2.3.2. Políticas Fiscales y otras Políticas Económicas como Instrumento de Gestión Macroeconómica

Las políticas fiscales, constituyen decisiones tomadas por el gobierno nacional que implican tanto el financiamiento y uso de recursos y gastos, así como las decisiones de cambio en la gestión gubernamental necesarios para el logro de los objetivos macroeconómicos propuestos. Los instrumentos de la política fiscal son, los ingresos públicos y el gasto público. Con relación a los ingresos públicos, la fuente más importante de estos ingresos, son los diferentes tipos de impuestos aplicados en la economía, aunque también en algunos países, existe otro tipo de ingreso que son los ingresos provenientes de recursos naturales, entre ellos, el petróleo. Estos impuestos según Larraín y Sachs (2002):

Pueden clasificarse en tres categorías como son: impuesto sobre la renta de personas y empresas, que incluye el impuesto provisional sobre los salarios, los impuestos al gasto, que incluyen el impuesto a la compraventa, los impuestos específicos y los aranceles a las importaciones y los impuestos a la propiedad, que abarcan una amplia variedad de gravámenes a casas y edificios, terrenos agrícolas y residenciales y herencias (p. 510).

Estos impuestos también son llamados directos e indirectos, los directos son los que se aplican directamente sobre las personas naturales y jurídicas (como el impuesto sobre la renta) y los impuestos indirectos son los aplicados a bienes y servicios, como el impuesto al valor agregado (IVA).

Existen otros tipos de Ingresos del gobierno, entre los cuales se tienen, los ingresos de capital, que según Massad (2000), “constituyen la venta de activos físicos o de valores mobiliarios, (acciones, bonos), y la recuperación de préstamos ligados a la gestión gubernamental” (p. 264). También están los Ingresos Extraordinarios, que se originan por incremento en los precios de algunos rubros de exportación.

Con relación al gasto público, éste constituye un componente de la demanda agregada del gobierno, y según el mismo autor, se puede agrupar en cuatro categorías: 1) Consumo del gobierno, representado por los salarios que el gobierno paga a los empleados públicos, así como el pago por bienes y servicios adquiridos para el consumo corriente, 2) Inversión del gobierno, constituido por los gastos de capital, y a su vez incluyen la inversión real y financiera, más las transferencias de capital. La Inversión real es la que hace el gobierno en activos físicos que contribuyen al stock de capital físico de la economía. La inversión financiera considera la concesión de préstamos con fines de política económica y la compra de valores mobiliarios e instrumentos financieros.

Por último, las transferencias de capital, son los aportes a organismos del sector público o privado con fines de inversión. 3) Transferencias al sector privado, incluye las pensiones de retiro, el seguro de desempleo y otros beneficios de bienestar social a la población, 4) Intereses sobre la deuda pública, también llamado el servicio de la deuda, que es el pago de los intereses sobre préstamos a organismos a nivel mundial y también en el ámbito nacional, como el sector financiero bancario. En ocasiones, este gasto fiscal se suele dividir en sólo dos grupos, los gastos corrientes, que comprenden el pago de salarios y la compra de bienes y servicios, intereses pagados y transferencias, por una parte; y los gastos de capital o inversión, por la otra.

Cabe destacar, que a nivel mundial, el gasto del gobierno total relativo al PIB aumentó drásticamente durante el siglo XX, no sólo en países de América Latina, sino también en países industrializados y los mismos han visto duplicarse la razón del gasto gubernamental a PIB desde 1938, tales como Holanda, Francia y Estados Unidos, entre otros. Por tal motivo, el economista alemán del siglo XIX Adolph Heinrich Wagner, predijo el aumento a largo plazo de la participación del gasto del gobierno en el PIB y su formulación se conoce desde entonces como la Ley Wagner.

