 6% en Brasil, el 18% en Paraguay y el 2,4% en Uruguay. 
Por otra parte, es necesario señalar que si bien se mantiene la preeminencia de las cooperativas pertenecientes al tradicional sector agropecuario, en los últimos años las cooperativas de Trabajo han mostrado un fuerte incremento, liderando el crecimiento del sector en todos los países del MERCOSUR, a excepción de Paraguay. En Argentina, según datos del Censo y Reempadronamiento Nacional, este sector dio respuesta al objeto social del 59.7% de las cooperativas censadas (INAES, 2008). En Brasil, por su lado, las cooperativas del sector trabajo representaron el 19.4%,  sólo un 3% detrás del sector agropecuario (OCB, 2009).  En Uruguay, a partir del año 2001 se registró un fuerte aumento en la proporción de cooperativas de trabajo asociado en relación con las cooperativas de producción, ya que pasaron del 50% al 58% entre los años 1996 y 2005. Este aumento de las cooperativas de trabajo en el nuevo milenio, se explica por el rol que éstas tuvieron como alternativas a los problemas de empleo y exclusión socioeconómica que se tornaron acuciantes en la mayoría de los países del MERCOSUR.
A pesar de la relevancia creciente del sector cooperativo en los países de la región, y de la valorización positiva sobre el desarrollo de las cooperativas que se realiza en las distintas instancias institucionales nacionales y regionales, es necesario señalar que el sector cooperativo cuenta con dos características comunes adicionales en los cuatro países que integran el bloque regional:
Por un lado, la carencia de una política pública explícita, definida y permanente, por lo que la relación con el Estado ha presentado muchas fluctuaciones según los períodos, aunque es necesario reconocer que hubo una mejor predisposición en estos últimos años.  Como afirman Depetris y Rossini (2008:13), “las políticas gubernamentales hacia las cooperativas han sido muy fluctuantes o directamente han estado ausentes, pendulando desde periodos con  un apoyo efectivo, a otros con un apoyo meramente retórico y finalmente atacadas -como en el caso de los gobiernos de facto-”.     
Por otro lado, es imperativo mencionar la falta o escasez de información sobre el sector. Si bien la relevancia de esta cuestión ha sido reconocida por múltiples organismos -la Asociación Cooperativa Internacional (ACI), el Comité para la Promoción y el Desarrollo de las cooperativas (COPAC), la OIT a través de su Recomendación 193 sobre Promoción de las Cooperativas-, esta preocupación no se materializó en medidas concretas para subsanar esa falencia (Depetris y Rossini, 2008:39-40).
Ambas cuestiones señaladas están íntimamente ligadas entre sí, al considerarse habitualmente que tanto la escasez de apoyo gubernamental como la carencia de políticas estatales hacia las cooperativas en los países de la región, es atribuible -en parte- al desconocimiento de la relevancia, los principios, valores y accionar del movimiento.
Depetris y Rossini (2008:39), reconocen la importancia de la disponibilidad de información a nivel macroeconómico, en tanto insumo esencial en el correcto diseño e implementación de políticas públicas sectoriales, al tiempo que advierten que su carencia es un obstáculo para “que los tomadores de decisión comprendan necesidades y justifiquen decisiones”. Esta situación se torna más crítica aun en los procesos de integración entre países, “cuando las políticas comunes deben considerar todas las diferencias nacionales, razón por la cual es necesario tener un conocimiento más detallado y específico de la situación y de las características de cada país”.
Señalan a su vez en este punto, la responsabilidad primaria del movimiento cooperativo en esta situación, que fue incapaz de cumplir con el principio de cooperación entre cooperativas, para contar con un sistema global de información que facilite su conocimiento entre los diferentes niveles.
Al mismo tiempo, destacan la falta de coherencia demostrada por los gobiernos, quienes realizan declaraciones y recomendaciones altamente valorativas del sector al tiempo que no  impulsan iniciativas concretas acordes. Por su parte, Marti (2006:19) señala la carencia de una política común de bloque y de  armonizaciones en políticas macroeconómicas o sectoriales, más allá de algunos aspectos comerciales y sanitarios, lo que deriva en que la integración regional en el espacio del MERCOSUR no haya sido utilizada por los distintos sectores cooperativos como plataforma de operaciones.
Esta subutilización de las posibilidades abiertas por la participación en el bloque regional se destaca en el informe del proyecto de investigación “Impactos de la integración regional del MERCOSUR sobre el movimiento cooperativo” (Martí, 2006), donde se concluye que sólo las cooperativas de mayor tamaño, abocadas al tradicional sector agrícola-ganadero, han logrado capitalizar los beneficios del proceso de integración1 . 
Las cuestiones previamente señaladas, han disparado múltiples inquietudes alrededor del sector cooperativo, y lo han convertido en el objeto de estudio del presente libro.  
La nueva importancia del sector cooperativo en los países integrantes del MERCOSUR, evidenciada tanto desde lo retórico 2 como desde lo factual,  en un contexto mundial donde la creación de bloques regionales tienen una relevancia fundamental para la inserción de los países en la economía global, plantean importantes cuestiones.
