LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA EN AMÉRICA LATINA. Cooperación Hispano- Venezolana

5.6- Valoración del período.

En el presente capítulo se ha demostrado que, durante el período analizado, la DP apenas si permeó el discurso y la práctica de la Cooperación Hispano-Venezolana. En términos de apropiación el programa de cooperación ejecutado no reforzó de manera significativa la estrategia de desarrollo nacional ni sus marcos operativos. Tampoco  estuvo alineada, en lo sustancial, con las prioridades, sistemas y procedimientos del país. No tuvo una contribución significativa a la eliminación de la duplicidad de esfuerzos ni a la racionalización de las actividades de los donantes. Apenas sí operó en base a resultados medibles y verificables. Por último no se intensificó la mutua rendición de cuentas entre ambos países.

Este bajo desempeño en cuanto a la AEA medido en los términos propuestos en la DP, tuvo dos causas principales, a la luz tanto de las afirmaciones de los distintos actores de Cooperación Hispano-Venezolana recogidas a través del proceso de observación participante, como del análisis específico de los datos recabados en la investigación, a saber: 1- La que se consideró como influencia negativa del cambiante y conflictivo contexto venezolano, tanto a nivel político, como social e institucional; y 2- La débil presencia de los tres factores o dimensiones que, como vimos, “habilitan o favorecen la implementación de la agenda de eficacia entre los donantes: el compromiso y liderazgo con la Declaración de París, las capacidades para actuar y los incentivos para su aplicación” (DGPOLDE, 2010c:8). Se trataría, así pues, de dos dimensiones, una externa y la otra interna, a la propia CE que, sin duda, están a su vez, mutuamente relacionadas.

En relación a la dimensión externa y como ya hemos analizado en el contexto de desarrollo venezolano, el giro ideológico de la Revolución Bolivariana hacia el SSXXI acrecentó las mutuas desconfianzas y recelos, mismas que se habían generado en los primeros y turbulentos años del mandato del Presidente Chávez. Al mismo tiempo y como también hemos demostrado a lo largo del trabajo, el Gobierno Bolivariano no mostró interés en impulsar la aplicación de la DP al ámbito de la cooperación internacional, tanto la suya propia con terceros países, como aquella que recibió de los principales donantes del CAD. Por último y desde la perspectiva institucional, la poca eficacia de la gestión del gobierno venezolano, que según Bandeira se cifraba para el año 2008 en un nivel de 3.3 en una escala de 0, menos eficacia, a 7,9 más eficacia (Bandeira 2010: 55) y las deficiencias en el respeto y protección a los derechos humanos a nivel nacional, que medidas en el Índice de respeto y protección de los DDHH, ubicaban a Venezuela, en el 2008, en un nivel de 3,33 en una escala que va del 0,5, menos protección al 7,78 más protección (Bandeira 2010: 50), también habrían actuado como un fuerte desincentivo al impulso de buena parte de la DP. Desgraciadamente existen otros índices que hubieran contribuido a disponer de un panorama más claro al respecto, como el Índice de Apropiación, de Gestión de las Finanzas Públicas y de Marco de Resultados 2007, mencionados por Bandeira en su estudio, pero de los no se cuenta con datos para Venezuela. En todo caso parece claro que este cúmulo de circunstancias externas generaron, como veremos en el siguiente capítulo, distintas interpretaciones sobre lo que convenía hacer en términos de los intereses españoles en Venezuela, que limitaron y desincentivaron el impulso de la AEA, en el caso de la CE en Venezuela.

