EL SECTOR COOPERATIVO EN EL MERCOSUR DURANTE LA PRIMERA DÉCADA DEL SIGLO XXI

EL SECTOR COOPERATIVO EN EL MERCOSUR DURANTE LA PRIMERA DÉCADA DEL SIGLO XXI

Sandra Colombo (CV)
Paula Oxoby

Conclusiones

En este trabajo se realiza un diagnóstico del sector cooperativo en el MERCOSUR durante la primera década del siglo XXI, tanto en lo concerniente a su peso y relacionamiento con otros sectores como a los principales obstáculos para su funcionamiento y desarrollo regional. En las páginas iniciales, se plantea el interrogante de si el movimiento cooperativo en los países miembros del MERCOSUR, a partir del impulso mostrado durante los primeros años del nuevo milenio y del apoyo brindado por organismos regionales e internacionales, ha conseguido una mayor incidencia en la formulación e implementación de las políticas públicas, especialmente en el ámbito regional, que le permita maximizar las oportunidades abiertas por el bloque regional y mitigar los perjuicios provocados por la globalización. Asimismo, se indaga sobre las posibilidades brindadas por el propio MERCOSUR, en tanto proceso de integración, de acompañar y consolidar el afianzamiento de este sector histórico de la Economía Social. 
Partiendo de estos interrogantes, la investigación propuso una doble exploración. Por un lado, del sector cooperativo en los países del MERCOSUR, con énfasis en datos estadísticos (cantidad de cooperativas, número de asociados, peso económico) y cualitativos (representatividad institucional, políticas públicas hacia el sector, vínculos con el Estado y con otros actores de la sociedad), con la finalidad de detectar factores que potencien la vinculación intrarregional y factores que, como las asimetrías, la dificulten. Por otro lado, analiza las principales características del formato institucional del MERCOSUR, específicamente la Reunión Especializada de Cooperativas (RECM), y su incidencia sobre el sector cooperativo de la región.
La hipótesis que ha guiado este trabajo afirma que en la era posterior a la crisis del neoliberalismo, el sector cooperativo en el MERCOSUR -a pesar de su crecimiento-enfrenta obstáculos primordiales para su desarrollo y posicionamiento a nivel regional:
a) Por un lado existen obstáculos de naturaleza endógena que se materializan tanto en la existencia de importantes asimetrías entre los sectores cooperativos de los países miembros, como en la carencia de información homogénea y actualizada que dificulta el conocimiento de la situación de las cooperativas en el ámbito del MERCOSUR y entorpece la adopción de políticas que puedan paliar dichas asimetrías.
b) Por otro lado, el sector posee desafíos exógenos relacionados con el diseño institucional del MERCOSUR y su posibilidad de reconocer y apoyar demandas de mayor participación de la sociedad civil organizada.
De acuerdo a estas premisas, en el capítulo II se analizan los obstáculos denominados  “endógenos”. En primera instancia se examinan las asimetrías existentes entre los países del MERCOSUR evidenciadas en variables como población, PBI, PBI per cápita o PEA, y se constata su correlato en los sectores cooperativos, ya que se demuestra la existencia de diferencias notables en el número de cooperativas, cantidad de asociados, empleos creados, sectores más dinámicos, y en la  participación en las dimensiones económicas más importantes como el PBI.
Las diferencias en tamaño y funcionamiento del sector cooperativo tan  significativas en los países del MERCOSUR, no se explican tan sólo por el desarrollo o la cantidad de población asociada, sino por el grado de organización y representatividad alcanzada. En el capítulo III, se analizan el arraigo social del sector y el nivel de articulación interna, así como la vinculación con otros organismos de nivel público o privado.
El estudio de las organizaciones representativas -Cooperar, CUDECOOP, CONPACOOP, SESCOOP, OCB- sus grados de desarrollo y articulación con otros actores sociales y públicos, presenta un escenario tan dispar como el que se observara a propósito de los datos sobre tamaño, funcionamiento y presencia en la economía nacional. Hay diversidad en la fecha de creación y en la organización territorial de los organismos de representación, diferencias en sus atribuciones y en la forma que establecen su vinculación con organismos estatales, y desigualdad en la formulación e implementación de los programas e iniciativas de apoyo al sector cooperativo.
Los socios mayores exhiben instituciones con objetivos claros que, superando lo retórico, se materializan en una fuerte presencia y colaboración con otras organizaciones tanto del sector como estatales. Se destacan los casos de Argentina, donde Cooperar mantiene una relación estrecha con el INAES, y de Brasil donde la OCB está trabajando con el sector estatal de la mano del SESCOOP en las áreas de la educación y la divulgación cooperativa. Por su parte, los movimientos cooperativos de Uruguay y Paraguay presentan un escenario caracterizado por una situación de mayor debilidad en referencia a los socios mayores, en cuanto a su articulación con el sector estatal y a las políticas públicas en su apoyo.
También son acentuadas las asimetrías en cuanto a la implementación de políticas e intervenciones regulatorias, relacionadas al uso de un variado conjunto de instrumentos, como tratamientos crediticios y/o tributarios específicos o programas de fomento gubernamental. Como se demostró en el Capítulo IV, en el contexto regional conviven situaciones de activa promoción del sector cooperativo como sucede en Argentina y Brasil, con otras en las que las medidas de apoyo son muy recientes como en Uruguay o casi inexistentes como en Paraguay.
Otro de los obstáculos para el desarrollo y posicionamiento a nivel regional del sector cooperativo, se refiere a la carencia de un sistema de información centralizado, actualizado y sistematizado, con la consiguiente falta de datos homogéneos  que faciliten el análisis. Esta situación demuestra la necesidad de construir sistemas de información confiables que permitan a su vez la sistematización, difusión y evaluación de las variables bajo análisis. Dado que las políticas regionales deben considerar las diferencias entre las naciones y al interior de las mismas, es de suma importancia contar con un conocimiento detallado y especifico de la situación y características de cada país.