A continuación se presenta en la Tabla 1, según Larraín y Sachs (ob. cit), la estructura de los egresos del gobierno en varios países desarrollados y en desarrollo, obsérvese que una gran cantidad va a partidas de gasto corriente, mientras que la inversión se lleva una porción muy pequeña del gasto, por lo general, inferior al 10%, con excepción de los países del Sudeste Asiático, (Corea del Sur, Malasia y Tailandia) que tienen un porcentaje bastante significativo, 17,5%; 22,4% y 44,9% respectivamente. En contraste, con los países desarrollados presentados en la Tabla (USA, Francia, Alemania y Reino Unido), que destinan un porcentaje menor del 5% a gastos de capital. También se observa, que varios países subdesarrollados, como Argentina, Brasil, México y Venezuela, destinan una alta proporción de su presupuesto, al servicio de la deuda, tanto externa como interna.

En ese sentido, cabe destacar que el presupuesto público o fiscal, según Samuelson (2000), desempeña tres grandes funciones económicas, en primer lugar, es un instrumento por medio del cual el gobierno puede establecer las prioridades nacionales, repartiendo la producción nacional entre el consumo y la inversión privada y pública y dando incentivos para aumentar o reducir la producción en determinados sectores. Desde el punto de vista macroeconómico, el presupuesto afecta a través de la política fiscal, a los objetivos macroeconómicos clave. Por tal motivo, los gobiernos utilizan la Política Fiscal, con el fin de ayudar a amortiguar las oscilaciones de los ciclos económicos y contribuir a mantener una economía creciente de elevado empleo y libre de una alta y volátil inflación.

En ese orden de ideas, el presupuesto público se compone de los ingresos y gastos del gobierno, y que la diferencia entre los ingresos totales, excluidos los préstamos obtenidos y los gastos totales, nos da el superávit fiscal si tal diferencia es positiva; o el déficit fiscal si es negativa. Este saldo final es el que determina la variación en la posición neta de activos del gobierno y define sus necesidades de financiamiento, y el mismo depende del nivel de ingresos de la nación.

Con relación al déficit fiscal, éste constituye un grave problema económico para los pueblos, puesto que las naciones para cubrir sus deficiencias de liquidez, toman varias alternativas, entre ellas, la emisión de deuda pública, a través de venta de bonos de la deuda, el financiamiento externo o interno, a través de préstamos de la banca internacional o nacional, la devaluación y el señoriaje, entre otros, y cada uno de ellos repercute negativamente sobre la economía nacional. Cabe destacar, que el señoriaje, definido por Larraín y Sachs (ob. cit), es “la emisión monetaria por parte del gobierno para obtener un flujo de recursos reales, llamado también creación de dinero inorgánico, y esta creación de dinero, origina un mayor proceso inflacionario, dado que representa un financiamiento inflacionario” (p. 336).

Tal como lo plantea Massad (2000), “cuando el incremento en el gasto fiscal se financia con emisión de dinero, aumenta la base monetaria, y con ella la oferta monetaria total de la economía” (p. 252). El mismo autor señala, que esta situación generará un exceso de oferta monetaria considerable, el efecto es un aumento de la inflación y generalmente un deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Esa inflación adicional reduce el poder adquisitivo de los saldos monetarios en poder del sector privado, transfiriéndolo al consumidor. Este es el impuesto inflación. Y en consecuencia, disminuye la calidad de vida de la población, dado que se reduce la capacidad de compra de la sociedad De allí, que en países estables ese impuesto será normalmente bajo, pero en muchos casos, en América Latina el financiamiento monetario del déficit fiscal fue la fuente principal de financiamiento del Estado y el origen de las altas inflaciones, que en general, han caracterizado a la región. A continuación se presenta la Tabla No. 2, donde se observa a algunos países que han utilizado el señoriaje, entre los años 1980 y 1990:

Todos los países que aparecen en la Tabla No. 2, utilizaron el señoriaje aunque en magnitudes muy diferentes, entre 1980 y 1990. Obsérvese que en Alemania, Canadá y los Estados Unidos el señoriaje se ubicó entre 5% y 6% del ingreso del gobierno. En contraste, Perú usó el señoriaje para recolectar el 60% de sus ingresos fiscales, Venezuela sólo utilizó el señoriaje para recabar el 10,82% de sus ingresos, siendo también significativo. Pero el país con mayor proporción de señoriaje con respecto al ingreso fiscal total entre 1980 y 1990 es Bolivia (con 113,56%), en donde el señoriaje otorgó significativamente más recursos al sector público que cualquier otra fuente, por tal motivo, en ese período Bolivia sufrió una de las hiperinflaciones más elevadas a nivel mundial.