En cuanto a la dimensión interna se hace evidente también, por lo expuesto hasta ahora, la falta de compromiso y liderazgo con la aplicación de la DP en las distintas intervenciones de la CE en Venezuela. Dicha falta de liderazgo fue especialmente evidente en el caso de la OTC, órgano llamado a dirigir e impulsar todo el proceso. La falta de liderazgo estuvo relacionada, a su vez, con la falta de voluntad política y técnica para impulsar la AEA en un contexto, que se interpretó era “hostil” a este discurso, interpretación que auto-limitó los esfuerzos por impulsar dicha Agenda. De este modo, como la aplicación de la AEA no llego realmente a intentarse más allá de alguna acción puntual por parte española, no se pudo contrastar si efectivamente el contexto era tan “hostil” como se suponía. Pero además, también el deficiente liderazgo se relacionó, en buena medida, con el siempre complejo asunto de las capacidades para actuar en el terreno. En este sentido el contexto en que se desarrolló el trabajo de la OTC vino determinado no sólo por la situación política y social de Venezuela, sino también y muy especialmente, por la falta de abordaje pleno de los procesos de descentralización (interacción) entre sede (AECID) y terreno, OTC (DGPOLDE 2010c:11). Es por ello que no se recibió un mandato expreso desde la sede con implicaciones claras para el impulso de la AEA. En este sentido y siempre vinculado a las capacidades, no hubo claridad en lo que “se espera de cada una de las personas y equipos en relación a la implementación de la DP” (DGPOLDE 2010c:11). Por último, un elemento determinante en el bajo desempeño en términos de aplicación de la DP tuvo que ver con los incentivos en favor del avance en este trascendental asunto. Un mejor desempeño en términos de lograr los objetivos de la eficacia de la ayuda, no se tradujo en mejores posibilidades de desarrollo profesional. Por último, el hecho de la discontinuidad y débil institucionalización del impulso a la DP, (DGPOLDE 2010c:11) también actuó como fuerte desincentivo a su aplicación, máxime en un país complejo en el que la aplicación de alguno de los principios de la DP, pudo haberse interpretado como una suerte de injerencia externa en la política de desarrollo nacional.

Sin embargo, si bien las dimensiones externas e internas ayudan a matizar el bajo desempeño de la CE en Venezuela en relación a la eficacia de la ayuda, entendida ésta bajo los parámetros propuestos en la DP; no permiten justificar totalmente la poca eficacia alcanzada. En este sentido es claro que las dimensiones expuestas fueron justificación necesaria, pero no suficiente, para explicar la baja eficacia lograda. Conviene aclarar la anterior afirmación desde al menos tres perspectivas, a saber: 1- En primer lugar es evidente que existió un ámbito de competencia exclusiva de la CE en el que se pudo haber hecho mucho más de lo que se hizo para avanzar en la implantación de la AEA, 2- Es claro también que, si las interpretaciones generadas por los actores de la Cooperación Hispano-Venezolana sobre los hechos que formaban parte de las condiciones de contexto, así como las condiciones internas, imposibilitaban el avance, lo más lógico hubiera sido adoptar algún tipo de decisión al respecto. Una primera opción pudo ser la de adoptar una estrategia de progresiva y temporal disminución de la ayuda, mientras se aplicaba un plan de acción dirigido a resolver los ya mencionados problemas. Una segunda opción, más radical, pasaba por decidir la salida definitiva de la Cooperación, si se llegaba a la conclusión de la imposibilidad del cambio. Por último una tercera opción, no excluyente de la primera pasaba por concentrar los esfuerzos, más allá de la aplicación de los principios de la DP, poniendo en marcha mecanismos de cooperación más adaptados a las características de Venezuela como PRMA. Sin embargo, ninguna de estas alternativas fue adoptada. 3- Por último, la baja eficacia lograda no sólo tuvo que ver con la deficiente aplicación de los principios de la DP, sino también, y como ya vimos al comienzo de este capítulo, con las limitaciones que presentó la DP como herramienta para medir la eficacia de la ayuda orientada a un PRMA como Venezuela. En este sentido y como se verá a continuación, es claro que los Principios de la DP fueron una herramienta necesaria, pero no suficiente, para lograr la eficacia de la Cooperación al Desarrollo de España en Venezuela en el período estudiado.

En definitiva y aplicando las tesis de autores como Alonso, al caso específico de Venezuela, el principal problema para la AEA, fue que, pese a existir un mandato legal expreso en favor de la AEA recogido tanto en la DP como en el PAA, de los que España es firmante, así como en los distintos documentos estratégicos de la cooperación y en las declaraciones de los gestores públicos de la ayuda, es decir, una clara voluntad política de los responsables del sector, ésta “alcanza, con intensidad variable, a otros representantes del gobierno...” y se disipa o desaparece “… en cuanto se desciende en la jerarquía administrativa y se pretende trasladar el mandato retórico a procesos decisorios efectivos. Las razones que explican este desajuste afectan a campos muy diversos que remiten a las concepciones, rutinas administrativas, capacidades técnicas y los resortes instrumentales vigentes” (Alonso Et al, 2010: 186), así como, añadimos, a las particulares interpretaciones que, en clave de interés nacional,  pudieron hacer los actores de la cooperación Hispano-Venezolana, sobre las condiciones del contexto bilateral.