EL SECTOR COOPERATIVO EN EL MERCOSUR DURANTE LA PRIMERA DÉCADA DEL SIGLO XXI

CAPÍTULO V

EL DISEÑO INSTITUCIONAL DEL MERCOSUR Y SU IMPACTO SOBRE LAS ORGANIZACIONES DE LA ECONOMIA SOCIAL.
EL CASO DEL SECTOR COOPERATIVO

1. El diseño institucional del MERCOSUR desde el debate teórico

Ciertas cuestiones pertinentes al diseño institucional del MERCOSUR resurgieron en los primeros años del nuevo milenio como consecuencia tanto a la precarizada situación económica y social de los países miembros -tras el colapso del modelo neoliberal-, como al creciente descontento de los socios menores con su condición dentro del proceso de integración.
A partir de la discusión a propósito del diseño institucional y su modificación, resurgió también la noción de las estrechas redes de relaciones que el diseño institucional teje con otros aspectos  tanto de índole nacional, regional como filosófico, en un proceso de mutua influencia. En primera instancia, la arquitectura institucional de un bloque se relaciona con una discusión mayor a propósito del modelo de integración que se elige, por lo que su debate implica también una exploración sobre la orientación del modelo general y estratégico del proyecto integrador.
Al mismo tiempo, involucra la cuestión de la democracia, tanto a nivel de los Estados parte como a nivel regional. Como señalan Caetano, Vázquez y Ventura (2009:15) “desde modelos más nítidamente intergubernamentales a otros con perfiles más abiertos a espacios de supranacionalidad formal, desde enfoques más concentradores del poder decisorio en las entidades con integración excluyente de los representantes de los Estados Partes a otros que tienden a desconcentrar los sistemas decisorios a través de una diversidad de dimensiones posibles, dando participación a las organizaciones de la sociedad civil o a los gobiernos locales, descentralizando la definición e implementación de las políticas públicas de integración, etcétera”.
En tercer lugar, el diseño institucional de un bloque de integración regional implica una decisión acerca de los modelos de desarrollo nacional y regional y su grado de articulación. Por lo tanto, “los diseños institucionales no son neutros, (ni) sirven para cualquier política de integración o de inserción internacional, (sino que) estimulan o desestimular determinados tipos de acción y de horizontes de trabajo (Caetano, Vázquez, Ventura, 2009:23).
En palabras de Bouzas (2005: 4), dado que las instituciones internacionales son creaciones estatales con el objetivo de resolver problemas de cooperación o coordinación, el tipo de institucionalidad adoptado no es indiferente al resultado. Su recíproca relación se manifiesta en el impacto que las formas institucionales tienen sobre el resultado de las interacciones que procesan, “ya que determinan el rango de elecciones posibles, la secuencia de movimientos y la información de que disponen los actores”. De este modo, “diferentes estructuras institucionales resultarán en diferentes estrategias de los actores y en diferentes consecuencias como resultado de su interacción”.
El reconocimiento de esta doble faceta del análisis institucional permite avizorar un abordaje que privilegia un enfoque complementario, a través del cual las formas institucionales pueden ser analizadas como “variables independientes”, centrándose en sus efectos sobre el resultado de la interacción, y también como “variables dependientes” donde se intenta dilucidar los factores que influyen en “la adopción de determinadas formas institucionales y no de otras” (Bouzas, 2005:4).
Como se profundizará en el apartado siguiente, el abordaje de las instituciones del MERCOSUR desde una perspectiva de “variables dependientes” demuestra que originalmente  la naturaleza y funcionamiento de “los órganos de gobierno, los mecanismos de creación de reglas y los procedimientos de solución de controversias del MERCOSUR”, respondieron a una lógica altamente funcional con el interés de los gobiernos nacionales  -en especial de Brasil y Argentina- de mantener un estricto control sobre el proceso de integración, manteniendo un alto grado de autonomía y discrecionalidad en la formulación de políticas (Bouzas, 2005:19).
Este modelo de integración fue exitoso en sus formulaciones iniciales “mientras los objetivos de los países miembros eran consistentes y se limitaban a medidas de carácter automático”, y mientras “la participación directa de los presidentes permitía romper impasses y encontrar soluciones pragmáticas y de compromiso”. Sin embargo, comenzó a enfrentar “rendimientos decrecientes” particularmente en el terreno de una profundización del proceso de integración, y en respuesta a los múltiples cuestionamientos surgidos desde la sociedad civil a propósito de la legitimidad de un proceso que no la incluía, y de las tensiones alrededor de los episodios de  fragmentación de mercados, ineficacia regulatoria y adopción de medidas unilaterales (Bouzas, 2005:19).
En consecuencia – dado que un formato institucional da cuenta de una compleja y profunda relación con otras variables-,  el consiguiente debate sobre los alcances de cierto modelo de integración y la necesidad de una nueva institucionalidad para el MERCOSUR debe incorporar en un lugar central la discusión sobre el modelo de integración, sus orientaciones, y todos los demás aspectos expuestos -grado de democracia, modelo de desarrollo, orientación estratégica del bloque- que entran en juego cuando se discuten cuestiones de esta índole.