Pese a que en los cuatro países del MERCOSUR se constataron iniciativas destinadas a una mayor comprensión del sector a nivel nacional1 , el hecho de estar desarticulados con el nivel regional les restó potencial. Como se ha podido observar, las iniciativas en el MERCOSUR destinadas a recoger y procesar datos y a construir indicadores pertinentes al sector cooperativo, han estado dirigidas a conocer algún aspecto parcial -como el trabajo de la RECM a propósito de los regímenes legales y tributarios-, o están recién comenzando a gestarse como el Observatorio Mercosur de las Cooperativas y la Economía Social y Solidaria.
Lo mismo se aplica a otras áreas de importancia, tales como las organizaciones representativas o  gubernamentales, y los distintos programas de fomento. Ejemplificando lo antedicho, se destaca el hecho de que aun con magnitudes y alcances dispares, en los últimos años  todos los países mercosureños ejecutaron programas o iniciativas de apoyo al sector. Sin embargo, pese a que ello representa un avance, estos programas son concebidos en clave netamente nacional y están desvinculados en el ámbito regional.
En síntesis, respecto a los obstáculos endógenos se puede concluir en principio, que resulta crucial la obtención de información actualizada y la construcción de indicadores homogéneos en los cuatro países del MERCOSUR, que permitan conocer a los sectores cooperativos, reflexionar sobre las políticas públicas, identificar los mecanismos de fomento más idóneos, las áreas de trabajo comunes, las posibles sinergias, o los desafíos a enfrentar en conjunto.
Por otra parte, si se entiende a los procesos de integración regional como una consecuencia de la globalización en aras de generar esfuerzos para enfrentar dicho proceso de forma asociativa, es posible observar cuán relevante es para el sector cooperativo el aprovechamiento de la plataforma abierta por el MERCOSUR. Una de los principales obstáculos para este proceso lo constituyen -como se ha señalado- las asimetrías, tema crucial para el sector cooperativo y para el proceso de integración en la medida en que atentan contra la posibilidad de un crecimiento armónico en la región, minando así su propio afianzamiento político.
Como lo demuestran tanto la teoría como la evidencia empírica, no existen razones que permitan suponer una disminución de las asimetrías entre los países pertenecientes al proceso de integración si no se ponen en funcionamiento mecanismos dedicados a tal finalidad. En este sentido -y pese a sus limitaciones- el FOCEM es una medida alentadora que ejemplifica la necesidad de intervención política a la hora de tratar esta problemática.
Del lado de los obstáculos denominados “exógenos” por desprenderse de la estructura institucional del MERCOSUR, fue posible observar, por medio del análisis de la RECM, que aquella no ha podido transformarse en una institución que incremente y densifique la participación de las organizaciones sociales en su seno, y su incidencia dentro de los órganos decisorios superiores del bloque ha sido muy limitada.
Las Reuniones Especializadas son espacios con vastas potencialidades para la participación de la sociedad civil en el proceso de integración ya que aquellas atienden temas concretos que hacen a la dinámica de las organizaciones e instituciones que participan en ellas, a la vez que son espacios que habilitan el intercambio de políticas y generación de las mismas desde una construcción regional.
Desde su creación la RECM ha registrado dificultades recurrentes y avances significativos. Entre las primeras está la escasez de recursos económicos que pone en peligro el funcionamiento mismo de la institución. Entre los avances más significativos se mencionaron la mayor regularidad de sus reuniones, la profesionalización de sus funcionarios, las vinculaciones extra-MERCOSUR, y las relaciones con otras instituciones del bloque, con las que logró identificar áreas de acción conjunta y sinergias. En este sentido, se destacaron los acercamientos con el Grupo de Alto Nivel de Empleo, el Grupo de Integración Productiva /GIP, con los Ministerios de Trabajo y de Desarrollo Social, con la Comisión Parlamentaria Conjunta y la Comisión de Representantes del MERCOSUR, entre otros.
El Capítulo V demuestra que a pesar de que la RECM logró avanzar en su afianzamiento en tanto actor regional y mejoró su funcionamiento interno, ha presentado grandes dificultades para incrementar su incidencia real en las políticas regionales hacia el sector. La propia arquitectura y funcionamiento institucional del bloque implica trabas y demoras a las iniciativas y proyectos de esta Reunión Especializada.
Esto se debe a que el diseño institucional del MERCOSUR todavía responde, a pesar de la incorporación de importantes modificaciones, a un esquema altamente intergubernamental por lo que los intereses nacionales suelen tener preponderancia sobre los regionales pese a la existencia de ciertas iniciativas encaminadas hacia una mayor convergencia. Asimismo, si bien las instituciones del bloque se pronuncian a favor de la participación de la sociedad civil en sus estructuras, no presentan los suficientes mecanismos en su apoyo ni la capacidad de procesar sus demandas, y lo que es peor aún, en cierto grado presentan obstáculos para su desenvolvimiento.
Las deficiencias, tanto endógenas como exógenas que enfrenta el sector cooperativo, se relacionan y refuerzan mutuamente. Las asimetrías estructurales y sectoriales junto a las dificultades en la producción de políticas regionales para el sector derivadas en gran parte de la dinámica institucional, provocan un desigual aprovechamiento de las oportunidades abiertas por la integración y de sus beneficios, crean un escenario de disconformidad y exclusión que minan el compromiso político con el proceso regional.
En ese sentido, la plataforma que el MERCOSUR significa en términos de oportunidades no ha podido ser cabalmente utilizada por las organizaciones de la Economía Social, lo cual se aplica especialmente al sector cooperativo y se relaciona directamente con el “déficit democrático” del MERCOSUR que aún permanece.
No obstante lo antedicho, no es posible realizar un diagnóstico del sector cooperativo a nivel regional sin presentar a su vez, los factores que tienen  el potencial de fortalecer su vinculación intrarregional, ya que si bien el sendero recorrido por el sector cooperativo no ha estado exento de dificultades, tampoco ha sido carente de iniciativas prometedoras que contienen el potencial de fortalecer su integración.
            Entre estos factores se destacan:

