FINANZAS PÚBLICAS. TEMAS DE CÁTEDRA

FINANZAS PÚBLICAS. TEMAS DE CÁTEDRA

Norma Noya (CV)
Néstor Fernández
Diego Andrada
Leticia Gerez
Daniela González
Nicolás Ricotta

Universidad Nacional del Comahue

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Presupuesto público

El presupuesto como herramienta de programación. Instrumento de política económica, mecanismo de control jurídico-administrativo y de optimización de la gestión. Principios básicos. Elaboración y proceso parlamentario. Armonización de metas y objetivos. Efectos sobre la cuantía y composición del presupuesto en el sistema económico. Indicadores de gestión presupuestaria. Gestión presupuestaria en la norpatagonia argentina. Evolución reciente de las técnicas aplicables: el Presupuesto participativo. Presupuesto por programas.

Introducción
Es importante enmarcar el tema teniendo en consideración algunos contenidos, que muchas veces no están concretamente definidos y producen confusión al tratar el presupuesto público. Claramente el presupuesto es una herramienta de política económica, pero habría que encuadrarlo dentro de un concepto más amplio como lo es el de la planificación.
Obviamente la planificación es inherente al concepto de Estado, al que se lo puede definir desde una postura contractualista (Jean-Jacques Rousseau, 1712-1778) que separa a la Sociedad del Estado; o bien con una visión en la que se confunde a la Sociedad con el Estado. Esta última considera a la formación de los mismos, producto de una construcción social (Oszlak, 1982). Ante las dos opciones, claramente compartimos la segunda, ya que la forma de encarar el proceso de enseñanza-aprendizaje se hace a partir de una visión heterodoxa de la Economía Política, ubicando los fenómenos económicos dentro de la Sociedad en la cual están insertos (Guerrero, 2002). En consecuencia, el Estado, como toda construcción social, en un sentido abstracto, articula el sistema que domina una sociedad.
Para avanzar en un análisis específico, es imprescindible estudiar los institutos que conforman su aparato; para el caso: el presupuesto.
Sin entrar a explayarnos en el concepto de planificación estratégica, sobre el cual hay mucho escrito, reafirmamos que los Estados democráticos elijen a sus gobernantes; quienes de alguna manera más o menos explícita, tienen una estrategia y planean cómo llegar a sus objetivos políticos.
En este sentido la planificación estratégica se encontraría dentro del ámbito de la Políticay la planificación normativa, como las leyes de presupuesto, dentro de la Administración. Hay algunos autores que identifican a la planificación estratégica como los planes a largo y mediano plazo, mientras que los programas de acción de corto plazo, como podría ser el presupuesto anual de la Administración Pública, lo consideran parte de la planificación operativa (Naclerio, Narodowski y De Santis, 2007).
Con estas salvedades se puede definir al presupuesto de la Administración Pública como una herramienta que le permite al gobierno planificar anualmente sus actividades, siendo un elemento de proyección y control, expresado en términos económicos y financieros, dentro del marco de un plan estratégico. Un instrumento capaz de promover la integración en las diferentes áreas que tiene el sector público. Por ello, el gobierno realiza una estimación de los recursos que recibirá (ingresos) y programa los gastos (egresos), que demandará la ejecución de las actividades que llevará a cabo. Lo cierto es que la rigidez normativa (Leyes, Ordenanzas, Constituciones) le otorgan una inflexibilidad a los presupuestos, que no la tienen los planes a mediano y largo plazo.
Ander Egg (2002) explica como fue el camino que transformó la planificación normativa en planificación estratégica;
“…desde los años setenta, se fue desvaneciendo “el entusiasmo y el apoyo que recibieron en su tiempo las ideas y las prácticas de la planificación”, pero al mismo tiempo, se ha insistido en la necesidad consiguiente de una acción deliberada, coherente y sostenida en el mediano y largo plazo, que asegure la adecuada asignación de recursos para superar las dificultades presentes y abrir el camino hacia el futuro”.
Por lo visto, y en un sentido cronológico la planificación normativa es anterior a la idea de la planificación estratégica; sintetizando en un cuadro sus diferencias vemos:
Con las salvedades anteriores nos aproximaremos al concepto de presupuesto, teniendo en cuenta que queda involucrado dentro de la planificación normativa. 
La Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) define al presupuesto nacional argentino (www.afip.gov.ar. 2011) como:
“…un resumen anual y sistemático que establece las previsiones del gasto público y de los recursos necesarios para cubrirlos.
El Presupuesto Nacional es una ley que evidencia cuáles son las líneas de acción de gobierno, es decir, establece cuáles son las prioridades del gasto y estima los recursos con los que se financiará el mismo.
En su formulación, siguiendo lo establecido en la Constitución Nacional, deben privilegiarse los criterios de equidad, igualdad de oportunidades y bienestar para el conjunto de la sociedad.
El Presupuesto, en tanto constituye un acto de gobierno, se debe dar a conocer a la sociedad por todos los medios que el Estado tiene a su alcance, propiciando un ejercicio de transparencia de la gestión pública y una contribución a la participación ciudadana en torno de la asignación, destino y control sobre la ejecución presupuestaria”.
La importancia que tiene el presupuesto puede simplificarse en la consigna de tradición legislativa, donde se lo conoce como la ley de leyes, “…con eficacia obligatoria para los diferentes poderes a los que se encomienda su ejecución” (Jarach, 1996).
Extractando algunas definiciones de presupuesto, observamos:

  • Plan de Gobierno anual expresado en términos financieros y físicos que comprende recursos y gastos.
  • Planificación de la actividad financiera del Estado, aprobada por ley, que abarca un período generalmente anual.
  • Legal: verdadera autorización que otorga el Poder Legislativo (Congreso, Legislatura, Concejo Deliberante) al Ejecutivo (Presidencia, Gobernación, Intendencia) para disponer anualmente de los dineros públicos.
  • Financiera: plan de Gobierno valorizado, con descripción de sus fuentes de financiamiento.
  • Desde la Gestión: es la herramienta de ejecución del plan de gobierno.
  • Contable: es la génesis de la contabilidad pública. Sin presupuesto no hay partida y la contabilidad pública no puede iniciar su registración regular.

Sin embargo, quizás la más reveladora definición de presupuesto gubernamental es la expresada por Juan Bautista Alberdi (1810-1884):

3.1 Naturaleza jurídico-constitucional del Presupuesto
Las Normas Constitucionales nacionales argentinas que se refieren al tema son: art. 75- inc. 8, art. 100- incisos: 1, 6 y 7; y la Ley 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional.
La Constitución Nacional le asigna al:

  • Congreso la posibilidad de fijar “…el presupuesto general de gastos y el cálculo de recursos de la Administración…” (art.75, inc. 8); y al
  • Jefe de Gabinete la obligación de elevar el “…proyecto de ley de presupuesto…” (art. 100, inc. 6) y “…recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de Presupuesto Nacional” (art. 100, inc. 7).