Dentro del contexto anterior, cabe destacar, y según lo señala Larraín y Sachs (ob. cit.), en relación al déficit fiscal, que los países de la Unión Europea en diciembre de 1991, firmaron el Tratado de Maastricht, donde uno de los principales objetivos del tratado, fue lograr cierta convergencia de las políticas económicas de los quince países que componen la Unión Europea, en tanto, los mismos establecieron varios criterios de convergencia como requisitos de admisión a la moneda única. Tales criterios fueron: Inflación, deuda y déficit fiscal, tipos de cambio e intereses nominales. En cuanto a la política fiscal, el mismo autor señala, que el criterio fue que el déficit del gobierno, planeado o efectivo, no debe nunca sobrepasar el 3% del PIB, además la deuda pública no debe superar el 60% del PIB o acercarse a ese límite. Para fines de 1999, prácticamente ninguno de los miembros potenciales de la Unión Monetaria Europea, tenía una deuda pública bruta inferior al valor de referencia.

En términos generales, se ha considerado que el Tratado de Maastricht fue la principal influencia en la mejora de los indicadores fiscales europeos durante los años noventa, y que jugó un papel preponderante en detener la creciente proporción del gasto del gobierno en el PIB.

Resumiendo lo antes señalado, cabe destacar, que un aumento del déficit genera un aumento de la deuda pública, ya que los déficits se financian mediante préstamos, entre otros, y estos crecientes déficits se deben a un aumento de los gastos del estado, más que a una disminución de los ingresos, por tal motivo, el déficit excesivo contribuirá a reducir el nivel de ahorro nacional, a desplazar la inversión privada y a generar grandes déficits de cuenta corriente. Un fuerte endeudamiento con el exterior para financiar el déficit, puede crear el escenario para una grave crisis de deuda.

En virtud de ello, es importante resaltar, la diferencia entre la financiación de un determinado déficit presupuestario a corto plazo con deuda o con creación de dinero inorgánico. Tal como lo explica Dornbusch y Fischer (2002), “la financiación del déficit con dinero tiende a reducir el tipo de interés a corto plazo, en comparación con la financiación con deuda, debido a que aumenta la cantidad nominal de dinero, mientras que no ocurre así con la financiación con deuda. A corto plazo, la financiación con deuda reduce el nivel de inversión en comparación con la financiación con dinero” (p. 672).

De igual manera, los déficits también producen efectos a largo plazo, según Delong (2003):

Un aumento del déficit significa un aumento de la deuda, lo cual explica que el Estado debe más, es decir, tiene que pagar más intereses a los tenedores de bonos de la deuda. El aumento de los intereses que tiene que pagar, exige con el paso del tiempo una subida de los impuestos y esta subida, reduce la iniciativa empresarial y la actividad económica. La producción por trabajador, además de disminuir como consecuencia de la reducción de la relación capital-producto, experimenta una reducción adicional, la subida de los impuestos necesaria para financiar los intereses que hay que pagar por la deuda nacional, produce efectos negativos del lado de la oferta en la producción (p. 416).

Estos efectos negativos en la producción suceden, porque al incrementarse los impuestos, no hay incentivos para el sector productivo nacional, trayendo como consecuencia, que los costos de los insumos sean más elevados, y por ende, el nivel de precios a nivel de consumidor también se encarece, también es necesario aclarar que algunos países no sólo tienen ingresos por concepto de impuestos, sino también obtienen renta por ingresos petroleros u otros recursos naturales, pero los mismos están sujetos a shocks positivos o negativos, de acuerdo al precio del producto de exportación, si se incrementa o disminuye en el mercado internacional, debido a causas externas, las cuales afectan la estabilidad de esos ingresos a la nación.

