LA AGENDA DE LA EFICACIA DE LA AYUDA EN AMÉRICA LATINA. Cooperación Hispano- Venezolana

INTRODUCCION.

Pese a la importancia de la cooperación internacional para el desarrollo (CID) como herramienta en el combate contra la pobreza, existe un creciente consenso en la comunidad internacional sobre el bajo impacto de la ayuda. Problemas como los altos costos de transacción, la baja eficiencia de las intervenciones, los altos niveles de condicionalidad, la fragmentación y duplicidad de los programas y proyectos, son sólo algunos ejemplos que pueden ilustran el tipo de deficiencias que se generan en torno a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD).

Como respuesta a la poca eficacia de la cooperación, la comunidad internacional puso en marcha un proceso de discusión en torno a la mejora del impacto de la Ayuda, cuyos principales hitos, en el período a estudiar, fueron la “Declaración de París” (DP), del año 2005 y el Plan de Acción de Accra (PAA) del 2008, en el marco de lo que se vino a denominar como la “Agenda para Mejorar la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo” (AEA). Sin embargo “América Latina y el Caribe no participaron activamente en la definición de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda, en parte por considerar que ésta afectaba en mayor medida a los países más pobres y más dependientes de la ayuda, y que para la región los desafíos de la cooperación internacional se situarían en mayor medida en otros ámbitos, como el comercio, la estabilidad financiera internacional, o los flujos financieros privados, sean inversión o remesas” (OEA 2010a, en Sanahuja 2010:15). Este problema, la falta de ajuste de la Agenda a los verdaderos desafíos de los países latinoamericanos, debió implicar la necesidad de definir una “Agenda Ampliada” para la Eficacia de la Ayuda, que sí tuviera en cuenta estos aspectos. Lo anterior era especialmente importante si tenemos en cuenta que la mayoría de los países latinoamericanos califican como Países de Renta Media (PRM) y Renta Media Alta (PRMA) que muestran una evolución positiva de sus indicadores sociales y económicos durante la última década. Sin embargo más que la redefinición de la Agenda, lo que se ha ido produciendo es la paulatina salida de los donantes tradicionales de la Región, en el marco del acentuado desplazamiento de América Latina como receptora de la AOD mundial que pasó de un peso total del 6.5% en el año 2000 al 4% en el 2009 (SEGIB 2011). Este es sin duda un problema importante para América Latina, pues pese a la notable mejoría de la situación latinoamericana, que para el 2011 había alcanzado sus niveles más bajos, en dos décadas, en términos de pobreza e indigencia (CEPAL 2011b) todavía subsisten problemas de desarrollo que justifican, más que la salida de los donantes, una agenda de cooperación renovada. Todo lo anterior nos plantea no sólo un problema que podríamos calificar como de carácter “práctico”, sino también de naturaleza “teórica”, que puede ser muy bien ejemplificado en el caso de estudio que proponemos al analizar la Cooperación Hispano-Venezolana durante el período 2006-2010. 

Desde la perspectiva “práctica” nos interesa responder a la pregunta de por qué, pese a la persistencia de importantes problemas de desarrollo de Venezuela en particular y los PRM de América Latina en general,  la opción predominante de los donantes tradicionales está siendo la de abandonar la CID con estos países en lugar de proponer una agenda renovada para la eficacia de la ayuda, que esté más ajustada a sus particulares necesidades. Desde esta perspectiva será importante conocer las posibles motivaciones que determinan tanto la voluntad política de cooperar o no, como el modo en que dicha voluntad se concreta en la elección entre distintos objetivos, procesos, herramientas, modalidades y actores. La utilidad de dicho análisis estriba en que, al profundizar en las motivaciones, lograremos establecer conclusiones más sólidas sobre la pertinencia, eficacia y viabilidad de la AEA en Venezuela en particular y América Latina en general, así como la legitimidad de la misma.