  • La convergencia de ciertos sectores económicos dentro del cooperativismo que exhiben una notable preminencia, como es el caso de los sectores agrícolas de Argentina y Brasil, ó las más recientes cooperativas de trabajo especialmente en Argentina, Brasil y Uruguay. Relacionado a este último factor se ubica la concurrente expansión del cooperativismo en general en los cuatro países, como respuesta a los problemas derivados de la implementación del modelo neoliberal en la región. 
  • La existencia en todos los países mercosureños de sólidas iniciativas en los ámbitos de capacitación, promoción, seminarios y cursos de sensibilización.
  • La concientización compartida sobre la importancia de la región y del proceso de integración, materializada en la unánime presencia de las organizaciones nacionales representativas del cooperativismo en las instituciones del Mercosur -FCES, RECM, etc-.
  • La existencia de una institución representativa del cooperativismo a nivel regional, -la RECM- que pese a constantes problemas presupuestarios ha logrado afianzar sus vínculos intra-MERCOSUR, producir sinergias y buscar socios estratégicos.
  • Los esfuerzos por abordar el tema de las asimetrías, que se tradujeron en iniciativas  como las publicaciones de la Serie Jurídica de la RECM: “El régimen legal de las cooperativas en los países del Mercosur (2005)” y “Las cooperativas y los impuestos en el Mercosur (2006)”
  • El avance de la RECM en todos sus frentes estratégicos -la integración productiva y las cadenas de valor, las políticas públicas favorables al sector, el trabajo intrafronterizo, y la armonización legislativa-.
  • Pese a que las relaciones extra Mercosur no fueron objeto de estas paginas, es necesario mencionar la articulación de la RECM con la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), a la luz de las importantes iniciativas conjuntas en su seno, como el Proyecto EMFESS; el proyecto “Promoción de los movimientos cooperativos del Cono Sur como instrumentos de inclusión social, generación de trabajo digno y como actores de desarrollo y profundización del MERCOSUR”; y la creación del Observatorio sobre el desarrollo, el Cooperativismo y la Economía Social y Solidaria en el MERCOSUR (OMERCOOPESS). Asimismo, la ONG italiana COSPE ha contribuido a concretar el Proyecto Red de Sur.

El sector cooperativo regional cuenta con obstáculos de distinta naturaleza, pero también con  elementos que pueden fortalecerlo, un diagnóstico de ambos es esencial en el camino hacia la identificación de las políticas que permitan disminuir los primeros y acentuar los segundos. Esta investigación aspira a ser un modesto paso en esta dirección.


1 Argentina y Uruguay realizaron censos a estos efectos, mientras que Brasil y Paraguay contaban con dichos datos a través de sus organizaciones representativas, OCB e INCOOP respectivamente.