Ahora bien, el mismo autor concluye, que un elevado déficit presupuestario produce tres tipos de efectos significativos en la economía. En primer lugar tiende a aumentar las dimensiones absolutas del Estado en relación con el PIB, es decir, lo que se vislumbra como un beneficio generado por un aumento del gasto, repercute negativamente en futuras subidas de los impuestos, necesarias para financiarlo. En segundo lugar, un aumento de la deuda nacional eleva los pagos de intereses, por lo que el Estado debe acabar recaudando impuestos para efectuar dichos pagos. Y en tercer lugar, un elevado déficit presupuestario público, frena a largo plazo el crecimiento económico y hace que el PIB real sea menor que en caso contrario.

Lo que se traduce, que a mayor déficit presupuestario, el Estado tiene menos disponibilidad presupuestaria para cumplir con sus compromisos, entre ellos, el servicio de la deuda, el pago de pasivos laborales, las transferencias, las inversiones de capital, y el cumplimiento de los programas sociales para solventar los graves problemas sociales que afectan a los países, en especial las economías en vías de desarrollo, como la pobreza crítica, la pobreza extrema, entre otros.

Ahora bien, en armonía con estas ideas, en esta parte se presenta una interesante discusión acerca de las Políticas Fiscales como instrumento de gestión macroeconómica y su articulación con otras políticas de naturaleza social, monetaria y de producción.

En lo relativo a la Política Social, se entiende la misma, como el conjunto de medidas que adopta el Estado destinadas a paliar las deficiencias sociales, a través de redes de seguridad social, las cuales comprenden el conjunto de medidas previsivas, que conducen a garantizar a los habitantes de un país, los medios económicos para lograr las condiciones mínimas de satisfacción de necesidades, con relación a la salud, educación, dotación de servicios básicos adecuados, generación de empleo, entre otros. En armonía con estas ideas, Sunkel y Paz (1981), definen la política social “como la creación de sistemas de previsión social, legislación laboral y ampliación de los servicios de salud y educación, así como los de vivienda popular” (p. 76).

En esta perspectiva, entra en juego la gestión de lo social, la responsabilidad estatal de promover y hacer cumplir los derechos sociales y en virtud de ello, los programas sociales se deben estructurar cada vez más, con base en la cooperación del sector público y sector privado, e involucrar a la sociedad civil organizada para su ejecución. Tal como lo señala el Banco Mundial (1997), “la eficacia del Estado es mayor cuando se escuchan las opiniones del sector empresarial y de la ciudadanía en general y se propicia la participación de ambos grupos en la determinación y aplicación de las políticas sociales” (p. 11-12).

En concordancia con lo citado, los Estados deben aplicar estrategias y acciones gubernamentales, a fin de reorientar el gasto público hacia los sectores más pobres, con la finalidad de aliviar la situación de pobreza de los grupos más vulnerables, de manera de asegurarles un nivel de vida adecuado y redes de seguridad social para los que se encuentran en situaciones adversas. En este sentido, el Banco Mundial (1990) señala, “La experiencia demuestra también que se puede reorientar el gasto público a favor de los pobres, incluso en un marco general de disciplina fiscal y dar a las transferencias una orientación más precisa hacia grupos específicos” (p. 4).

En otras palabras, se deben concentrar los recursos públicos, en servicios, programas sociales y transferencias hacia los grupos por debajo del nivel mínimo de satisfacción de sus necesidades, a fin de suministrarles servicios básicos esenciales a estos grupos en situación de pobreza, en especial, atención básica en salud, educación, atención primaria, y tratar de insertarlos en el mercado laboral. Por cuanto el Estado asume la responsabilidad de definir y ejecutar las políticas sociales, a través de los programas sociales, con el fin de reducir o atenuar los niveles de pobreza en la sociedad. Es por ello, que la función básica de la política social es la reducción y eliminación de las inequidades sociales, a través de la redistribución de los recursos, servicios, oportunidades y capacidades. Este concepto incluye todas aquellas actividades que contribuyen a la salud, educación, asistencia pública, seguridad social y vivienda de la población y también aquellas que afectan, en general, la redistribución y distribución del ingreso y las dirigidas a construir y conservar el capital social.