Desde el ámbito teórico, nuestro análisis se ubica y refiere a debates académicos más amplios sobre las Relaciones Internacionales, que abarcan por tanto a la CID como parte  de dichas relaciones. En este sentido se trata de analizar qué modelo teórico explica mejor a qué responde el fenómeno de la CID en general y de la Eficacia de la Ayuda en particular.  Es decir, se trataría de responder aquí a preguntas como las planteadas por Sanahuja (2011), pero aplicadas a nuestro objeto de estudio, a saber: “¿Responde la cooperación a intereses nacionales definidos en exclusiva por el donante?. ¿Es el resultado de un cálculo utilitarista racional?, ¿La plasmación de opciones normativas y valores éticos, o de preferencias derivadas del sentido de pertenencia a una comunidad cultural y/o lingüística, como factores en los que se basa la identidad de los actores que las llevan a cabo? (Sanahuja 2011: 195).

En relación a nuestro caso de estudio, es necesario señalar que la Cooperación Hispano-Venezolana se remonta a los años setenta con la firma del Convenio Básico de Cooperación Técnica suscrito el 10 de Agosto del 1973. Desde esa fecha han transcurrido casi 40 años de Cooperación Técnica y Financiera marcados por caminos que, aunque corrieron paralelos, lo hicieron en direcciones contrarias. Mientras Venezuela pasaba de ser donante neto de cooperación al desarrollo, a su inclusión en la lista de países receptores de AOD; España dejaba de percibir Ayuda y se convertía en uno de los principales donantes de la comunidad internacional. Al mismo tiempo, durante el largo período transcurrido, Venezuela presentaba un errático desempeño tanto en términos de reducción de la pobreza como en cuanto a la consecución de sus objetivos de desarrollo, mientras que España incrementaba tanto la presencia, como las modalidades de Cooperación al Desarrollo, en el país. Sin embargo, este panorama general ha ido cambiando durante los últimos años. Los aspectos más relevantes de dicho cambio tienen que ver tanto con los recientes avances venezolanos en términos de reducción de la pobreza, aunque se mantengan las dudas sobre la consecución de los objetivos de desarrollo del país en el marco del giro ideológico de la Revolución Bolivariana hacia el llamado “Socialismo del SXXI” (SSXXI), como con la progresiva disminución y “enfriamiento” de la actividad de la Cooperación Española en Venezuela, en un momento álgido para el impulso dado por la comunidad internacional a la AEA. La confluencia de todos estos elementos plantean la necesidad de estudiar cuál ha sido el grado de eficacia de la Cooperación Española (CE) en Venezuela, medida en términos de la AEA desde una perspectiva ampliada, tanto en cuanto a su contribución a la reducción de la pobreza, en particular, como en cuanto a los objetivos de desarrollo del país, en general. En este sentido el principal problema a considerar en la presente tesis es el siguiente:

¿Qué impacto tuvo la aplicación de la Agenda Internacional de la Eficacia de la Ayuda sobre los resultados de la Cooperación al Desarrollo Hispano-Venezolana en el período 2006-2010?  

Dicha pregunta general se complementa con las siguientes preguntas y sub-preguntas específicas:

•   ¿Cuáles son los fundamentos teóricos y modelos explicativos en los que se enmarca la “Agenda para la Eficacia de la Ayuda” en América Latina?

•    ¿En qué consiste la “Agenda de la Eficacia de la Ayuda” y cuál es su relevancia para América Latina? En este sentido, y como pregunta relacionada, la siguiente: ¿Son los Principios de la Declaración de París una herramienta necesaria y suficiente para medir la eficacia de la Cooperación al Desarrollo con América Latina, o es necesario tener en cuenta otros parámetros de medición?

•    ¿Cuál fue el grado de aplicación de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda en el caso de la Cooperación Hispano-Venezolana? En este sentido y como preguntas relacionadas las siguientes:

• ¿En qué condiciones de contexto, en términos del desarrollo venezolano, operó la Cooperación Española en Venezuela en el período estudiado?, ¿Cuáles fueron los principales cambios ocurridos desde las perspectivas, política, económica y social?

• ¿Cuál fue la evolución de la Cooperación Española en Venezuela durante el período 2006-2010?, es decir, ¿Cuáles fueron sus modalidades de ejecución, montos aportados, líneas estratégicas, proyectos, principales resultados?