En primera instancia, surge el interrogante de si el cooperativismo puede mantener el impulso mostrado a partir de la crisis del neoliberalismo, y transformarlo en una línea de acción consistente que le permita una mayor incidencia en la formulación e implementación de las políticas públicas, especialmente en el ámbito regional, con el objetivo de maximizar las oportunidades abiertas por el bloque regional y a su vez, mitigar los desafíos introducidos por la globalización.
Paralelamente, la cuestión abarca también las posibilidades reales abiertas por el proceso de integración mismo para lograr el afianzamiento de este sector histórico de la Economía Social.
Partiendo de estos interrogantes, el presente análisis propone una doble exploración. Por un lado, del sector cooperativo en los países del MERCOSUR, con énfasis en datos estadísticos (cantidad de cooperativas, número de asociados, peso económico) y cualitativos (representatividad institucional, políticas públicas, vínculos con el Estado y con otros sectores de la sociedad, programas, exenciones, etc.), con la finalidad de detectar factores que pueden potenciar la vinculación intrarregional y factores que, como las asimetrías, pueden dificultarla.
Por otro lado, intenta explorar el diseño institucional del MERCOSUR en relación a las cooperativas, tomando como caso de estudio la Reunión Especializada de Cooperativas del MERCOSUR. La finalidad de esta segunda exploración se relaciona con la posibilidad de identificar y priorizar aquellos elementos del diseño institucional del MERCOSUR que tienen efectos sobre la RECM y el sector cooperativo regional. 
De acuerdo a estos objetivos, el libro se organiza en cinco capítulos.
El primero de ellos se enfoca a la definición global del objeto de estudio abordando tanto sus aspectos teóricos como metodológicos. El capítulo I comienza con una aproximación a la conceptualización y caracterización del sector, continuando con la exploración del renovado rol que las instituciones internacionales avizoran para el cooperativismo de cara a los desafíos del nuevo contexto global. Al respecto se hace especial hincapié en su papel en respuesta a la crisis global,  la cohesión e inclusión social, las micro finanzas y la responsabilidad social empresaria, entre otros factores que colaboran en la explicación de su renovado protagonismo a nivel mundial. En este marco se presenta también el abordaje del sector cooperativo desde el debate teórico y principales desafíos de cara a una nueva agenda.
Finalmente, el capítulo concluye con la explicitación de las implicaciones metodológicas de este objeto de estudio, su recorte temporal y las hipótesis y objetivos de trabajo.
El  capítulo II se aboca a la cuestión del cooperativismo en los países que integran el Mercosur en el marco de las asimetrías regionales. Para ello se realiza una aproximación teórica a la cuestión de las asimetrías, para luego plantearla en su perspectiva regional y finalmente, a nivel del sector cooperativo dentro del bloque.
Es en este capítulo específicamente, donde se aborda el sector cooperativo regional haciendo especial hincapié en indicadores que permitan una mayor comprensión de la dimensión económica y social del sector dentro de cada país,  con la intención de, cuando la disponibilidad de fuentes así lo permitan,  homogeneizar las  variables para proveer de esta manera  información armónica sobre la realidad del sector que viabilice su comparación.
En los capítulos III y IV se analiza la cuestión desde  las instituciones vinculadas a los sectores cooperativos de los países miembros del MERCOSUR, para lo cual se consideran tanto las instituciones no gubernamentales representativas del sector cooperativo, como los organismos estatales de apoyo al sector para cada uno de los países del MERCOSUR.
El objetivo es en primer lugar, identificar el arraigo social del sector y el nivel de articulación interna, así como la vinculación con otros organismos de nivel público o privado, ya que es de prever que una mayor densidad en las articulaciones entre el sector cooperativo y entre éste y el resto de la sociedad, se traduzca en una mayor fortaleza y visibilidad del sector. En segundo lugar, la finalidad es identificar al conjunto de agencias del estado nacional y de los estados provinciales que desarrollan acciones de contralor y/o de promoción cooperativa, y que mantienen algún nivel de coordinación y comunicación entre sí, a los efectos del cumplimiento de sus misiones y  funciones.
Con estos capítulos se pretende, acceder a una dimensión más cualitativa de vital importancia para arribar a una comprensión más holística del sector cooperativo en los países del MERCOSUR que permita evaluar tanto las posibilidades como los desafíos reales en el proceso de integración.
Por último, en el capítulo V se aborda el sector cooperativo desde su órgano de representación regional -la Reunión Especializada de Cooperativas del Mercosur (RECM-)- identificando sus principales logros, dificultades y desafíos. El análisis se realiza bajo la concepción de que los diseños institucionales no son neutros, ni sirven para cualquier política de integración o de inserción internacional, sino que estimulan o desestimulan determinados tipos de acción destinadas a potenciar la mayor participación de la sociedad civil organizada.
Finalmente en las conclusiones se recuperan las conclusiones parciales presentadas en cada uno de los capítulos.