Finalmente, cabe destacar, que el criterio primordial que debe seguir una política social, que realmente promueva el mejoramiento de los grupos menos favorecidos, es el de inversión social, la cual significa en lograr un adecuado funcionamiento de los servicios para todos los sectores de la sociedad, en crear la infraestructura de transporte y comunicaciones necesaria para la producción y en otorgar a la población más vulnerable, un punto de partida para superar las condiciones de pobreza en que se encuentran, a través de una educación básica de alta calidad, con una cobertura total, que no haya sectores excluidos y un estímulo a los servicios de salud e incentivos a la inversión privada para la generación de fuentes de trabajo.

Con relación a la Política Monetaria, según el Banco Central de Venezuela (BCV) (2005), “son decisiones del Banco Central que influyen sobre la oferta monetaria, las tasas de interés y las condiciones financieras de la economía. Su objetivo final es preservar el poder adquisitivo de la moneda, mediante la creación de condiciones monetarias y financieras que favorezcan la estabilidad de precios” (3). Los principales instrumentos de la política monetaria son, las operaciones de mercado abierto, los requisitos de encaje bancario y los créditos a los bancos. Las decisiones sobre política monetaria que toma el BCV, pueden influir sobre las políticas fiscales, de acuerdo a las necesidades que tenga el Estado o ente público, de liquidez para cubrir sus cuentas fiscales, entre esas decisiones pueden estar, la devaluación de la moneda, la creación de dinero inorgánico, la variación de las tasas de interés, entre otros.

En otras palabras, la política monetaria comprende el conjunto de acciones dirigidas por el Banco Central, con el propósito de regular la circulación monetaria, y a través de ella, incidir sobre el costo del dinero y la disponibilidad de crédito para todos los sectores de la economía. Es decir, según López-Murphy (2003), “una política monetaria se orienta a la estabilidad del nivel general de precios, minimizando los shocks sobre la actividad real, que pueden causar cambios básicos en los instrumentos cambiarios o monetarios” (p. 94).

En este contexto, cabe destacar, que la política monetaria es ejecutada a través del Banco Central, al cual le compete la preservación del valor de la moneda nacional, y en virtud de ello, procurar la normalidad y la sostenibilidad del sistema de pagos interno y externo, la existencia de condiciones financieras sanas en el país, la administración eficiente de las reservas internacionales, la función de depositario de los fondos monetarios de las instituciones bancarias, que correspondan a los encajes legales, la preservación del poder adquisitivo interno y externo de la moneda, asegurar la continuidad de los pagos en la economía, vigilar o regular el costo del dinero y supervisar y asistir el funcionamiento del sistema bancario privado.

En virtud del un óptimo funcionamiento de la economía, las políticas monetarias pueden ser de corte restrictivo o expansivo, cuando es de corte contractivo, las acciones del banco central tienden a reducir la circulación del dinero, a través de la emisión de bonos, títulos públicos, entre otros, y ello origina que se eleve el costo del dinero mediante el incremento de las tasas de interés, trayendo como consecuencia que se restrinja la demanda de crédito y el gasto de la población, esta medida pudiera ser tomada por el banco central, para bajar los niveles de inflación en la economía, porque habría exceso de liquidez en manos del público, es decir, con la finalidad de absorber excedentes monetarios, para garantizar el equilibrio entre la oferta y la demanda de dinero.

Con relación a la política monetaria de corte expansivo, por el contrario, se produce cuando el banco central aplica medidas orientadas a incrementar la circulación monetaria en la economía, con lo cual disminuye el costo del dinero y facilita la disponibilidad de crédito, trayendo como consecuencia, que se estimule la inversión privada y el gasto de la población. Esta aplicación de esta política pudiera originar incremento en los niveles de inflación.

En este orden de ideas vale acotar, que según Silva (2000), “los instrumentos de política monetaria, son: 1) prestamista de última instancia a través del redescuento y anticipo, 2) fijación de los requerimientos de encaje legal mínimo, 3) operaciones de mercado abierto (OMA), 4) regulación de las tasas de interés y 5) fijación de topes de cartera” (p. 161). Todos estos instrumentos dan cuenta de los mecanismos que utiliza el banco central para ejercer el control monetario, a fin de regular el crédito bancario y evitar el acentuamiento de tendencias inflacionarias.