• ¿La acción de la Cooperación Hispano-Venezolana, en el período 2006-2010, se ajustó a los principios de eficacia de la ayuda establecidos en la “Declaración de Paris”?, es decir: 2.1- (Alineamiento) ¿La Ayuda Española contribuyó a reforzar las estrategias de desarrollo de Venezuela y sus marcos operativos?; 2.2- (Apropiación) ¿Se ajustó a las prioridades, sistemas y procedimientos del país, ayudando a incrementar sus capacidades?; 2.3- (Mutua rendición de cuentas) ¿Intensificó la mutua responsabilidad España-Venezuela en cuanto a sus políticas, estrategias y desempeño en materia de desarrollo?; 2.4- (Resultados) ¿Operó en base a resultados medibles y verificables?, 2.5- (Armonización) ¿Ayudó a eliminar la duplicación de esfuerzos y racionalizar las actividades de donantes en el país?.

• En aras de lograr una mayor eficacia de la ayuda, ¿Fueron adecuadas las estrategias, herramientas y modalidades de cooperación al desarrollo aplicadas por España teniendo en cuenta el carácter de Venezuela como “País de Renta Media Alta”?

•   ¿Cuáles fueron las variables explicativas que, desde la perspectiva social-constructivista, nos ayudan a entender el grado de aplicación de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda en el caso estudiado? y ¿Qué conclusiones se pueden extraer al respecto tanto para la Cooperación Hispano-Venezolana como para los Países de Renta Media Alta de América Latina?

El estudio acerca de la evolución experimentada por la Cooperación Hispano-Venezolana durante el período 2006-2010, teniendo en cuenta el análisis pormenorizado de sus actividades a la luz de los principios de la Declaración de París, en el marco ampliado de la AEA; aportará importante conclusiones, no suficientemente investigadas, en relación a la contribución de dicha cooperación a los logros de desarrollo de Venezuela. Al mismo tiempo permitirá establecer conclusiones entorno a las variables explicativas que, desde una perspectiva social-constructivista habrían influido en el particular desempeño, en términos del impacto, de la AOD española en Venezuela. En este sentido el estudio de caso presenta notable interés por cuanto al tratarse de un PRMA que ha sufrido vaivenes en su desarrollo reciente y en el que España tienen notables intereses económicos, políticos y sociales; puede, tanto arrojar conclusiones paradigmáticas en relación a las limitaciones de la AEA, cuando se trata de contribuir al desarrollo de los PRMA, así como en cuanto a las causas que de modo preliminar pudieran estar influyendo en una mayor o menor eficacia de la Cooperación Hispano-Venezolana. Dichas conclusiones abren interesantes líneas de investigación en cuanto a las posibilidades de éxito para la Cooperación con los PRMA en América Latina, en el marco de una Agenda “ampliada” de la Eficacia de la Ayuda.

En nuestro trabajo partimos de dos hipótesis fundamentales, a saber:

• La Agenda Internacional de la Eficacia de la Ayuda tuvo un bajo impacto sobre los resultados de la Cooperación al Desarrollo Hispano-Venezolana en el período 2006-2010.

• Las causas del bajo impacto de la Agenda de la Eficacia de la Ayuda en el caso estudiado se encuentran en la confluencia no armónica de intereses, valores e identidades, en el marco de la relación bilateral Hispano-Venezolana.  

El enfoque de la investigación será interpretativo-cualitativo. Para ello se ligará el estudio sobre la eficacia de la AOD Española en Venezuela, en términos de resultados de desarrollo, a la aplicación de los “Principios de la Declaración de París” y la doctrina de cooperación con Países de Renta Media. Ello servirá para problematizar la aplicación de la “Declaración de París” en Venezuela, así como para poner de manifiesto las posibles limitaciones de la AEA en los PRMA. Al mismo tiempo, se apuntarán conclusiones sobre las causas que influyeron en la escasa eficacia de la cooperación Hispano-Venezolana en su contribución a la consecución de los objetivos de desarrollo nacional entre las que  juega un papel predominante la confluencia no siempre armoniosa de los “valores” de la cooperación, con los “intereses e identidades” promovidos por el resto de las acciones de la política exterior española. (Sanahuja 2010).