Los Principios Presupuestarios, según la Ley 24.156 “De Administración financiera y de los Sistemas de control del Sector Público Nacional” son:
Equilibrio presupuestario. Este principio se refiere, esencialmente, al aspecto financiero del presupuesto. Es la significación más tradicional que postula que el total de gastos debe ser igual al total de los ingresos públicos. Como tal, ha sido consagrado en leyes e incluso en las Constituciones de algunos países; sin embargo depende, en última instancia de los objetivos de política macroeconómica que se cumpla o no se cumpla el principio en la ejecución (arts. 28, 33, 34 y 38, Ley 24156).
Unidad. Los Presupuestos de cualquier institución del sector público, deben ser elaborados, aprobados, ejecutados y evaluados con plena sujeción a la política presupuestaria. Esta debe ser única, definida y adoptada por la autoridad competente de acuerdo con la ley; basarse en un solo método y expresarse uniformemente. El concepto de política presupuestaria única no implica que todos los organismos públicos ejecuten una misma, sino que sus estrategias institucionales, sectoriales y/o regionales específicas se enmarquen dentro de la política presupuestaria global del sector público.
En otras palabras, es indispensable que el presupuesto de cada jurisdicción o entidad se ajuste al principio de unidad, tanto en su contenido como en su método y en su expresión. Todos los gastos y recursos deberán incluirse en un único documento (art. 12 Ley 24.156).
Universalidad. Dentro de este postulado se incluye la necesidad de que todo aquello que constituya materia presupuestaria debe ser incorporado en él. Naturalmente que la amplitud de este principio depende del concepto que se tenga sobre el presupuesto. En la concepción tradicional se consideraba que este principio podía cumplirse cabalmente bajo la prohibición de la existencia de fondos extrapresupuestarios. En la concepción del presupuesto como instrumento de múltiples fines, la aplicación del principio de universalidad significa, además, que la producción de todos los bienes y servicios, así como los recursos reales y las disponibilidades financieras que requieren las instituciones públicas para producirlos, deben formar parte del presupuesto. El fin de este principio es evitar desmanejos, y para ello todos los recursos y gastos deben aparecer sin compensaciones entre sí en el cuerpo del Presupuesto (art. 12 de la Ley 24.156).
Claridad. Este principio tiene importancia para la eficacia del presupuesto como instrumento de gobierno, de administración y de programación socio-económica.
Si los documentos presupuestarios se expresan de manera ordenada y clara, todas las etapas del proceso pueden ser llevadas a cabo con mayor ajuste a los tiempos y resultados a alcanzar. Por otro lado, favorece la toma de conocimiento e interpretación de los ciudadanos, que son en definitiva quienes financian los gastos públicos. En este sentido la estructura del presupuesto debe ser metódica y comprensible, debiendo utilizarse conceptos que no dejen dudas sobre su significado.
Publicidad. Este principio está de alguna manera relacionado con el presupuesto como institución y con el principio anterior. Los ciudadanos deben tener posibilidades y acceso a las cuentas públicas y para ello es necesario que se publiquen.
Especificación. Este principio se refiere, básicamente, al aspecto financiero del presupuesto y significa que, en materia de ingresos, deben señalarse con precisión las fuentes que los originan y, en materia de gastos las características de los bienes y servicios que deben adquirirse.
La especificación no se agota en la distinción del objeto de los gastos o las fuentes de los ingresos sino, además, en la ubicación de aquellos, dentro de las jurisdicciones o entidades, y de las distintas categorías programáticas.
Concluyendo, este principio tiende a asegurar que las cuentas reflejen la naturaleza de la erogación o del ingreso, la magnitud de los mismos y el periodo de aplicación (art. 13 y 10 de la Ley 24156).
Exclusividad. En cierto modo este principio, complementa y precisa el postulado de universalidad, al exigir que no se incluyan en la ley anual de presupuesto asuntos que no sean inherentes a esta materia. Ambos principios tratan de precisar los límites y preservar la claridad del presupuesto; ya que el mismo no debe tener disposiciones de carácter permanente ni reformar leyes vigentes (art. 20 de la Ley 24156).
Anticipación. Este enunciado tiene su fundamento, por un lado, en la característica dinámica de la acción estatal y de la realidad global del país y, por otro, en la misma naturaleza del presupuesto.
Si bien el presupuesto es un instrumento de la Administración financiera de una organización de vida ilimitada como es el Estado, es necesario convenir su expresión en períodos de tiempo acordes con ciclos de la actividad económica. Por ende, debe aprobarse antes de comenzar el ejercicio; en caso contrario se prorroga el presupuesto del ejercicio anterior (art. 27 de la Ley 24156).
Continuidad. Esta norma postula que todos y cada uno de los elementos del presupuesto anual, deben apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las expectativas de los ejercicios futuros. El carácter dinámico de las acciones presupuestarias hace necesario que la anualidad se conjugue con la continuidad. Los presupuestos deben prepararse y sancionarse con anterioridad del período al cual se refieren.
No afectación. El planteo que ningún recurso se puede asignar a determinados gastos (art. 23 de la Ley 24156) sería la consigna. En la actualidad, con la formación de los fideicomisos con afectación de determinados recursos, práctica cada vez más generalizada, no se estaría cumpliendo este principio.
Unidad de caja. Tiene vinculación con el anterior, ya que la Administración Nacional está obligada a tener una cuenta única del Tesoro (arts. 74 inc. c y 80 de la Ley 24156).
Exactitud. En el presupuesto deben constar cifras ciertas, no sobreestimar o subestimar ni recursos ni gastos. Existen presupuestos basados en esquemas demasiado optimistas, que luego al confrontarse con la realidad emergen cambios sustanciales. Lo mismo ocurre si el planteo es excesivamente pesimista y se estima escasa recaudación; en ese caso los gastos también serán irresponsablemente bajos.
Con el cumplimiento de este principio, se tiende al establecimiento de objetivos posibles de alcanzar, altamente complementarios entre sí y considerados de la más alta prioridad. Es decir, debe programarse lo que es factible ejecutar, tanto en gastos como recursos.