En atención a lo antes expuesto, vale expresar, que los objetivos que persigue la política monetaria, son: 1) luchar contra la inflación, 2) contribuir al crecimiento económico y 3) Ayudar a la estabilidad del tipo de cambio. Con todas estas medidas, la Política Monetaria, contribuye con el objetivo general de equilibrar la balanza de pagos, asegurar la continuidad de los pagos internacionales del país y mantener la competitividad externa de la producción doméstica. Para ello es necesario, contar con un nivel de reservas internacionales suficientes para cubrir las necesidades de importaciones de bienes y servicios, indispensables para el desempeño normal de la economía. De igual manera, también contribuye en mantener una adecuada proporción entre la liquidez monetaria y el nivel de actividad económica, con el objeto de impedir desequilibrios que puedan alentar procesos inflacionarios.

Vale acotar, que es también función del Banco Central la conducción de la política cambiaria, la cual está estrechamente ligada a la política monetaria, a través del establecimiento del tipo de cambio. De igual manera, la política monetaria y cambiaria actúan conjuntamente con la política fiscal, la cual tiene un papel determinante con respecto al objetivo amplio de estabilidad. Tal como lo señala Silva (ob. cit.), “la política fiscal a través de la imposición, el gasto público, la deuda del Estado, la colocación de los fondos de la Tesorería Nacional en la banca y demás entidades gubernamentales, son factores que repercuten en el área monetaria y afectan los resultados de la política que se siga en este sector” (p. 160).

En base a estas afirmaciones, a nivel nacional, es fundamental que se profundice la coordinación de las políticas monetaria y fiscal, en el marco de un conjunto de medidas de política económica que logren corregir el déficit y una reducción importante y sostenible de la tasa de inflación. Este objetivo requiere, asimismo, reformas estructurales e institucionales que permitan por una parte, dotar al Banco Central de Venezuela, de instrumentos adecuados para la realización de una gestión más eficiente de la Política Monetaria, y por la otra, diversificar las fuentes de ingresos fiscales, racionalizar el gasto público y reducir al máximo los elementos que introducen la discrecionalidad y rigideces al mismo.

La tarea más inmediata que tiene el Banco Central de Venezuela, es reducir y controlar las presiones inflacionarias, pero para ello, se requiere contar con un Estado más eficiente que coadyuve al mejor funcionamiento de los mercados. Es la mejor manera de lograr aumentos de la producción, de la productividad y el empleo, sin que incrementos de la demanda, se traduzcan en presiones adicionales sobre los precios.

Por otra parte, haciendo referencia a las Políticas de Producción, éstas son medidas tomadas por el Estado para incentivar la producción e incrementar la productividad, otorgando estímulos a la inversión privada a través de facilidades de financiamiento en concordancia con la banca privada, con la finalidad de obtener mejoras en el aparato productivo, a fin de generar nuevas fuentes de trabajo para insertar en el mercado laboral los grupos que se encuentran en situación vulnerable.

De igual manera, el Estado también genera empleo a través de la inversión pública y promueve el financiamiento público por medio de sus organismos, para incentivar a la creación de pequeñas y medianas industrias, a fin de crear un crecimiento sostenido en la actividad económica que redunde en beneficios a la población.

Finalmente, es de suma importancia que el Estado venezolano adopte políticas públicas que estén articuladas entre sí, entre ellas las políticas fiscales, conjuntamente con las políticas sociales, monetarias y de producción, para lograr la consecución de los objetivos macroeconómicos, generando niveles de bienestar en la población venezolana. Puesto que en la medida, en que se desarrolle el sector productivo del país, a través de incentivos a la producción para generar la elevación del empleo en la población, se controle el proceso inflacionario a través de la preservación del valor de la moneda, y se apliquen estrategias de crecimiento, en esa medida se estabilizará la economía en un periodo sostenido.