La elección temporal de los años 2006-2010 obedece a la intención de abarcar un período de inflexión y necesaria adaptación de la Cooperación Hispano-Venezolana a importantes cambios que pueden resumirse en los siguientes hitos: 1- La entrada en vigor de la  “Declaración de París” sobre Eficacia de la Ayuda firmada en el 2005, 2- Las conclusiones que van surgiendo, en distintas conferencias internacionales, sobre la necesidad de adaptar la cooperación al desarrollo en general y la “Agenda de la Eficacia de la Ayuda” en particular, a las características específicas de los PRM y PRMA, 3- La entrada en vigor y plena vigencia del Plan de Actuación Especial 2006-2008, de la CE en Venezuela,  y 4- La importancia de considerar dos importantes momentos de transición a nivel estratégico, por un lado el cambio entre los Planes Directores (PD) de Cooperación Española 2005-2008 y 2009-2012, así como también, por el lado Venezolano, el cambio del Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES) 2002-2007 al PDES 2008-2013.

En relación al tema de investigación, no se dispone de información sobre la existencia de trabajos recientes y relevantes que traten de manera específica el caso de la eficacia de la Cooperación al Desarrollo de España en Venezuela. Tampoco existe información reciente sobre el problema de investigación, que, como se sabe, liga la aplicación de la AEA a los resultados de la Cooperación al Desarrollo de España en Venezuela. El antecedente conocido más inmediato, tanto del tema como del problema de investigación, lo encontramos en el año 1992, en el ensayo “Cooperación y relaciones económicas entre España y Venezuela: evolución reciente y perspectivas” de Jordi Rosell y Lourdes Viladomiu. Si bien dicho ensayo no realiza un examen exhaustivo de la Cooperación al Desarrollo Hispano-Venezolana; si apunta ya hacia algunas conclusiones, ex -ante, en relación al nuevo modelo de Cooperación Bilateral que se estaba impulsado tras la firma del Tratado general de cooperación y amistad entre el Reino de España y la República de Venezuela de 7 de junio de 1990. En este sentido algunas de las conclusiones del ensayo, constituyen un importante punto de partida para ser contrastado con la realidad actual de la CE en Venezuela. De entre las conclusiones más importantes se destacan las siguientes: 1-Dificultad en la concreción, e incluso financiación de proyectos en el ámbito de la cooperación técnica; dichas dificultades se basaban, según el ensayo en la “falta de interés o motivación” por el lado venezolano, así como en el “momento de cambio que vive Venezuela” (Rosell y Viladomiu 1999: 53), y también en las “presiones de diferente nivel que han imposibilitado la concreción de la cooperación , ya sea por existir otro país interesado en desarrollar un proyecto o por presiones de grupos internos (“Comercio Exterior”, y “Comercialización de productos agrícolas”), (Rosell y Viladomiu 1999: 53).

Pese a que no se dispone de información específica y reciente sobre el estado de la cuestión en relación al tema y problema objeto del estudio de caso, la presente propuesta de tesis plantea abordar la cuestión desde una gran categoría de análisis, como es la de la Eficacia de la Ayuda, sobre las que existe abundante investigación desarrollada, tanto en términos generales, como en su aplicación a diversos estudios de caso. Dicha categoría pertenece a la disciplina de la Cooperación Internacional para el Desarrollo, en el ámbito más amplio de las Relaciones Internacionales, que abordaremos desde la perspectiva social-constructivista.

En cuanto a la Eficacia de la Ayuda los principales textos de referencia para el período estudiado serán la “Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo” redactada durante el año 2005 y posteriormente complementada con el “Programa de Acción de Accra” del 2008. Al mismo tiempo y desde una perspectiva ampliada de la Eficacia de la Ayuda también se tendrán en cuenta las Conferencias Internacionales de Madrid y San Salvador (2007) y Windhoek (2008) en relación la cooperación con Países de Renta Media. En este sentido se destacarán tanto el “Consenso de El salvador sobre Cooperación para el desarrollo con Países de Renta Media”, como las importantes referencias al tema en el Plan Director de la Cooperación Española 2009-2012.